ניהול כוח אדם וכספים - חברת המשקם - משרד הרווחה

חברת "המשקם להעסקת קשישים ובעלי כושר עבודה מוגבל בע"מ" (להלן - המשקם או החברה) היא אחד הגופים המעורבים בהליך השיקום וההשמה של אנשים בעלי מוגבלות. עיסוקה העיקרי הוא הקמה של מפעלים ושירותים לשם העסקת עובדים שכושר עבודתם מוגבל והפעלתם. המשקם היא חברה מעורבת כמשמעותה בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה -1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות). המדינה וההסתדרות הציונית שותפות בבעלות עליה. מקורות ההכנסה שלה הם כספי משרד הרווחה והכנסות עצמיות. חברת המשקם היא אמנם גוף פרטי, אך היא בבעלות גופים ציבוריים, חלק מן המימון שלה הוא כספי מדינה, והיא ממלאת תפקידים ציבוריים מובהקים. מטעמים אלה עקרונות המינהל התקין והנורמות הציבוריות שחלים בסקטור הציבורי חלים עליה. הואיל והחברה מטפלת באוכלוסיה נזקקת וחלשה, היא חייבת להקפיד במיוחד בהוצאותיה, להימנע מראוותנות ומבזבזנות ולדאוג שהכספים שבידיה יוצאו, בראש וראשונה, עבור מי שנזקקים לסיועה.

בחברה הועסקו במועד הביקורת יותר מ-3,000 עובדים: למרביתם מוגבלות כלשהי (להלן - עובדים בעלי מוגבלות). כ-100 מעובדיה קבועים, וההסכם הקיבוצי שנחתם בינה ובין עובדיה בשנת 1979 חל עליהם (להלן - עובדי מנגנון). החברה מעסיקה 50 עובדים בלתי - קבועים, אשר ההסכם הקיבוצי אינו חל עליהם (להלן - עובדים זמניים). הכנסותיה בשנת 2006 היו כ-96 מיליון ש"ח. כ-46% מהכנסותיה, בדומה לשנים קודמות, היו ממשרד הרווחה. כ-54% מההכנסות היו הכנסות עצמיות שלה.

בחודשים פברואר 2006-יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה בחברה את ניהול הכספים ואת ניהול העובדים שאינם בעלי מוגבלות. הבדיקה בוצעה בחברת המשקם; בדיקות השלמה בוצעו במשרד הרווחה, במשרד האוצר - אצל הממונה על השכר והסכמי עבודה (להלן - הממונה על השכר) וביחידת החשב הכללי - בעמותת מרכז מעיין החינוך התורני ובעיריות של קריית ים, קריית אתא וקריית ביאליק. ההסתדרות הציונית אינה גוף מבוקר על פי חוק מבקר המדינה, והיא נמנעה מלהגיב לממצאי הדוח שהועברו אליה.

יו"ר דירקטוריון החברה משנת 1996 היה מר יעקב פרץ (להלן - היו"ר או מר פרץ). במועד הביקורת הוא היה גם ראש עירית קריית אתא. מנכ"ל החברה משנת 1997 ובמועד הביקורת היה מר יואב בן צור (להלן - המנכ"ל או מר בן צור), שהיה מועמד ברשימת ש"ס בבחירות לכנסת ה-16.

בספטמבר 1998 הסמיך דירקטוריון המשקם את היו"ר לכרות עם מר בן צור הסכם עבודה בהתאם לתנאי ההעסקה של המנכ"ל שקדם לו. בהסכם שנחתם נקבע כי שכרו יהיה כשכר מנכ"ל בחברה ממשלתית. עלות שכרו  הגיעה לכ-691,000 ש"ח בשנת 2006 (כ-57,600 ש"ח לחודש). להלן פרטים על הטבות חריגות שקיבל המנכ"ל:

המשקם הוא גוף מתוקצב כהגדרתו בחוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב). בהתאם לכך, תנאי הפרישה לגמלאות או הטבות כספיות אחרות לעובדי המשקם צריכים להיות כשל עובדי המדינה, אלא אם שר האוצר אישר אחרת. רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) קבעה נוסח אחיד להסכמי עבודה אישיים עם בכירים בחברות ממשלתיות (להלן - הסכם אחיד). נמצא כי דירקטוריון המשקם אישר למנכ"ל הסכם עבודה חריג - הפרשה כפולה לקופות פנסיה שמשמעותה הבטחה מראש של פנסיה כפולה ו-200% פיצויים. הסכום העודף שהופרש בעבור מר בן צור מאז תחילת עבודתו בחברה עד מועד סיום הביקורת היה כ-450,000 ש"ח. סכומים בשיעורים דומים הופרשו גם למנכ"לים שקדמו לו.

החברה מימנה למנכ"ל תשלומים בגין הטבות שחרגו מהסכם העבודה האישי שלו - היא מימנה את חלקו בהפרשה לביטוח מנהלים ואת עלות ביטוח הבריאות שלו וגילמה את התשלומים. תשלומים אלה הסתכמו מאז תחילת העסקתו בחברה בכ-500,000 ש"ח. כל התשלומים החריגים למנכ"ל הסתכמו מאז תחילת עבודתו בחברה ועד מועד סיום הביקורת בכ-950,000 ש"ח.

יו"ר הדירקטוריון הודיע למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי בעקבות ממצאי הביקורת נקט הדירקטוריון צעדים מיידיים, ובין היתר, הורה על הפסקת התשלומים החריגים; הוא מסר כי החברה לא תשחרר למנכ"ל כספים שהצטברו בקופות השונות עד אשר ישיב את סכומי הכסף החריגים ששולמו לו, בהתאם לדרישת הממונה על השכר.

כללים למניעת ניגוד עניינים קובעים שעובד ציבור לא ישתתף בהליך קבלת החלטות שבו ייקלע לניגוד עניינים. גם סעיף 254 לחוק החברות, התשנ"ט-1999 ( להלן - חוק החברות), קובע כי על נושא משרה בחברה להימנע מכל פעולה שיש בה ניגוד עניינים בין מילוי תפקידו בחברה לבין ענייניו האישים.

בתחילת שנת 2004 פרסמה חברת המשקם מודעה בעיתון בדבר מכירת שלושה כלי רכב שהיו צמודים לבעלי תפקידים בחברה. אחד מהם נסע מספר קילומטרים קטן, ומחירו המשוקלל על-פי המחירון היה לכל הפחות כ-50,000 ש"ח (להלן - כלי רכב א').

בין מגישי ההצעות לוועדה במשקם שעסקה במכירת כלי הרכב (להלן - הוועדה) היו שני סוחרי רכב שהציעו לרכוש את שלושתם, שני חבריו של המנכ"ל והמנכ"ל; הוא עצמו היה חבר הוועדה שדנה בהצעתו שלו ובהצעות חבריו. הוועדה כללה גם את היועצת המשפטית של המשקם - עו"ד שרה הורוביץ, שעל התנהגותה יש לתמוה: היא אישרה את פרוטוקול הוועדה, לא העירה למנכ"ל על ניגוד העניינים החמור ולא מנעה את השתתפותו בהליך. הוועדה החליטה למכור שני כלי רכב לחבריו של המנכ"ל ואת כלי רכב א' למנכ"ל עצמו בכ-32% פחות ממחיר המחירון המשוקלל (יצוין כי הצעת המנכ"ל הייתה הגבוהה מבין ההצעות שהוגשו).

התנהגות המנכ"ל מעלה חשש לפגיעה בטוהר המידות מצדו.

