מכרזים והתקשרויות - מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ

במסגרת בדיקת ההתקשרויות של החברה עם מומחים ועם קבלנים נבדקו תנאי הסף במכרזים; חריגות מאומדנים; פעילות ועדת המכרזים וועדת החריגים; תשלומים למומחים ולקבלנים.

ב-15.9.03 החליטה הממשלה כי מחלקת עבודות ציבוריות מע"צ (להלן - יחידת הסמך) תיסגר וסמכויותיה יועברו לחברה ממשלתית, מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ (להלן - החברה). החברה החלה לפעול ביולי 2004 ומ-1.8.05 הועברו אליה כל פעילויות יחידת הסמך. החברה היא חברה ממשלתית בבעלות מלאה של מדינת ישראל וחל עליה חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975.

בחודשים אפריל-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את התקשרויות החברה עם מומחים ועם קבלנים.

לצורך ביצוע פעילותה מסתייעת החברה בשירותים של בעלי מקצוע מומחים, לרבות מומחים בתחומי תכנון, ייעוץ וניהול פרויקטים. בשנת 2006 ביצעה החברה עם יועצים ומומחים כ-4,000 התקשרויות בהיקף של כ-184 מליון ש"ח.

1. על פי נוהל החברה להתקשרות עם בעל מקצוע מומחה, התקשרויות לרכישת שירותיהם של בעלי מקצוע פטורות לחלוטין מחובת מכרז. החברה לא הביאה את הנוהל לאישור ועדת מכרזים של החברה, אף שעל פי תקנות המכרזים, התשנ"ג-1993, הסמכות לפטור מחובת מכרז נתונה לוועדת מכרזים. מוטל על הוועדה לבחון האם ראוי לאשר את הנוהל כלשונו או תוך עריכת שינויים.

2. לפי נוהלי החברה, על מזמין התקשרות עם בעל מקצוע מומחה להמליץ על ספק מועדף לוועדת ההתקשרויות. נמצא שברוב הדיונים בוועדת ההתקשרויות נבחר הספק שעליו המליץ המזמין. המלצת המזמין על ספק מועדף לפני הדיון בוועדת ההתקשרויות כקבוע בנוהל ובחירת הספק שעליו המליץ המזמין ברוב הדיונים בוועדת ההתקשרויות עלולה לתת משקל יתר לעמדת המזמין, לפגוע בעקרונות השוויון והיעילות ובסדרי בקרה פנימיים נאותים.

3. בספטמבר 2006 אישרה החברה נוהל להערכת מנהלי פרויקטים, קבלנים ומתכננים. נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007, לא השתמשה החברה בכלי זה לבחירת ספק ולא בחרה ספקים על פי אמות מידה שנקבעו בנוהל להערכת ספקים.

4. בנוהלי החברה נקבע כי בחירת בעל מקצוע מומחה תיעשה, בין היתר, על פי סבב מחזורי. לצורך קביעת הסבב המחזורי של בעלי מקצוע מומחים בודקת החברה את יתרת ההיקף הכספי של העבודות של כל מומחה עבור החברה מתחילת 2006. הביקורת העלתה כי למערכת שבנתה החברה לבדיקת היקף העבודה של כל ספק לא הוזנו נתוני ההתקשרויות שהועברו מיחידת הסמך. וכמו כן אי-אפשר לשחזר באמצעות התוכנה את היקף העבודה היחסי של כל ספק במועד הדיון בו הוא אושר ולשחזר את אופן בחירתו. לפיכך אי-אפשר לדעת אם הספקים שנבחרו אכן היו בעלי היקף עבודה מצומצם לעומת ספקים אחרים.

5. בביקורת נמצא שהיו מקרים בהם ההצעות הזולות ביותר שהתקבלו במכרזים חרגו מאומדן החברה בשיעור ניכר, 78%-17.3%. בחברה אין מנגנון מובנה המעוגן בנהלים לניתוח הסיבות לפערים הניכרים בין הצעות הקבלנים לאומדן של החברה. מנגנון כזה היה מאפשר לחברה להפיק לקחים ולצמצם ככל האפשר את הפערים הללו.

