הטיפול של שירות המבחן לנוער בקטינים העוברים על החוק

שירות המבחן לנוער (להלן - שירות המבחן או השירות) הוא שירות ממלכתי הפועל במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). שירות המבחן מטפל בקטינים בגילים 12-18 שהפנתה אליו המשטרה כחשודים בביצוע עבירה. בשנת 2006 הופנו לשירות כ-22,000 קטינים שהיו מעורבים בכ-37,000 אירועים פליליים. 

מטרת השירות היא לסייע למערכת אכיפת החוק לפעול לא רק באמצעות ענישה אלא גם באמצעות התאמה של דרכי טיפול פרטניות לקטין ובאמצעות שיקומו, כדי למנוע חזרה על ההתנהגות העבריינית וכדי להפחית את שיעורי הפשיעה. השירות מסייע למשטרה להחליט כיצד לטפל בתיק החקירה - לסגור אותו או להעמיד את הקטין לדין, ולבית המשפט - להחליט על דרכי הטיפול המתאימות לקטין או על העונש שראוי לתת לו או לבחור חלופה מתאימה למעצר של קטינים. מלבד זה עוסק השירות בטיפול בקטינים ובפיקוח עליהם על פי צווים של בית המשפט.

בחודשים אפריל-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את דרכי הטיפול של שירות המבחן בקטינים העוברים על החוק, ואלה הנושאים שנבדקו: דרכי הטיפול בקטינים לפני שהוגש כתב האישום נגדם - הגשת חוות דעת למשטרה והמשך הטיפול באלה הזקוקים לכך; דרכי הטיפול בקטינים שהחליט בית המשפט להעמידם במבחן; סדרי קביעת תקנים של קציני מבחן לנוער  בשירות ואיושם; שינויים ארגוניים שנעשו בשירות. הביקורת נעשתה בהנהלת שירות המבחן ובאמצעות בדיקת מדגם של 150 תיקים של קטינים  שטופלו במחוזות השירות. תיק של קטין בשירות המבחן כולל את כל ההפניות ששלחה המשטרה בגין תיקי חקירה אשר פתחה לו. משרד מבקר המדינה בדק את אופן הטיפול ב-235 הפניות הכלולות בתיקים דלעיל.

1. שירות המבחן אמור לאתר מוקדם ככל האפשר קטינים הזקוקים לטיפול כדי לשקמם ולמנוע אותם מלהוסיף לעבור עבירות. ואכן, על פי הקבוע בחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א-1971 (להלן - חוק הנוער) המשטרה מפנה אל שירות המבחן קטינים החשודים שעברו עבירה לאחר שחקרה אותם עוד לפני שהוגש נגדם כתב אישום. הפניית קטין החשוד שעבר עבירה נועדה לאפשר לשירות לגבש, באמצעות חקירה פסיכו-סוציאלית, הערכה על מצבו ולהמשיך לטפל בו במידת הצורך.

בחינת הטיפול של שירות המבחן בקטינים לפני שהוגש נגדם כתב אישום העלתה כי שירות המבחן מתקשה לממש את המטרות שקטינים מופנים אליו בגינן:

(א) מבדיקת תיקי המדגם עלה שהסיוע של שירות המבחן למשטרה בעניין ההחלטה אם להעמיד את הקטין לדין או לסגור את תיק החקירה נגדו הוא מועט - קציני המבחן לא הכינו את חוות דעתם על כמחצית ההפניות שנבדקו (120 מתוך 235). אשר להפניות שנשלחה בהן חוות דעת - רק ב-56 מהן (כ-24% מכלל ההפניות) נכללה המלצה מהותית בנוגע לסגירת התיק או להעמדת הקטין לדין, ואילו ב-59 (כ-25% מכלל ההפניות) נמנע שירות המבחן ממתן המלצה כלשהי, כלומר רק ברבע מההפניות בערך נשלחה למשטרה חוות דעת הכוללת המלצה היכולה לסייע לה להחליט על גורל התיק.

(ב) על פי הגישה הטיפולית, הרואה בדרך כלל בקטין שעבר על החוק עבריין בר שיקום, ובייחוד אם מעד מעידה חד-פעמית, המשטרה משתדלת למנוע את תיוגו של הקטין כעבריין; כדי למנוע ממנו רישום פלילי, בהתמלא תנאים מסוימים, המשטרה נוקטת הליך אי-תביעה, שהיא גונזת בו את חומר החקירה בעניינו של הקטין באופן שאינו מותיר עקבות ברישומים של המשטרה ואינה מגישה נגדו כתב אישום. חומר החקירה ייגנז בהליך אי-תביעה בתנאי שהקטין יודה כי עבר את העבירה, יביע חרטה, יהיה מוכן להתנצל לפני מי שנפגע ממעשיו ויתחייב להימנע מלעבור עוד עבירות. שירות המבחן קבע בנהליו כי קטין שהמשטרה הפנתה אליו לראשונה בהליך אי-תביעה יוזמן עם הוריו לשיחת היכרות בשירות לצורך אבחון והערכת הצורך בהמשך התערבות טיפולית.

