אכיפת חוקי העבודה - משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה

1. חוקי העבודה בעולם ובישראל (להלן - חוקי עבודה או חוקי מגן) נועדו בין היתר להסדיר את שוק העבודה ולהגן על זכויות העובדים. שמירת החוק היא ערך בפני עצמו. בנוסף, יש לחוקי העבודה חשיבות חברתית ושוויונית, שכן שמירה עליהם מקנה לעובד הגנה על שכרו, ביטחון סוציאלי, ומניעת אפליה. אכיפת חוקי המגן בידי הממשלה חשובה בעיקר כשמדובר בשכבות מצוקה המתקשות להגן בכוחות עצמן על הזכויות המוקנות להן על פי חוק.

2. מנגד, על פי הערכות של גורמים ממשלתיים ולא ממשלתיים, הפרת חוקי עבודה ופגיעה בזכויות עובדים היא תופעה רווחת בישראל. הצורך באכיפת חוק שכר מינימום הוזכר במפורש בקווי היסוד של הממשלה שנקבעו במאי 2006 ובהחלטת הממשלה להגביר את האכיפה על חוקי עבודה שהתקבלה בפברואר 2007. גורמים ממשלתיים שונים מעריכים ששיעור המשתכרים למטה משכר מינימום מבין שכירים בגיל 18+ בישראל הוא בין 8  ל-11  אחוזים. זהו שיעור הגבוה משמעותית מזה המקובל במדינות המפותחות - שניים עד שלושה אחוזים.

3. דוח קודם של מבקר המדינה על אכיפת חוקי עבודה פורסם בשנת 2004  (להלן - הדוח). בעקבות הדוח נעשתה ביולי 2004 הפרדה בין אכיפת חוקי המגן על מעסיקי עובדים ישראליים ובין אכיפת חוקי עבודה על מעסיקי עובדים זרים, זאת במטרה להגביר את אכיפת חוקי המגן על מעסיקי ישראלים. במשרד התמ"ת הוקם באותו מועד מינהל ההסדרה והאכיפה המופקד על אכיפת חוקי המגן על מעסיקי ישראלים.

לאחר הקמתו פעל מינהל ההסדרה והאכיפה לייעול מערך האכיפה, ויישם חלק מהמלצות מבקר המדינה בדוח: המינהל הכשיר את מפקחי העבודה שלו לפיקוח רב תכליתי, מה שמאפשר פיקוח מקיף על יישום כל הוראות חוקי העבודה במקום עבודה אחד; המינהל הגביר בשנים 2005-2007 את פעולות ההסברה וההדרכה בקרב ציבורי המעסיקים והעובדים על מנת להעלות את המודעות להוראות חוקי המגן; יחידת האכיפה ערכה מבצעים יזומים כדי למקד את פעילות האכיפה באוכלוסיות חלשות; מספר החוקים הנאכפים גדל מ-8 ל-17 חוקים. יחד עם זאת, ביקורת המעקב, כפי שתפורט להלן, מעלה עדיין ליקויים מהותיים.

בחודשים מרס-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הפיקוח ואת סדרי האכיפה של חוקי העבודה בשנים 2005-2006 בידי משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת). נבדקה אכיפתם של חוקי העבודה, בייחוד בענף קבלני אבטחה, שמירה וניקיון (להלן - קבלני שירותים) ובענף קבלני כוח אדם. זאת בעקבות בקשה מיוני 2006 של הוועדה לביקורת המדינה לחוות דעת ממבקר המדינה בנושא הפרת זכויות עובדים על ידי חברות השמירה. בעיקר נבדקה אכיפת חוק שכר המינימום, התשמ"ז-1987 (להלן - חוק שכר המינימום).

הבדיקה נעשתה בעיקר ביחידת האכיפה שבמינהל ההסדרה והאכיפה (להלן - המינהל) שבמשרד התמ"ת ובלשכה המשפטית שלו (להלן - יחידת התביעה או הלשכה המשפטית). במסגרת הבדיקה בחן משרד מבקר המדינה באיזו מידה אימצו תאגידים סטטוטוריים, האוניברסיטאות וקופות החולים את הוראת החשב הכללי במשרד האוצר להגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים באמצעות שאלון ששלח להם.