1.  ראש המועצה הדתית בירושלים: בדצמבר 2001 אישר הדירקטוריון את בקשת המנכ"ל לקבל מהמועצה הדתית בירושלים שכר בגין עבודתו הנוספת שם כראש המועצה הדתית לתקופה שלא תחרוג מחמישה חודשים, ואולם מר בן צור המשיך בעבודתו במועצה הדתית בירושלים 13 חודשים נוספים עד שנת 2003 ללא אישור הדירקטוריון. עלויות שכרו במועצה הדתית בגין עבודתו כראש המועצה הדתית היו 30,000 ש"ח עלות חודשית למעביד וכ-540,000 ש"ח לכל התקופה.

2. מר בן צור ביקש וקיבל את אישור דירקטוריון המשקם ביוני 2005 לעבוד כיו"ר מעיין החינוך התורני ללא שכר במשך חמישה חודשים, עד נובמבר 2005. בפועל הוא המשיך לעבוד במעיין החינוך התורני עד נובמבר 2006 ללא אישור. עמותה זו מנהלת את מוסדות החינוך של ש"ס ומתוקצבת בידי משרד החינוך. בפועל היה מר בן צור מנכ"ל מעיין החינוך התורני ולא היו"ר שלה; הוא לא דיווח על כך לדירקטוריון המשקם, ולמעשה הטעה אותו.

3. תפקיד מנכ"ל חברת המשקם דורש השקעת זמן ניכרת, ואולם חלק גדול מהזמן שהיה אמור להיות מוקדש לניהול חברת המשקם הקדיש מר בן צור לעבודתו הנוספת במעיין החינוך התורני ובמועצה הדתית. הדירקטוריון פעל שלא כשורה כשאישר לו עיסוקים נוספים מבלי שהטיל עליו הגבלות ודן בהשפעתם על פעילותו בחברה.

יו"ר הדירקטוריון כתב למשרד מבקר המדינה בנובמבר 2007 כי בעקבות ממצאי הביקורת ביקש ממר בן צור לבחור בין תפקידו בחברת המשקם לתפקידו במעיין החינוך התורני. מר בן צור בחר לסיים את תפקידו בחברת המשקם בדצמבר 2007 ולהמשיך בפעילותו במעיין החינוך התורני.

1. בעלי תפקידים בסקטור הציבורי זכאים לקבל רכב צמוד לשימושם, בהתאם לצורכי התפקיד. סביר שהמדינה תממן את ההוצאות עבור השימוש ברכב אחד לאדם אחד גם אם הוא נושא במספר תפקידים. נמצא כי למנכ"ל היו שני כלי רכב יוקרתיים לשימושו הבלעדי: האחד - רכב מנהלים צמוד מחברת המשקם, והאחר - רכב מנהלים שהעמידה לרשותו עמותת מעיין החינוך התורני (שכאמור - מתוקצבת בידי משרד החינוך).

2. מניתוח ומהשוואה של דפוסי התדלוק של שני כלי הרכב עולה כי שניהם היו בשימוש יומיומי. מדברי המנכ"ל עולה כי אחד מכלי הרכב שימש את בני משפחתו.

3. ברכב המנהלים הצמוד שקיבל המנכ"ל מחברת המשקם הותקן התקן תדלוק. נוסף על כך, הוא החזיק בכרטיס אשראי מיוחד לתדלוק, ששימש אותו כשנסע ברכב חלופי ולא ברכבו הצמוד (להלן - כרטיס האשראי). הכרטיס לא היה מוגבל לשימוש ברכב מסוים. משרד מבקר המדינה בדק את חיובי הדלק של כלי הרכב הצמודים בחברה, והתברר כי בחיובי הדלק של מר בן צור בכרטיס האשראי הופיעו מספרי כלי רכב אחרים, שלא נמצאה ראיה שהיו בשימוש המשקם, גם כאשר רכבו הצמוד לא היה בטיפול והיה אמור להיות ברשותו. כלומר, מתעורר חשש כי המנכ"ל השתמש בכרטיס האשראי של המשקם באופן בלתי-ראוי. הסברי המנכ"ל לא היה בהם כדי להפריך את הממצאים שהועלו.

