תחרות במשק הגפ"מ - משרד התשתיות הלאומיות

גז פחממני מעובה (להלן - גפ"מ או גז) הוא תערובת של גזים פחממניים ומיוצר בתהליך זיקוקו של הנפט הגולמי. הגפ"מ במשק הישראלי משמש לתעשייה ולצרכים ביתיים ומסחריים. בשנים 2005 ו-2006 יוצרו כ-70% מהגפ"מ במשק בשני בתי זיקוק בארץ, וכ-30% ממנו יובאו מחו"ל. על פי נתוני משרד האוצר מאוקטובר 2007, היקף המכירות בשוק הגפ"מ הישראלי נאמד בכ-2.4 מיליארד ש"ח בשנה. בתחילת שנת 2007 פעלו במשק 24 חברות שלהן רישיון לשיווק גפ"מ (להלן - חברות הגז או ספקי הגז). ארבע חברות גז וכן חברה בת של אחת מהן החזיקו יחד בנתח שוק כולל של כ-92% במשק הישראלי ובאספקה למשק הפלסטיני.

בחודשים מאי-אוקטובר 2007 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין, פעולות לקידום התחרות בענף הגפ"מ. הבדיקה נעשתה במשרד התשתיות הלאומיות (להלן - המשרד או משרד התשתיות), במשרד האוצר, במשרד להגנת הסביבה, ברשות ההגבלים העסקיים ובמכון התקנים.

1. נושא הגפ"מ מטופל בידי כמה גורמים במשרד, ואינו מטופל במרוכז בידי גורם אחד שיש לו ראייה מערכתית כוללת.

2. הרפורמה במשק הגז, שהוחל בביצועה בשנת 1989, נועדה בעיקר ליצור תחרות בענף ולהביא לידי ייעולו מנקודת הראות של הצרכן. נמצא כי הצעדים שננקטו לצורך כך היו חלקיים, וכי בפועל לא הושגה מטרת הרפורמה. לאחר מועד סיום הביקורת, בסוף שנת 2007, נעשו שינויי חקיקה שמטרתם הגברת התחרות, ובין היתר נקבעו הוראות המקלות על הצרכנים לעבור מספק גז אחד לספק אחר.

3. ספקי הגז אינם מחויבים לדווח למשרד על כמויות הגז שהם מספקים לצרכניהם. עקב כך המשרד מתקשה לפקח על חברות בעלות רישיון ספק גז כדי למנוע מהן לרכוש מבתי זיקוק גז בכמות גדולה מהכמות שעליהן לספק ללקוחות ולספק אותו לעבריינים העוסקים בתחום אף שאינם מורשים לעשות כן.

4. משנת 2001 נסגרו חלק מאתרי אחסון הגפ"מ בארץ, והאתרים שהוקמו או הורחבו לאחר מכן היו בעלי כושר אחסון קטן בהרבה מאלה שנסגרו. עקב כך יש מחסור בכושר אחסון, בייחוד במרכז הארץ ובצפונה. הדבר פוגע בתפעול מערכת החלוקה של גפ"מ וגורם סיכון בטיחותי עקב גידול במספר המכליות הנעות בכבישים, ואף עלול לפגוע באספקת הגפ"מ בעת שגרה ובשעת חירום. לחברות הגז הקטנות אין הסדרים לאחסון גפ"מ והדבר מקשה עליהן להגדיל את היקף פעילותן. למתקן הפריקה העיקרי שבאמצעותו מתבצע ייבוא הגפ"מ מגבלות פריקה במזג אוויר קשה, והוא רחוק ממוקדי הצריכה. בתחילת שנת 2007 הכין המשרד הצעת תכנית אב למשק הגפ"מ (אחסון), ובה נקבע שיש לעשות בדיקות כדי לאתר אתרי אחסון לגפ"מ ומתקני פריקה נוספים, אולם לא נקבעו שלבי התכנית ומועדי ביצועם.