1. אכיפת חוק שכר מינימום: מנתוני המינהל לשנת 2006 עולה כי במסגרת אכיפת חוק שכר המינימום בדקה יחידת האכיפה שבמינהל, בשנת 2006, מעסיקים של 17,700 עובדים, שהם כ-7.5% מהפוטנציאל  (סך העובדים המשתכרים פחות משכר המינימום, על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה). אולם בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי רק לגבי מיעוטם, לכ-1,900 עובדים (כ-11 אחוזים מהעובדים שנבדקו), הבדיקה של מעסיקיהם התייחסה לעניין תשלום שכר נמוך משכר המינימום. לשאר העובדים נבדקה רק חובת המעסיק להציג מודעה המפרטת את עיקרי הזכויות של העובד - בדיקה קלה ופשוטה שנעשית אצל המעסיק בלבד. מסתבר אפוא שהפרת שכר המינימום נבדקה בהיקף מצומצם מאוד (כ-0.8 אחוזים מהפוטנציאל האמור), שאינו הולם את ההערכות המקצועיות על היקף התופעה וחומרתה.

2. פעילות יחידת האכיפה מוכתבת ברובה על ידי התלונות המתקבלות. מנגד, סדרי הטיפול בתלונות ובתיקי החקירה, בייחוד נוכח כמויותיהן ומגבלת כוח האדם ביחידות האכיפה והתביעה, מחייבים קביעת סדר עדיפויות לטיפול בהן (בשנים 2003-2006 גדל היקף התלונות שהוגשו למינהל פי שלושה). משרד התמ"ת בחן את הצעת המינהל בדבר קביעת סדרי עדיפויות לטיפול בתלונות ובתביעות, ואולם במועד סיום הביקורת עדיין לא החליט אם לשנות את מדיניותו בנושא. משרד מבקר המדינה מעיר כי בדרכי הטיפול הקיימות יש כדי לפגוע ביכולתו של המינהל להשיג יעד מרכזי שקבע בעניין אכיפת חוקי העבודה על ענף חברות שירותי שמירה וניקיון. הבדיקה העלתה תלונות של נשים על פיטורין בניגוד לחוק עבודת נשים בגין הריון או טיפולי פוריות, שהטיפול בהן ארך יותר משנה, ולבסוף נמנעה האפשרות למיצוי הדין עם מעסיקיהן בעטיה של התיישנות התביעות.

3. מערכת המחשוב היא כלי חשוב לתכנון ובקרה ולמדידת יעילות על פעילות בכלל, ועל פעילות שמטרתה פיקוח בפרט. אולם יחידת האכיפה עשתה שימוש חלקי בדוחות בקרה ממוחשבים, משום שלטענתה מערכת המחשוב שהועמדה לרשותה מזה שלוש שנים אינה עונה לצרכיה.

4. שיהוי בטיפול: הטיפול בתיקי החקירה נעשה בכמה שלבים על ידי יחידת האכיפה ויחידת התביעה, שפעילותן המשולבת מהווה את מערך האכיפה על חוקי העבודה: חקירת המקרים מבוצעת ע"י יחידת האכיפה והיא מסתיימת בדוח סיכום חקירה. תיק החקירה מועבר בדרך כלל להחלטת הלשכה המשפטית בתמ"ת, הפותחת תיק תביעה ומחליטה, בין השאר, אם להחזיר את התיק ליחידת האכיפה בצירוף המלצה על קנס מינהלי , אם להגיש כתב אישום לבית הדין לעבודה, או אם להפסיק את החקירה בשל היעדר ממצאים ולהמליץ לסגור את התיק.

(א) כדי לקיים בקרה אחר שלבי ההתקדמות בתיק החקירה יש צורך בתיעוד הפעולות שנעשו בו במהלך הטיפול, הן ביחידת האכיפה והן ביחידת התביעה. משרד מבקר המדינה בדק 31 תיקי חקירה שנפתחו בשנת 2005, של חברות למתן שירותי שמירה וניקיון וחברות כוח אדם, חברות שהיוו יעד מרכזי לפעילות יחידת האכיפה.