6. ועדת אד הוק של דירקטוריון החברה קבעה כי על הנהלת החברה לדווח מראש לדירקטוריון על מכרזים בהיקף של יותר מ-50 מיליון ש"ח, ולקבל את אישורה לתנאי הסף. החברה פרסמה מכרז שהוערך לפי אומדן המתכנן ב-148 מיליון ש"ח בלי להביאו מראש לאישור הדירקטוריון כנדרש.

7. במכרז לביצוע דרך גישה לתחנת הרכבת החדשה בראש העין הייתה ההצעה הזולה ביותר נמוכה ב-13% מאומדן החברה, ובסעיפים רבים נמצאו סטיות גדולות מן האומדן. ועדת מכרזים מינתה יועץ לבדיקת הנושא, והוא המליץ, בין היתר, לקיים דיון נפרד בחברה לקביעת כללים ונהלים בנושא זה. לא נמצאו מסמכים המעידים על קיומו של דיון מעמיק בחברה לקביעת כללים ונהלים בנושא, כפי שהמליץ היועץ.

8. נוהל טיפול בחריגים קבע כי בסמכות ועדת החריגים לאשר שינויים והגדלות בכמויות עד 5 מיליון ש"ח, אם יש לכך כיסוי תקציבי של החברה. ועדת חריגים אינה משתמשת בסמכות זו, אלא רק ממליצה לוועדת מכרזים. נמצא גם כי רוב הפניות לוועדת חריגים לאישור עבודות חריגות לא נעשו מראש כפי שנקבע בנוהל, אלא בדיעבד ואף באיחור של חצי שנה. נוסף על כך, מנהלי הפרויקטים לא הכינו אחת לרבעון דוח מפורט על הגדלות הכמויות ומחירן וכן אישורים תקציביים מתאימים לעיון ולבחינה של ועדת חריגים כנדרש על פי נוהל החברה, וועדת חריגים לא דרשה מהם דוח כזה. לפיכך לא הגישה ועדת חריגים מסקנות והמלצות לוועדת מכרזים, כנדרש על פי הנוהל.

9. ועדת מכרזים מטילה לעתים על גורמים מקצועיים בחברה לבדוק באמצעות מומחה או ע"י הגורם המקצועי של החברה נושא העולה מתוך דיוני הועדה. הביקורת העלתה כי לא נוהל מעקב אחרי ביצוע הנחיות אופרטיביות של ועדת מכרזים להמשך הטיפול של גורמים מקצועיים בחברה.

10. החברה הקדימה בימים רבים תשלומים של סכומים גדולים לקבלנים (בגין ההקדמה בתשלום ניכתה החברה ריבית חשב). ניתן להקדים תשלומים לספקים, אולם הקדמות התשלומים צריכות להיעשות בהתאם לאמות המידה שיהיו מעוגנות בנהלים כתובים וברורים.

משרד מבקר המדינה מצא ליקויים בסדרי ההתקשרות של מעצ - החברה הלאומית לדרכים בישראל בע"מ עם מומחים וקבלנים. על החברה להביא את נוהל התקשרויות עם מומחים לדיון בוועדת מכרזים של החברה כדי שהוועדה תבחן האם ישנם שירותים שרכישתם בידי החברה יכולה להיות נושא למכרז וזאת כדי להגדיל את שוויון ההזדמנויות של נותני שירות בכח.

על החברה להקפיד על סדרי בקרה פנימיים נאותים, המחייבים הפרדה בין סמכויות קבלת ההחלטות של מזמין ההתקשרות ובין סמכויות קבלת ההחלטות של ועדת ההתקשרויות: על המזמין לקבוע את סוג העבודה הנדרשת, וועדת ההתקשרויות צריכה להיות הגורם הבלעדי הבוחר את הספק. כמו כן על החברה להסדיר בנהליה את אמות המידה להקדמת תשלומים לקבלנים ולמומחים.

על החברה לעגן בנהליה מנגנון מובנה לניתוח פערים ניכרים בין האומדנים של החברה להצעות הקבלנים, עקב ההפרשים המהותיים שהתגלו במכרזים שפרסמה החברה.

נוסף על כך, על החברה להקפיד שעבודות חריגות יובאו לאישור ועדת החריגים מראש ולא בדיעבד. על החברה לדאוג גם למעקב שוטף אחר ביצוע החלטות אופרטיביות של ועדת מכרזים.

על דירקטוריון החברה לדון בממצאי הביקורת ולוודא כי הליקויים שנמצאו והוצגו בדוח זה יתוקנו.