הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות - משרד התקשורת

משרד התקשורת (להלן - המשרד) מופקד על אסְדרה (רגולציה) של ענף כלכלי מורכב מאוד, המגלגל סכומי עתק ומספק שירות חיוני לכל האוכלוסייה. על פי חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב-1982 (להלן - החוק), רשאי שר התקשורת (להלן - השר) להעניק רישיונות למתן שירותי בזק. הפיקוח על עמידת בעלי הרישיונות בהוראות החוק והתקנות ועל עמידתם בתנאי הרישיונות שבידיהם הופקד בידי אגף פיקוח ואכיפה שבמשרד. בדוח שנתי 57ב של מבקר המדינה (2007), עמ' 695, פרסם מבקר המדינה ממצאי ביקורת בנושא פיקוח משרד התקשורת על בעלי רישיונות למתן שירותי תקשורת.

בחודשים מרס-אוגוסט 2007 שב ובדק משרד מבקר המדינה את האופן שבו המשרד מטפל בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות בענף התקשורת.

1. ניידות מספרים: אחד מהמכשולים הגדולים שניצבו בפני מנוי טלפון בתחרות בשוק התקשורת לפני הפעלת תכנית ניידות המספרים הוא אי-יכולתו לשמור ברשותו את מספר הטלפון שלו - הנייח והסלולרי כאחד - בעת שהוא עובר לחברת תקשורת מתחרה. זאת ועוד, מכשול זה היה גם חֶסֶם כניסה לשוק התקשורת בפני חברות תקשורת חדשות. התיקון לחוק שעסק לראשונה בתכנית ניידות מספרים נחקק כבר בשנת 2000, אך היא החלה לפעול רק ב-1.12.07, דהיינו יותר משבע שנים לאחר מכן. תיקון חוק משנת 2005 קבע כי התוכנית תופעל עד ליום 1.9.06, אך בשל עיכובים שונים נדחתה הפעלתה במשך 15 חודשים, בניגוד לחוק, בין השאר בשל קצב התקדמות איטי של חברות התקשורת. המשרד מטיל את האחריות לדחיית התוכנית על חברות התקשורת. חברות התקשורת מצדן מטילות את האחריות על המשרד שלטענתן קבע לוחות זמנים בלתי סבירים ולא עשה את המוטל עליו ליישום התוכנית. משרד מבקר המדינה מעיר כי המשרד לא נקט פעולות להאצת תהליך ההיערכות לביצוע ההוראות בדבר ניידות המספרים, והוא החל לממש את הסמכויות שהקנה לו החוק רק כתשעה חודשים מיום שחלף המועד הקבוע בחוק להפעלת ניידות מספרים. משרד מבקר המדינה העלה כי גם לאחר שהחל המשרד לשקול להטיל עיצום כספי על בעלי הרישיונות הוא לא נקט אמצעי אכיפה זה עד פברואר 2008. משרד מבקר המדינה אינו יכול לקבוע איזה חלק מן האחריות לעיכוב נופל אך ורק על המשרד, אולם אין ספק שהתנהלותו כרגולטור הממלא תפקיד מרכזי באסדרת הענף לא הייתה מיטבית.

2. VOB: VOIP היא טכנולוגיה המאפשרת להעביר ברשת האינטרנט קול. VOB הוא המונח המקצועי שבו עושה המשרד שימוש באסדרת מתן שירותי VOIP על גבי רשתות של חברות תקשורת אחרות המפעילות את הטכנולוגיה. המשרד החל לטפל בהנפקת הרישיונות למפעילי VOB כבר בשנת 2004 מתוך כוונה לסיים את הטיפול בכך עד מאי 2005. משרד מבקר המדינה העלה שהמשרד התנהל באִטיות רבה, דבר שפגע ברווחת הצרכנים, ואת הרישיונות לחברות התקשורת החדשות נתנו השר והמנכ"ל המכהנים רק שנה וחצי אחר כך.