בבדיקה נמצא כי 22 תיקים (71%) שהו ביחידות האכיפה והתביעה פרקי זמן מצטברים שבין 8 ל-27 חודשים ובממוצע קרוב ל-15 חודשים, מבלי שנמצא תיעוד שיעיד שנעשה בהם טיפול כלשהו. בעשרה מהם, שהטיפול בהם הסתיים בהחלטת הלשכה המשפטית, לא היה תיעוד על הטיפול שקדם לקבלת ההחלטה. סביר להניח כי תיקים אלה טופלו רק בסמוך לקבלת ההחלטה בהם, דהיינו - הם שהו ללא טיפול תקופה ארוכה.

(ב) הבדיקה העלתה כי משרד התמ"ת לא קבע מסגרות זמן מומלצות בדבר משך הפעילות של יחידות האכיפה והתביעה בשלבי הטיפול השונים בתיקי החקירה. בהעדר הגדרות זמן מוצעות קיים קושי לקיים תהליכי בקרה והערכה בדבר תהליכי העבודה ויעילותם.

תוצאות האכיפה אינן מצטמצמות רק לענישה של מפרי חוק. עצם פעולות החקירה ומתן התרעות, גם אם אינן מסתיימות בהרשעה, עשויות ליצור אפקט הרתעתי והסברתי. אולם לענישה משקל עיקרי באכיפת חוקי עבודה. הענישה בפועל היא בדרך כלל תוצאה של שילוב פעילות יחידות האכיפה והתביעה (מערך האכיפה).

1. אחד הכלים לאכיפה הוא קנס מנהלי, הבא במקום נקיטת הליך פלילי בבית משפט, ומשמש אמצעי להגברת כוח ההרתעה והפחתת העומס מעל התביעה המשפטית. ואכן, על חלק ניכר מהעברות בגין הפרת חוקי העבודה מוטלים קנסות מנהליים.

מנגד, מניתוח נתוני המינהל על קנסות מנהליים שהוטלו במסגרת אכיפת חוקי המגן ופורסמו בדוחות סיכום פעילות בשנים 2005 ו-2006, עולה כי בשנת 2006 חלה ירידה בענישה בגין חוק שכר המינימום, שהוזכר בקווי היסוד של הממשלה הנוכחית (הממשלה ה-31): סכום הקנסות ירד מכ-1.6 מיליון ש"ח בשנת 2005 לכ-736,000 ש"ח בשנת 2006; מספר כתבי האישום פחת מ-90 בשנת 2005 ל-61 בשנת 2006, כלומר, ירידה של כ-30%.

2. קנסות מנהליים - מהירות התגובה והטיפול: מרכיב חשוב ביעילות ומועילות האכיפה הוא מהירות התגובה של השלטונות על הפרות חוק. באשר לקנסות המינהליים שהוטלו בשנים 2004-2006, מנתוני המערכת הממוחשבת שביחידת האכיפה עולה כי משך הטיפול הממוצע מיום פתיחת תיק החקירה ביחידת האכיפה ועד למועד הטלת הקנס המינהלי היה כשנה וחצי. כמו כן, באשר לקנסות שהוטלו העלתה הביקורת כי מתוך כ-3.3 מיליון ש"ח שהוטלו בכל אחת מהשנים 2005 ו-2006, נגבו עד סוף שנת 2007 על ידי המרכז לגביית קנסות שבהנהלת בתי המשפט רק 1.7 מיליון ש"ח (כ-52%) וכ-880,000 ש"ח (27%) בהתאמה.

המסקנה שעולה היא שתוצאות האכיפה הן דלות, וספק אם יש בהן כדי להרתיע ולענות לחומרת הבעיה.

1. הקצאת כוח אדם ליחידות האכיפה והתביעה:  (א) מבקר המדינה הצביע, עוד בשנת 2004 - בדוח שנתי 54ב', על המספר המועט (23) של המפקחים העוסקים באכיפת חוקי העבודה על מעסיקי עובדים ישראליים. נכון אומנם שהמינהל שהוקם לאחר מכן, ביולי 2004, פעל מרגע הקמתו לקבל תמיכה בדרישתו להקצאת משאבים נוספים לאכיפת חוקי המגן. נמצא כי במשך כשלוש שנים לא נקבע תקן העובדים ביחידת האכיפה ולא שונה מספר המפקחים הפועלים ביחידה.