מהבדיקה עלה שהשירות אינו מיישם את הנוהל הלכה למעשה - ככלל, קטינים אלה אינם מוזמנים אל השירות, והטיפול בהם הוא בסדר עדיפות נמוך. בשל כך גם אם הם זקוקים לכך, הם אינם מקבלים טיפול מקצועי בשלב מוקדם, שיש בו כדי למנוע אותם מלהוסיף לעבור עבירות. במצב זה ראוי היה שיגדיר השירות ויעגן בנהליו אמות מידה (גיל הקטין, סוג העבירה וכד') להזמנת קטינים שהופנו בהליך אי-תביעה ויבטיח את הזמנתם של אלו שלדעתו יש צורך בכך, אולם הדבר לא נעשה.

(ג) כאמור, אחת המטרות של הפניית הקטינים אל שירות המבחן לאחר שנפתח להם תיק חקירה היא לבדוק אם יש להמשיך את הטיפול בהם בשלב מוקדם, עוד לפני שהוגש כתב האישום נגדם. הטיפול יכול להיות בשירות המבחן או במסגרות טיפול בקהילה. כאשר קצין המבחן מציע לקטין טיפול בשלב הטרום-משפטי לפני שהוגש נגדו כתב אישום אין לו סמכויות חוקיות לחייב את הקטין לשתף פעולה, להבדיל מטיפול הניתן מכוח החלטה שיפוטית שהיעדר שיתוף פעולה בו מצד הקטין יכול לגרור סנקציות מענישות כנגדו. מהבדיקה עלה כי רק 40 (כ-43%) מ-94 הקטינים שהוצע להם פעם אחת לפחות המשך טיפול בשלבים הטרום-משפטיים השתתפו בו השתתפות מלאה. 33 (כ-35%) מהקטינים שהוצע להם טיפול לא טופלו כלל - לא בשירות המבחן ולא מחוץ לו, כלומר לא התממשה הצעת הטיפול; 15 (כ-16%) מהקטינים טופלו טיפול חלקי בלבד. הסיבה העיקרית היא חוסר רצונו של הקטין להשתתף בטיפול המוצע או לשתף בו פעולה, ואולם השירות לא נקט צעדים היכולים לשפר את מימוש המטרה של טיפול בקטינים הזקוקים לכך בשלב מוקדם.

2. העמדת הקטין במבחן (להלן - צו מבחן) היא אחת מדרכי הטיפול המצוינות בחוק הנוער. בתקופת המבחן קצין המבחן אמור, בין היתר, לדאוג לשיקומו החברתי של הקטין ולחינוכו לאזרחות מועילה, באמצעות קשר מתמיד עם הקטין ותוך כדי שיתוף פעולה עם משפחתו, עם השירותים הציבוריים ועם כל גורם אחר היכול לעזור בכך. קצין המבחן רשאי להחזיר לבית המשפט עניינו של קטין שהפר את תנאי המבחן ולבקש להחליף את דרך הטיפול בו.

(א) הכנת תכנית טיפול בשיתוף פעולה עם הקטין ועם משפחתו וקיום קשר טיפולי רציף בין קצין המבחן ובין הנבחן עשויים לסייע בהצלחת המבחן. עם זאת, בדיקת הטיפול בקטינים במסגרת צווי מבחן העלתה שבכמחצית המקרים שנבדקו (14 מ-30) לא לווה הטיפול בקטין בתקופת המבחן בתכנית טיפולית מוגדרת הכוללת את יעדי המבחן ואת מטרותיו, את תדירות המפגשים ואת דרכי הטיפול הנדרשות לשינוי מצבו של הקטין. במקרים רבים לא שיתפו הקטינים פעולה בתקופת המבחן ולא באו לפגישות שקבעו להם קציני המבחן או שהגיעו לכמה מהן בלבד. למרות זאת, מיעטו קציני המבחן להשתמש בסמכותם לפנות אל בית המשפט כדי שזה יחליט על המשך הטיפול הראוי בקטין.

(ב) עם תום תקופת המבחן של הקטין יש לבחון באיזו מידה תרם הטיפול בתקופה זו לשיקומו. ואכן, בנוהלי השירות נקבע שעל קציני המבחן לסכם עם הקטין את תקופת המבחן ולדווח לבית המשפט על ההתקדמות של הקטין בתקופת המבחן, אולם מהמדגם עלה כי בעניין 19 מ-30 צווים שנבדקו (הנוגעים ל-17 קטינים) לא בחנו קציני המבחן ביחד עם הקטין אם אכן הושגו מטרות המבחן ואם אכן תרמה תקופה זו לשיקומו של הקטין ולא דיווחו לבית המשפט על התקדמות הקטין בתקופת המבחן ועל מצבו עם סיומה.