חשב החברה, מר נעם דהרי (להלן - החשב) אישר את החיובים בכרטיס האשראי עבור תדלוק כלי הרכב מבלי שבדק אם אלה היו בשימוש המשקם. לדעת משרד מבקר המדינה, יש לראות בחומרה את התנהגות החשב בעניין זה.

נוכחות העובדים הבכירים: מנכ"ל חברת המשקם היה יכול לפקח על העובדים הבכירים  הכפופים אליו באמצעות אלה:

1. כרטיס נוכחות - בהתאם להסכם הקיבוצי, על העובדים הבכירים להחתים כרטיס נוכחות בשעון פעם ביום.

2. תכנית עבודה - משנת 2002 דרש מנכ"ל החברה שמנהלי אזורים  ואגפים ידווחו לו מראש על פעילותם המתוכננת.

בפועל לא הייתה למנכ"ל בקרה כלשהי על עבודתם ועל נוכחותם של העובדים הבכירים; מקצתם החתימו את כרטיס הנוכחות שלהם ידנית לכל החודש או לימים רבים - למפרע, בסופו. המנכ"ל לא אכף את דרישתו שמנהלי האזורים והאגפים יגישו לו תכנית עבודה.

חתימת נוכחות אחת ביום של העובדים הבכירים מעוגנת אמנם בהסכם הקיבוצי אך ממצאי הדוח מעוררים את השאלה אם די באחת. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לקבוע הסדרים שיחייבו את כל עובדי החברה להחתים שעון נוכחות פעמיים ביום, בכניסתם למקום העבודה ובצאתם ממנו, ולהנהיג נוהל רישום נוכחות מפורט.

נוכחות העובדים הזוטרים: נוהל הנוכחות של עובדי המנגנון קובע כי חובת רישום נוכחות באמצעות שעון בבואם לעבודה ובצאתם ממנה חלה על כל העובדים בחברה. נמצא כי בחברת המשקם היו בפועל שתי מערכות של נורמות: האחת - לעובדים שנוהלי החברה לא נאכפו עליהם אשר להם קרבה פוליטית או אישית לעובדים אחרים בחברה (פרטים על העסקתם ראה בהמשך), והאחרת - לעובדי החברה האחרים שעליהם נאכפו הנהלים בקפדנות.

1.  סגן המנהל הכללי היחיד של החברה (להלן - סמנכ"ל) היה מר דוד אבן צור, חבר מרכז הליכוד וחבר מועצת עיריית קריית ים שבה היה סגן ראש העירייה וממלא מקומו לא בשכר. עלות שכרו בחברת המשקם בשנת 2006 הייתה כ-445,000 ש"ח. היה אפשר לצפות שבכירותו תבוא לידי ביטוי לא רק בשכרו אלא גם בעבודתו במשקם. ואולם בבדיקה שעשה משרד מבקר המדינה נמצא כי למר אבן צור לא היו שירותי מזכירות או כפיפים שהיו אתו בקשרי עבודה יומיומיים, הוא לא השתתף בקבלת ההחלטות השוטפות בחברה, לא מילא כל פונקציה בניהולה ולא נכח בדרך כלל במשרדיה. לא נמצאו מסמכים שמעידים על עבודתו. דיווחי הנוכחות שלו, הבסיס לתשלום שכרו, כללו רק חתימה בדיעבד - בסוף החודש - ובכתב יד. משרד מבקר המדינה מצא שבחלק מהימים שבהם דיווח מר אבן צור על יום עבודה מלא בחברת המשקם, הוא שהה בעיריית קריית-ים.

לדעת משרד מבקר המדינה, לנוכח ממצאי הדוח, על הדירקטוריון לשקול את המשך העסקתו של מר אבן צור בתפקידו.

2. מר אלי דוקורסקי היה מנהל אגף או"ש (ארגון ושיטות) והסברה והיה כפוף למנכ"ל. כמו למר אבן צור גם לו לא היו שירותי מזכירות, כפיפים או עובדים אחרים שהיו אתו בקשרי עבודה. במועד הביקורת הוא היה חבר מרכז הליכוד, סגן ראש עירית קריית ביאליק ללא שכר והחזיק בתיק ההנדסה. ואולם בניגוד למר אבן צור, יש מסמכים המעידים על עבודתו במשקם.