בפברואר 2007 התקבלה בממשלה החלטה שעניינה הגברת אכיפת חוקי העבודה ושכר המינימום. בהחלטה נקבע בין השאר להורות לשר התמ"ת ולשר האוצר להגדיל בשנים 2007 ו-2008 את כוח האדם במינהל - תוספת הדרגתית של מספר המפקחים ועובדי המטה ב-47 עובדים בתקן (23 מהם ליחידת האכיפה בשנת 2007), ותוספת הדרגתית של 69 משרות זמניות (סטודנטים) (46 ליחידת האכיפה בשנת 2007). אולם עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2007, נקלטו לעבודה ביחידת האכיפה עובד חדש אחד בלבד בתקן (לעומת התוספת שנקבעה - 23 עובדים) ו-30 סטודנטים (לעומת 46).

(ב) באשר ליחידת התביעה - הלשכה המשפטית במשרד התמ"ת הקצתה בעבר חמישה תקנים של עו"ד לטיפול בתיקים של הפרת חוקי מגן בידי מעסיקי עובדים ישראליים. אולם במהלך שנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת, רק שלושה תקנים בממוצע היו מאוישים. כתוצאה מכך נפגעה יכולתה של יחידת התביעה לטפל בתיקי החקירה שהועברו אליה.

בעניין זה פרסם בספטמבר 2007 משרד התמ"ת מכרז לרכישת שירותים משפטיים חיצוניים באמצעות עו"ד חיצוניים (מיקור חוץ) כדי להיעזר בהם לצורך אכיפת חוקי עבודה; הצפי לסיום הליכי המכרז הוא ינואר 2008.

2. לא הוכנה תכנית עבודה שנתית המפרטת יעדים כמותיים לתחומי פעולה שונים ובהתאם לסעיפים של חוקי העבודה. כאמור, פעולת יחידת האכיפה מוכתבת ברובה על ידי זרם התלונות המתקבלות. כתוצאה מכך נושא הביקורים החוזרים אינו מקבל את תשומת הלב הראויה, ובדרך כלל נעשה ביקור פיקוח נוסף במקום עבודה רק אם מתקבלת תלונה נוספת; ההדגשה על מתן מענה לתלונות פוגעת גם בהרחבת החקירה מעבר לבדיקת המקרה הספציפי של המתלונן.

3. יחידת האכיפה פועלת ללא יחידת מטה שתרכז בין השאר את המודיעין הנדרש להכנת תכנית אכיפה תקופתית ולהכנת מבצעים יזומים המושתתים על ידיעות מודיעיניות. ללא הקמת יחידת מטה כזאת נפגעת הכנתה של תכנית אכיפה תקופתית הפועלת לפי משימות ומאזנת את דרך הפעילות הנוכחית, המוכתבת על ידי זרם התלונות המגיע ליחידת האכיפה ולכן אינה מתאימה לעובדים שיכולתם להתלונן על הפגיעה בזכויותיהם קטנה. הקמת יחידת מטה, שתרכז בין השאר את המודיעין הנדרש, מופיעה בתכנית הארגון מחדש של המינהל, אך משרת מרכז המודיעין טרם אוישה.

4. יחידת האכיפה פנתה במהלך שנת 2006 שוב ושוב ללשכה המשפטית שתציע סדרי קדימויות לטיפול בתיקי חקירה. במועד סיום הביקורת עדיין לא קבע משרד התמ"ת כללים לדירוג קדימויות בטיפול בתיקי חקירה.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הגדלת המועילות תלויה בפעולה מערכתית המשלבת ומאזנת כוחות ומשימות. לשון אחר, הגדלת כוח האדם העוסק באכיפה אינו מבטל את הצורך בקביעת סדר עדיפויות וקדימויות לטיפול במקרים. שני המהלכים הללו, בשילוב עם מהלכים נוספים, אמורים לאפשר פעולה מתואמת, הבאה על פי סדר עדיפויות כדי ליצור הרתעה.

להערכת גורמים מקצועיים הנוגעים בדבר, מתאפיין מגזר המיעוטים בשיעור גבוה של הפרת חוקי מגן, ומנגד - בשיעור נמוך של תלונות. אכיפת חוקי מגן במגזר המיעוטים אינה יכולה להסתמך אפוא על האכיפה הרגולרית הנערכת על ידי יחידת האכיפה, זו המוכתבת כיום על ידי התלונות המגיעות למשרד התמ"ת. אשר על כן, על יחידת האכיפה לערוך מבצעי אכיפה יזומים במגזר זה.