5. לשתי חברות גז מתקני מילוי גפ"מ שהוקמו בשנות השבעים באזור באר שבע. לאחר שהוקמו המתקנים נוספו מבני מסחר ותעשייה באזור. לפי מסמכי משרד התשתיות והמשרד להגנת הסביבה, גרמה הקרבה למתקני הגז סיכונים בתחום הבטיחות ואיכות הסביבה. טיפולם של משרד התשתיות, המשרד להגנת הסביבה ועיריית באר שבע בנושא נמשך שנים ועדיין לא הסתיים בעת סיום הביקורת.

6. בעקבות הפיצול וההפרטה של חברת בתי זיקוק לנפט בע"מ (להלן - בז"ן) נמצאים שני בתי הזיקוק בארץ בבעלות שתי חברות: בית הזיקוק בחיפה (להלן - בז"ח) נשאר בבעלות בז"ן, ואילו בית הזיקוק באשדוד (להלן - בז"א) נמכר בשנת 2006 לפז חברת הנפט בע"מ, שחברת פזגז, שהיא חברה גדולה לשיווק גפ"מ, נמצאת בבעלותה. בשנת 2007 החלה פזגז לספק גפ"מ גם למשק הפלסטיני, ונתח השוק שלה גדל. בבעלות בז"ן גם מפעל בתחום הפטרוכימיה וחלק מהגפ"מ שמייצר בז"ח מסופק לו. על משרד התשתיות לעקוב אחר ההתפתחויות בשוק הגפ"מ על מנת לוודא כי אכן מתקיימת בו תחרות.

7. בשנת 2001 גובש תקן ישראלי בעניין איכות הגפ"מ והרכבו (להלן - התקן). משרד התשתיות הסכים כמה פעמים לדחות את מועד היישום של חלק התקן בעניין תכולת האולפינים  בגפ"מ, ומועד היישום המלא של חלק זה שנקבע לראשונה לאוקטובר 2003 נדחה באפריל 2007 ליולי 2008.

8. בבדיקות בעניין איכות הגפ"מ והרכבו שהחל המשרד לעשות בסוף שנת 2006 נמצאו כמה מקרים של חריגות מהתקן, אולם המשרד כמעט שלא נקט צעדים לטיפול בנדון.

9. לציבור הצרכנים אין מידע נגיש על מחירי הגפ"מ ועל עלויות השירותים הכרוכים באספקתו. משרד התשתיות לא דרש מחברות שיווק הגז לפרסם מידע כזה, והן אינן עושות זאת ביזמתן. פרסום מידע כאמור עשוי לתרום לקידום התחרות ולהורדת מחירים.

לצורך יצירת תחרות ושיפור המעקב והבקרה של המשרד על הפעילות בענף, חשוב שיהיו בידיו נתונים עדכניים על עלויות הגפ"מ לחברות השיווק ולצרכן ועל הרווחיות בענף, על איכות השירות של החברות ועל מעבר צרכנים מספק לספק.

על המשרד להגביר את האכיפה כדי למנוע עבריינות בתחום הפעילות במשק הגפ"מ ולהבטיח שהחברות יעמדו בדרישות תקן הגפ"מ. פעולות אלה חשובות הן משום שיש למלא בקפידה את דרישות החוק והן משום שיש בהן כדי לצמצם סיכונים בתחום הבטיחות ואיכות הסביבה.

מן הראוי שמשרדי התשתיות, האוצר והגנת הסביבה יפעלו ביתר נחישות להסרת חסמים המונעים תחרות של ממש במשק הגפ"מ. לצורך כך עליהם לפעול, בין היתר, לפתרון בעיית האחסון של גפ"מ ולאכיפת הוראות הבטיחות ואיכות הסביבה.

על המשרד להביא לידיעת הציבור שהוא רשאי לבחור בין ספקי גז שונים ולפרסם מידע רב ככל האפשר על השירותים שהם מספקים ועל המחירים בשוק. בין היתר ראוי שהמשרד ישקול לדרוש מספקי הגז לפרסם מחירונים לשירותים בתחום הגפ"מ, כדי לתרום לשיפור איכות השירות ולהוריד את המחיר לצרכן הביתי. בפעולות לקידום התחרות יהיה כדי להועיל לכלל האוכלוסייה, ובייחוד לשכבות המבוססות פחות, ששיעור הוצאותיהן על גפ"מ, יחסית לכלל הוצאות משק הבית שלהן, גבוה בהרבה מזה של השכבות המבוססות.