מר דוקורסקי קיים את פעילותו הציבורית ומילא את תפקידיו בעירית קריית ביאליק בחלק מהשעות שבהן היה אמור לעבוד בחברת המשקם - ללא אישור, ואולם בדוחות הנוכחות שלו בחברת המשקם דיווח מר דוקורסקי על נוכחות מלאה בחברה בימים שעסק גם בענייניו האחרים.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הדירקטוריון לדון בממצאים שנמצאו לגבי מר דוקורסקי בגין דוחותיו הכוזבים, ולשקול לדרוש ממנו השבת הכספים לחברה.

3. כאמור, חשב חברת המשקם היה מר נועם דהרי אשר הגיע אליה בעקבות היכרות מוקדמת עם המנכ"ל. הוא נתן שירותי ייעוץ כלכלי למשקם, החל ממועד כניסת המנכ"ל לתפקידו וביולי 2000 נבחר לחשב במעמד של עובד זמני בידי ועדת בחינה שכללה גם את המנכ"ל. בדצמבר 2002 סיכם המנכ"ל עם ועד העובדים, בסתירה להסכם הקיבוצי, כי החברה לא תפרסם מכרז פומבי, ומר דהרי יאייש את משרת החשב במעמד עובד מנגנון מינואר 2003. עוד העלתה הבדיקה כי המנכ"ל אישר למר דהרי כי יזכה למעמד של עובד קבוע בחברה מבלי לוותר על ההטבות שניתנו לו כעובד במעמד זמני כגון תוספת ניהול בשיעור של 30% משכרו ותשלום עבור 60 שעות נוספות גלובליות. החברה נוהגת להשתתף במימון חינוך טרום חובה עבור ילדי העובדים, עד היותם בני חמש. התברר כי בניגוד לנוהלי החברה ובניגוד לכל נורמה ציבורית, הורה החשב לכפיף שלו לשלם לו כספים, ובכלל זה תשלום של כ-10,000 ש"ח, בגין מימון חינוך טרום חובה לילדיו, ללא הצגת אסמכתאות לתשלום. רק לאחר קבלת טיוטת דוח הביקורת ביולי 2007 המציא בדיעבד אישורים על תשלום למעונות בשמונה מעשרת החודשים שבגינם ביקש דמי השתתפות, והורה לנכות משכרו את התשלומים העודפים בגין שני החודשים האחרים.

4. שלושה עובדים שימשו כעוזרים למנכ"ל מאז כניסתו לתפקיד בדצמבר 1997: מר נח צדוק, מועמדה של מפלגת ש"ס לכנסת ה-17, מר אלחנן דנינו ומר מוטי נסים. בהסכם העבודה הקיבוצי המחייב מכרז לבחירת עובדי החברה הקבועים, אין התייחסות למשרות של עוזרים אישיים וכיו"ב המכונות לעתים "משרות אמון". לדעת משרד מבקר המדינה, עוזר מנכ"ל שנבחר לתפקיד ואינו אחד מעובדי החברה הקבועים, ראוי שימלא את התפקיד בחברה רק כל עוד המנכ"ל ממלא את תפקידו. ואולם הנהלת המשקם החליטה בהסכמת ועד העובדים שעוזרי המנכ"ל, מר צדוק ומר דנינו, יתקבלו לחברה כעובדי מנגנון קבועים ללא מכרז.