אף על פי כן, יחידת האכיפה יזמה, בסוף שנת 2004, רק מבצע אכיפה אחד במגזר המיעוטים להגברת המודעות לחוקי המגן בקרב ציבור העובדים והמעסיקים, ובסיומו דווח מי מהמעסיקים חשוד באי-עמידה בחוקי המגן. במאי 2005 ערכה יחידת האכיפה ביקורים חוזרים ב-25 מקומות עבודה כאלה, ונפתחו תיקי חקירה כנגד המעסיקים. תוצאות המבצע המעודכנות ליולי 2007 היו כלהלן: ב-21 מהם לא נמצאו ממצאים, על שני מעסיקים בלבד הוטלו קנסות מנהליים ולגבי שני מעסיקים נוספים עדיין מתנהלים הליכי חקירה ותביעה.

תוצאות נמוכות אלה של אכיפה חייבו ביצוע של מבצעים נוספים על יסוד תכנון טוב יותר או לחילופין בדרכי פעולה אחרות. אך עד מועד סיום הביקורת לא נערך מבצע אכיפה נוסף במגזר המיעוטים.

היקף האכיפה הדל במגזר המיעוטים מצביע כי למרות המאמצים לפתח כלים להתמודדות עם הבעיה הקשה של אכיפת חוקי המגן במגזר המיעוטים, אין עדיין בידי משרד התמ"ת והמינהל מענה שיוביל לאכיפת חוקי המגן במגזר זה.

בשנים האחרונות הולכת ומתרחבת העסקת עובדים שלא באופן ישיר אלא באמצעות קבלני כוח אדם וחברות שירותים (קבלני שמירה וניקיון). שוק עבודה זה יוצר עובדים זמניים, חלשים ופגיעים יותר מעובדים המועסקים ישירות על ידי מקבלי שירותיהם. פגיעותם של עובדים אלה מחייבת הגברת הפיקוח על מעסיקיהם: בכלל זה נדרשת הגברת פעילות הפיקוח על ידי יחידת האכיפה, ובאמצעות מתן רישוי על פי החוק.

1. יחידת ההסדרה שבמינהל אחראית על מתן רישיון פעילות לחברות כוח אדם. מתן הרישיון יכול לשמש כלי נוסף באכיפת חוקי עבודה על חברות אלה. מידע על קנסות שהוטלו והתרעות שניתנו לחברות אלה עשוי לשמש את יחידת ההסדרה בבואה לשקול לתת או לחדש רישיון לקבלן כוח אדם. אולם הבדיקה העלתה כי יחידת האכיפה, המבצעת פעילות אכיפה אצל קבלני כוח אדם, אינה מעבירה מידע כזה ליחידת ההסדרה.

2. אחד מיעדי האכיפה העיקריים של יחידת האכיפה היה בדיקה של הפרת חוקי עבודה כלפי עובדים המועסקים באמצעות קבלני שירותים. בפברואר 2006 יזם המינהל מבצע לאכיפת חוקי העבודה בענף השמירה והאבטחה, ובו נבדקו 63 מעסיקים. עד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007, כשנה וחצי לאחר המבצע, עדיין לא הוטל ולו קנס אחד על מעסיק שנבדק במסגרת המבצע. הבדיקה העלתה שרוב החברות לכאורה לא הפרו את חוק שכר מינימום, וזאת בניגוד להערכה כי הפרת חוק שכר מינימום בענף זה היא תופעה נפוצה. נמצאו מספר עברות על חוק שעות עבודה ומנוחה, אולם עד מועד סיכום החקירה (יותר משנה) חלה התיישנות על האפשרות להגשת כתב אישום או להטיל קנס מנהלי בגינן.

3. חברות המעניקות שירותי שמירה ואבטחה נדרשות לרישוי הוועדה לרישוי חוקרים פרטיים ושירותי שמירה שבמשרד המשפטים (להלן – הוועדה). במהלך אוגוסט 2007 הודיעה הוועדה למבקשי רישיון כי החליטה שלנוכח החשיבות אותה היא מייחסת להפרת חוקי מגן בעבודה, יש בהפרתם כדי להשפיע על החלטתה בנושא חידוש רישיונות.