3. MVNO ו-WiMAX: MVNO הוא מפעיל רשת טלפוניה ניידת וירטואלית המספק שירותי רדיו-טלפון נייד (להלן - רט"ן) באמצעות תשתיות של מפעיל רט"ן קיים, ובעצם כמוהו כמפעיל נוסף המשתתף בתחרות. WiMAX מוגדרת כטכנולוגיה אלחוטית מתקדמת המאפשרת תקשורת רחבת פס ביעילות גבוהה למרחק של עד 15 ק"מ בשטח פתוח ושל עד חמישה ק"מ בשטח בנוי. ה-WiMAX מאפשרת לתת שירותי תקשורת מתקדמים המתבססים על הפס הרחב. במועד כתיבת דוח זה, פברואר 2008 שירותים אלה ניתנים באופן נייח, אך בעתיד הם יינתנו גם באופן נייד, ועל כן יוכלו להתחרות בשירותי חברות התקשורת הסלולריות. בנושאי ה-MVNO וה-WiMAX לא קבע המשרד מדיניות עד פברואר 2008. במצב זה לא הושג השיפור בתחרות.

4. אגרת התדרים של פרטנר: מדוח סיון  ומתגובותיהם של מר דניאל רוזן  ושל מר משה גלילי  לטיוטת דוח מבקר המדינה עולה כי חברת פרטנר פועלת לכאורה שלא כחוק, מכיוון שהיא משתמשת בשטח ישראל בתחום התדרים שהוקצה לשימוש הרשות הפלסטינית בשטחי יהודה, שומרון ועזה בלבד, בהיקף תדרים של 4.8 מגהרץ. נוכח העובדה שמשרד מבקר המדינה הפנה את תשומת לב המשרד לחשדות בעניין אי-סדרים בנושא הקצאת התדרים כבר בסוף 2006, יש לראות בחומרה שעד דצמבר 2007 לא פנה המשרד לחברת פרטנר בדרישה לתשלום דמי האגרות שניצלה, לטענתה באישור, בסך של כ-35 מיליון ש"ח, וגם לא נקט הליכי אכיפה בגין שימוש לא מאושר בתדרים.

5. מינוי יו"ר למועצה לשידורי כבלים ולוויין: עם פרישתו של יו"ר המועצה לשידורי כבלים ולוויין בינואר 2007 היה צריך שר התקשורת, מר אריאל אטיאס, למנות ועדה לאיתור מועמדים שתמליץ על יו"ר למועצה. עד נובמבר 2007 לא מונתה ועדה כאמור. לאחר טיוטת הביקורת של משרד מבקר המדינה מינה השר ב-1.11.07 ועדה לאיתור מועמדים. כמה ימים לאחר המינוי הודיע נציב שירות המדינה, שהוא חבר בוועדה, שהרכב הוועדה אינו מקובל עליו, והוועדה לא החלה לפעול. 

בה בעת תמו שלושת חודשי הארכת כהונתה של ממלאת מקומו של יו"ר המועצה, והיא חדלה מלכהן בתפקידה. מצב דברים זה הקשה על מינהלת השידורים - שהיא הגוף המרכזי של המועצה - לתפקד: בהיעדר יו"ר, שמתפקידו לזמן את חברי המועצה לדיון ולקבוע את הנושאים שעל סדר היום, המועצה אינה יכולה להתכנס; כמו כן, אין מי שידון בפתרון הנושאים שהם בסמכותו של היו"ר. בדצמבר 2007 מינה השר את מר יגאל לוי לממלא מקום יו"ר המועצה לתקופה של שלושה חודשים או עד שימונה יו"ר קבוע למועצה, לפי המוקדם שבהם. כתב המינוי תוקן בינואר 2008 לתקופה של חודשיים בלבד. באותו חודש מינה השר ועדה לאיתור יו"ר קבוע.

6. הרשות הישראלית לתקשורת: נחיצות הקמתה של רשות לתקשורת נקבעה בידי כמה ועדות מקצועיות, אושרה ארבע פעמים בהחלטות ממשלה ואף הבשילה לכדי טיוטת הצעת חוק. אף על פי שחלפו 11 שנים מיום שהתחיל התהליך ועד למועד הביקורת, לא הוחל בצעדים מעשיים להקמת הרשות. לדעת מבקר המדינה, על המשרד לפעול לקידום הדיון ביישום החלטות הממשלה בנושא זה.

מתפקידו של המשרד להסדיר את פעילות ענף התקשורת ובתוך כך לשמור על קיומה של תחרות הוגנת, להקפיד כי חברות התקשורת יעמדו בתנאים שנקבעו ברישיונותיהן, להבטיח שיינתן שירות נאות לכל מי שחפץ לצרוך תקשורת ולהגן עליו מכוחן של אותן חברות. התמודדות המשרד עם הסרת חסמי כניסה הפוגעים בתחרות בענף, ומכאן ברווחת הציבור, לא הייתה תמיד נמרצת ויעילה מספיק.