העסקת עובד במשרה לפני מכרז מקנה לו יתרון בו ואף יוצרת קשרי עבודה וציפייה הדדית להמשך העסקתו. הבדיקה העלתה שעם סיום תפקידו של מר צדוק כעוזר מנכ"ל, בנובמבר 1999, מינהו המנכ"ל לממלא מקום  מנהל יחידה של המשקם באזור ירושלים (תפקיד שלא היה קיים קודם). שנה לאחר מכן, עם פרסומו של המכרז הפנימי למשרה זו, היה מר צדוק המועמד היחיד לה, וועדת המכרזים בראשות המנכ"ל בחרה בו לתפקיד וציינה בנימוקיה לזכייתו שמילא את התפקיד כבר כשנה. עם סיום תפקידו של מר דנינו כעוזר מנכ"ל פרסמה חברת המשקם מכרז פנימי לאיוש משרת עוזר למנהל אזור. במשרה זכה מר דנינו, אשר היה מועמד יחיד במכרז.

המסקנה היא כי קליטתם של עוזרי המנכ"ל כעובדים קבועים ושילובם בחברה לאחר סיום תפקידיהם היו פסולים ונעשו בניגוד לנורמות של מינהל תקין.

מהבדיקה עלה גם כי עוזריו של המנכ"ל - מר דנינו ומר נסים - ליוו אותו גם לעיסוקיו הנוספים במועצה הדתית בירושלים ובמעיין החינוך התורני. מכאן ניתן להסיק שטושטשו התחומים בין תפקידיו השונים של המנכ"ל ועוזריו.

5. ממצאים על עובד נוסף, שהעלו חשש למעשה פלילי, הועברו לפי סעיף 14(ג') בחוק מבקר המדינה ליועץ המשפטי לממשלה.

חוק חובת המכרזים לא הוחל על חברות מעורבות. עם זאת, נוכח מאפייניה ומטרותיה הציבוריות, על חברת המשקם לקיים את הדין המהותי ובייחוד את עקרונות דיני המכרזים בדבר הבטחת שוויון הזדמנויות למציעים והשגת יעילות כלכלית באמצעות בחירת ההצעה הטובה מכולן. בחברת המשקם הוסדרו הרכישות במשרד הראשי בנוהל (להלן- נוהל רכישות). נוהל זה, הגם שנקבע לאחר חקיקת החוק והתקנת התקנות, אינו עולה בקנה אחד עם עקרונותיהם.

תחרות יעילה, שוויונית והוגנת מחייבת שמירת חשאיות ההצעות המוגשות עד כינוס ועדת הבחירה. למשל, תקנות חובת המכרזים קובעות שהצעות המגיעות לוועדת המכרזים יהיו סגורות וחסויות וייפתחו על ידי הוועדה תוך כדי רישום פרוטוקול. אולם נוהל הרכישות אינו קובע את ההליך לקבלת הצעות בהתאם לתקנות המכרזים. נמצא שככלל, בהתקשרויות שנבדקו, המנכ"ל או לשכתו פנו למספר מציעים והצעות המחיר נשלחו למנכ"ל ישירות. ההצעות לא היו חשאיות כך שלכאורה היה אפשר לדעת עוד בטרם התכנסה ועדת הרכישות את פרטי ההצעות. לדעת משרד מבקר המדינה, על החברה לבחון את נוהל הרכישות ולהתאימו לדין המהותי כך שיבטיח את עקרונות היעילות והשוויון שביסוד שיטת המכרזים.

באותם מקרים שהצעות המחיר היו בטיפולו של המנכ"ל והוא השתתף בישיבות ועדות הרכישה, הוא זה שקבע מי הזוכה במכרז. להלן דוגמאות להתקשרויות חריגות שבהן היה מעורב המנכ"ל:

1. נופש: חברת המשקם נוהגת פעם בשנה להוציא את העובדים בעלי המוגבלות החפצים בכך לנופש. לצורך זה התקשרה המשקם עם ספק להסדרת הלינה והאירוח (להלן - שירותי הנופש). משנת 1999 עד שנת 2006 נבחר כל שנה אותו ספק (להלן - ספק א'). בפגישה עם צוות הביקורת במאי 2007 הסביר המנכ"ל כי בעליה של החברה הוא מכר שלו (להלן - יזם א'), אבל בוועדת הרכישות שבחרה ביזם א' לא הצהיר המנכ"ל על היכרותו עמו.