לנוכח קביעה זו החליטה הוועדה שהחל משנת 2008 יחויבו המועמדים לחידוש רישיון להמציא לוועדה הודעה על תביעות אזרחיות שהוגשו נגדם לבתי הדין לעבודה, ערוכה כתצהיר חתום. בנוסף יידרשו המועמדים להציג בפני הוועדה מסמך מאושר מיחידת האכיפה במשרד התמ"ת, ובו נתונים על חקירות, כתבי אישום, פסקי דין וערעורים שהוגשו נגדם.

משרד מבקר המדינה מעיר כי הועדה לא קבעה אמות מידה שלפיהן תבחן את המידע הזה שיתקבל ממבקש הרישיון. אמות המידה חשובות כדי לבטא בשקיפות את השיקולים למתן הרישיון, כדי שמבקש הרישיון ידע ויכיר בחשיבותם, דבר שייצור הרתעה כלפי המעסיקים מפני הפרה של חוקי העבודה.

1. על פי הערכות מנובמבר 2006 של יחידת הביקורת שבאגף החשב הכללי (להלן - החשכ"ל) שבמשרד האוצר, היקפן הכספי של כלל ההתקשרויות של יחידות הממשלה עם קבלני שירותים מסתכם בכ-1.44 מיליארד ש"ח בשנה.

2. במרס 2007 פרסם החשכ"ל הוראת שעה שעניינה הגנה על זכויות עובדים המועסקים בידי קבלני שירותים במשרדי הממשלה ויחידות הסמך (להלן - משרדי הממשלה). בהוראה פרסם החשכ"ל תנאי סף להשתתפות במכרזים למתן שירותים, ובין השאר שהמציע במכרז יצרף להצעתו אישור של יחידת האכיפה בדבר קנסות שהוטלו על המציע, על בעלי שליטה בו ועל חברות אחרות של מי מבעלי השליטה, בגין הפרה של חוקי העבודה בשלוש השנים האחרונות מהמועד האחרון להגשת ההצעה. כן קבע החשכ"ל, כי "אם המציע או מי מבעלי השליטה בו נקנסו על ידי מינהל ההסדרה והאכיפה ... ב-2 קנסות או יותר, בגין העבירות המנויות בחוקי העבודה... בשלוש השנים האחרונות, תיפסל ההצעה על הסף". משרד מבקר המדינה בחן את סדרי פעולת יחידת האכיפה בהקשר להנחיות דלעיל:

(א) בשנת 2006 נתנה הוועדה רישיונות ל-386 תאגידי שמירה. בשנים 2005-2006 בדקה יחידת האכיפה 77 קבלני שמירה בעלי רישיון, כ-20% מכלל תאגידי השמירה בעלי רישיון. כלומר, עקב מצב כוח האדם של יחידת האכיפה בעת הביקורת, חברה בעלת רישיון נבדקת רק פעם אחת בעשר שנים, אלא אם כן נעשה אצלה ביקור חוזר. במחזור בדיקות כזה קטן הסיכוי שקבלן שירותים ייקנס בשני קנסות בשלוש שנים, תנאי הסף לפסילה כפי שנקבע בהוראת החשכ"ל. יוצא אפוא כי בתנאי הסף שנקבעו בהוראת החשכ"ל אין כדי למנוע באופן ממשי השתתפות של קבלני שירותים אשר ייתכן כי ביצעו עברות על חוקי עבודה במכרזים.

ואכן, בבדיקה של משרד מבקר המדינה הועלה שמתוך כ-54 אישורים כאלה שנתנה יחידת האכיפה במהלך מאי 2007 לקבלני שירותים, רק לשני קבלנים דווח על שני קנסות שהוטלו עליהם, ולכן הם לא עמדו בתנאי הסף שבהוראת החשכ"ל להשתתפות במכרזים.

(ב) עוד נמצא כי מספר אישורים שנתנה יחידת האכיפה באשר לקנסות שהוטלו על קבלנים היו שגויים, ולא כללו את כל הקנסות שהוטלו על החברות הקבלניות. כמו כן לא התייחסו האישורים שנתנה יחידת האכיפה לכל הדרישות שנכללו בתנאי הסף, ולא כללו מידע על קנסות שהוטלו על בעלי השליטה בחברות הקבלניות, ועל קנסות שהוטלו על בעל שליטה במספר חברות, כנדרש.