הצורך בתיאום היקף כוח האדם במכלול הגופים המטפלים בקטינים העוברים על החוק: שירות המבחן הוא חלק ממערך הטיפול בקטינים העוברים על החוק, ובו גם משטרת ישראל ובתי המשפט לנוער. בשנים 1998-2006 תגברה המשטרה את כוח האדם שלה בכל הנוגע לטיפול בבני נוער שעברו על החוק. בשל כך בין היתר חל בשנים אלה גידול במספר הקטינים שהופנו לטיפול השירות מ-17,900 בשנת 1998 עד ל-22,000 בשנת 2006, דהיינו גידול של 24%. בשנים אלה קיבל השירות תוספת של 21 תקנים לקציני מבחן לצורך הקלת העומס המוטל על השירות , דהיינו גידול של 13% בלבד. כפועל יוצא מכך נעשה שירות המבחן "צוואר בקבוק" ברצף הטיפול בקטינים.

מחסור בתקנים לקציני מבחן: על פי מדדי השירות, הוא מצוי במחסור של כ-240 תקנים לקציני מבחן וכ-50 עובדי מינהל כדי שיוכל למלא את מחויבויותיו על פי החוק. המלצת המועצה לביטחון לאומי לתוספת כוח אדם בכלל גופי מערכת אכיפת החוק, ובהם שירות המבחן, והתרעות של גופים שונים כמו מערכת בתי המשפט והסנגוריה הציבורית על הנזקים הנגרמים לקטינים בשל המחסור בכוח אדם לא סייעו בידי השירות לקבל תוספת כוח אדם.

איוש תקנים: המחסור בכוח אדם חמור אף יותר. לא זו בלבד שחסרים תקנים לקציני מבחן אלא שבשנים 2005-2007 נמצא שירות המבחן דרך קבע גם בתת-איוש של כ-15%-20% מהתקנים של קציני מבחן, בעיקר בשל הליכים ממושכים של גיוס עובדים.

שינויים ארגוניים: משנת 2002 עשה השירות בהדרגה שינוי ארגוני כדי לייעל את העבודה ולפצל את העומס המוטל על כמה מיחידותיו. לשם כך הוקמו שתי יחידות ייעודיות - קלט וטיפול - בכל אחד ממחוזות השירות, והועברו מקצת תפקידיו לביצוע בידי גופים חוץ-ממשלתיים, אולם אלה לא סייעו בהפחתת העומס, וברוב המקרים לא קוצר משך ההמתנה להכנת האבחון, לשליחת חוות הדעת למשטרה ולתחילת הטיפול בקטינים הזקוקים לכך.

שירות המבחן הוא גוף חיוני לטיפול בקטינים שעברו על החוק ולשילובם בחיים נורמטיביים בהמשך חייהם. תפקידי שירות המבחן מתחלקים לכאלו המוטלים עליו על פי חוק כמו הכנת תסקירים לבתי המשפט לנוער וטיפול בקטינים בהתאם להחלטות שיפוטיות, ולכאלו שמקורם בהסדרים של השירות עם המשטרה. הסדרים אלה, המעוגנים בנוהלי שני הגופים, נועדו לאפשר לשירות המבחן לטפל בקטינים העוברים על החוק עוד בשלבים הטרום-משפטיים, אולם הממצאים מלמדים שהוא מתקשה לעמוד בכך. השירות מתקשה לעמוד גם במשימות המוטלות עליו על פי החוק במלואן. ראוי אפוא לבחון באלו דרכים יכול השירות לנקוט כדי למלא במלואן את המשימות שהוא מחויב בהן על פי חוק. כמו כן על השירות לבחון מחדש את תרומתו לטיפול בקטין בשלבים הטרום-משפטיים, ובהתאם להגדיר את התחומים והמקרים בהם עשויה התערבותו לתרום לטיפול בקטין, ולהתמקד בהם.

אשר למערכת בכללותה - שירות המבחן הוא אחד הגופים הממלכתיים העוסקים בטיפול בקטינים העוברים על החוק, מלבד המשטרה ובתי המשפט לנוער. על שלושת הגופים האלה, בשיתוף משרד האוצר, לפעול בתיאום ובשיתוף כדי לטפל בקטינים ביעילות ולמנוע היווצרות "צוואר בקבוק" שיפגע ברצף הטיפול בקטין. לשם כך דרושים ראייה מערכתית, בחינת התפקודים ואיזון במשאבים המוקצים לכלל הגורמים במערכת, בהתאם לצרכיו של כל גוף.