בשנת 1999 החליט המנכ"ל על בחירת ספק א' ללא אישור הוועדה; בשנת 2004 שולמו לו 240,000 ש"ח כמקדמה במועד האחרון להגשת ההצעות ללשכת המנכ"ל; בשנת 2006 ועדת הרכישות לא התכנסה על מנת לבחור ספק מבין המציעים, אולם המשקם שילמה לספק א' מקדמה של 200,000 ש"ח על חשבון אותו נופש. יתר על כן, המנכ"ל הכין טיוטת הסכם בין המשקם לספק א' שנכללו בו מחירי הנופש של ספק א' עוד בטרם החל הליך בחירת הספק בוועדה. למשרד מבקר המדינה התברר כי הנופש שתוכנן לשנת 2006 אמנם לא יצא לפועל, אך עד מועד סיום הביקורת, יולי 2007, המקדמה טרם הוחזרה למשקם.

2. שי לחג: הנהלת חברת המשקם נהגה לרכוש שי לראש השנה, לפסח ולט"ו בשבט ולתתו לעובדים בעלי מוגבלות. בבדיקה התברר כי מ-2000 עד 2006 סיפקה חברה ג' שבבעלות יזם ג' את השי לט"ו בשבט. לדברי המנכ"ל, יזם ג' הוא חברו שזכה גם ברכישת כלי רכב מהחברה. המנכ"ל לא הצהיר בוועדת הרכישות על חברותו עמו. נמצא, בין השאר, כי המנכ"ל והחשב אישרו בינואר 2003 התקשרות עם חברה ג' אף שלא קיבלו הצעות מחיר נוספות ולא כינסו את ועדת הרכישות.

המנכ"ל פעל אפוא באופן פסול לבחירת ספקים שהיו מקורביו וחבריו בהתעלמו מסדרי מינהל תקינים עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. החשב פעל בניגוד לכללי מינהל תקין ושיתף פעולה עם המנכ"ל.

על החברה לבחור באופן הוגן ושוויוני את עובדיה. ההסכם הקיבוצי של חברת המשקם קובע הוראות בדבר איוש משרה פנויה. נקבע בו, בין השאר, כי היא תקלוט עובדים למנגנון החברה במכרז פנימי, ואם לא נמצא עובד מתאים, יתקיים מכרז חיצוני לאיוש משרות.

מנכ"ל החברה היה כאמור מועמד ברשימת מפלגת ש"ס לכנסת ה-16 ויו"ר מעיין החינוך התורני של ש"ס.

נמצא כי בחברת המשקם נקלטו עובדים זמניים ללא מכרז אשר נבחרו על פי הנחייתו של המנכ"ל; חלקם הפכו לעובדים קבועים על פי דפוס פעולה פסול בשיתוף ועד העובדים של החברה: אמנם, פורסם מכרז פנימי למשרה שאותה אייש בפועל העובד הזמני, אולם מאחר שאיש לא ניגש למכרז החליטו המנכ"ל וועד העובדים, בסתירה להסכם הקיבוצי, לא לפרסם מכרז פומבי אלא לקלוט את העובד הזמני שאייש את התפקיד כעובד מנגנון. יוצא אפוא שמשרות העובדים הזמניים במשקם שימשו מקפצה לעובדים אלה לקראת קליטתם בחברה. מאז דצמבר 1997 (מועד כניסת המנכ"ל לתפקיד) היו שליש מהעובדים (עובדים זמניים ועובדי מנגנון) שנקלטו במשקם קרובי משפחה של מנהלי החברה ועובדיה או מקורבים אישיים-פוליטיים להם.

לדעת משרד מבקר המדינה, ספק אם עובד שמונה למשרתו לא בשל כישוריו אלא בגלל קרבה משפחתית או פוליטית לממנה הוא האדם המתאים ביותר למשרה. העסקת עובד לא מתאים עלולה לפגוע בתפקודה של החברה ומימון ההעסקה עלול לפגוע בקופה הציבורית.