התאגידים הסטטוטוריים, האוניברסיטאות וקופות החולים הם מעסיקים גדולים של קבלני שירותים בתחומי שמירה, אבטחה וניקיון: מנתונים שהתקבלו מגופים אלה מדובר בהעסקה של אלפי עובדים, שעלות העסקתם מגיעה לכ-650 מיליון ש"ח בשנה.

הוראת החשכ"ל דלעיל אמנם אינה חלה על גופים אלה, אך גופים אלה עוסקים בכספי ציבור וחלקם אף מקבלים תקציב או תמיכה מכספי המדינה, ולכן ההוראה עשויה להנחותם באשר לשמירת זכויות העובדים של קבלנים המספקים להם שירותים.

לפיכך, משרד מבקר המדינה שלח ל-21 גופים כאלה שאלון ובו ביקש לדעת אם הוראת החשכ"ל הועברה לידיעתם ואם החילו אותה על עצמם.

מתשובותיהם של הגופים האמורים עולים הממצאים שלהלן: חמישה גופים בלבד (המוסד לביטוח לאומי, רשות הטבע והגנים, רשות ניירות ערך, קופת חולים לאומית וקופת חולים מאוחדת) החילו על עצמם את הכללים שנקבעו בהוראה זו; אחד הגופים (שירותי בריאות כללית) חתם על אמנה עם הסתדרות העובדים הכללית החדשה בדבר הגנה על זכויות עובדי ניקיון המועסקים בידי קבלני שירותים, כאשר באמנה זו מצויים ההיבטים שנכללו בהוראת החשכ"ל. אולם שאר 15 הגופים  הודיעו כי לא החילו עליהם את הוראת החשכ"ל, אם משום שההתקשרויות שנחתמו לפני הוראת החשכ"ל עדיין תקפות, ובבוא העת, לקראת דיונים בהתקשרויות חדשות יידון יישום הוראת החשכ"ל, ואם מהטענה הפורמלית שהוראת החשכ"ל אינה חלה עליהם, כשלטענתם - בהוראות ההתקשרויות הקיימות אצלם מצויים המרכיבים הדרושים להגנה על זכויות עובדים.

תיקון הליקויים עליהם הצביעה הביקורת ושיפור היעילות והמועילות מחייבים בראש ובראשונה מענה לצורך בתגבור כוח האדם במערך האכיפה. בד בבד על המינהל לפעול לתיקון הליקויים שפורטו בדוח, ובכלל זה: הצבת יעדי אכיפה כמותיים לפעילות אצל קבוצות אוכלוסייה, מעסיקים ומועסקים שלגביהם יש הסתברות גבוהה להפרת חוקי העבודה; פעילות על פי תכנית עבודה המפרטת יעדים כמותיים ומונה נושאי בדיקה בהתאם לסעיפי חוקי העבודה השונים.

במהלך הטיפול בתיקי החקירה ראוי שייערך מסמך המפרט את שלבי הטיפול בכל אחד מן התיקים שביחידת האכיפה וביחידת התביעה, וייקבעו מסגרות זמן מומלצות בדבר משך הפעילות של יחידות האכיפה והתביעה בשלבי הטיפול השונים בתיקי החקירה. הדבר יאפשר פיקוח של הממונים על יחידות האכיפה והתביעה באשר לפיגור בטיפול בתיקים, ותשפר את יעילות תפקודם.

בכלל זה, על יחידת האכיפה לבחון את מועילות עבודתה ותפוקותיה באמצעות מדדי ביצוע, כגון סך כל העובדים שלגביהם נבדקה הפרת תשלום שכר מינימום ושיעור האיתור של עובדים שזכויותיהם לשכר מינימום הופרו. כמו כן רצוי להשוות בין השנים כדי לגלות מגמות בתפוקות ובשיפור האכיפה.

ולבסוף, לדעת משרד מבקר המדינה על הממשלה  לשקול לכלול בהחלטתה הוראה ליישום הוראת החשכ"ל גם על ידי התאגידים הסטטוטוריים ולחייב את השרים הממונים על תאגידים אלה לפעול בהתאם. כמו כן ראוי שאמות המידה שנקבעו בהוראת החשכ"ל יידונו בדירקטוריונים ובהנהלות של התאגידים הסטטוטוריים, האוניברסיטאות וכן מכבי שירותי בריאות, כדי להחיל את כלל אמות מידה אלו על התקשרויות של גופים אלה עם קבלני שירותים.