לדוגמה, במרס 2001 התקבל לעבודה במשקם בהוראת המנכ"ל עובד זמני ג' - עובד מקורב פוליטית למנכ"ל - האיש הוא גיסו של אדם שהיה שר מטעם ש"ס במועד קליטתו למשקם ואף היה עוזר פרלמנטרי לח"כ לשעבר מש"ס. הוא נקלט כמנהל שיווק באזור ירושלים למרות שלא היו לו ניסיון או השכלה בתחום זה. באוגוסט 2001 הסכימו המנכ"ל וועד העובדים, בניגוד להסכם הקיבוצי, כי מאחר שאיש לא הציג מועמדות למשרה במכרז פנימי אשר פורסם, יאייש העובד את משרת מנהל השיווק באזור ירושלים והדרום כעובד מנגנון. התברר כי בפועל הוא לא מילא את תפקיד מנהל השיווק באזור ירושלים. הוא היה אמור להחתים את כרטיס הנוכחות שלו בדרום פעמיים ביום, אך החתימו רק פעם אחת - ורשם ידנית את מועד היציאה, בניגוד לנוהל הנוכחות ובחסות הממונים עליו.

אם סברה חברת המשקם כי עליה לשפר את תנאי הדיור של הנהלתה, היה עליה לעשות זאת בהקפדה על סדרי מינהל תקינים ולהימנע מראוותנות ומבזבזנות, זאת - בעיקר בהתחשב בכך שהוצאות מעין אלה הן על חשבון כספים שצריכים להיות מופנים לטובת אוכלוסייה חלשה.

באוגוסט 2001 פנה המנכ"ל לדירקטוריון החברה וביקש את אישורו להעתיק את משרדי החברה למשרדים חדשים בת"א (להלן - המשרדים החדשים). משמעות המעבר הייתה הגדלת העלויות של שכירת משרדי הנהלת החברה כמעט פי שלושה (מ-261,000 ש"ח בשנת 2001 ל-699,000 בשנת 2002).

1.  המנכ"ל לא בחן בתחילת 2001 חלופות זולות יותר לשכירת משרדים עבור הנהלת החברה. בדיון באוגוסט 2001 אישר הדירקטוריון את הצעת המנכ"ל, ולא דרש ממנו באותה הזדמנות להציג לו חלופות שישפרו את תנאי העבודה של עובדי הנהלת המשקם אולם יתאימו לאופי החברה ולמטרותיה.

2. עם כניסתה של החברה למשרדים החדשים היא החליטה לרהט את משרדיה; עלות הריהוט הסתכמה בחצי מיליון ש"ח. ועדת הרכישות החליטה לרכוש במחצית הסכום רהיטים מספק ד' למרות שהוא לא היה הספק שמחיריו היו הזולים ביותר. לאחר סיום הליך הבחירה נרכשו מספק ד' רהיטים נוספים בכ-250,000 ש"ח; החברה לא פנתה לספקים אחרים לקבלת הצעות מחיר, כנדרש בנוהל רכישות. הרהיטים העיקריים שהוזמנו ללא קבלת הצעות, רהיטי עור וניקל מפוארים, יועדו ללשכות היו"ר והמנכ"ל. עלות ריהוט החדר המפואר שהוקצה ליו"ר הדירקטוריון הייתה כ-43,000 ש"ח. עלות ריהוט חדר המנכ"ל הייתה כ-36,000 ש"ח. כמו כן נרכשו מוצרי מותרות למנכ"ל וליו"ר (תחתיות לכוסות מעור, דפדפות עם כריכת עור במחיר 1,732 ש"ח כל אחת ועוד פריטים יוקרתיים שעלותם הייתה כ-19,700 ש"ח).

3. מקום מושבו של המנכ"ל הוא במשרדים החדשים בת"א, אולם בגלל הפריסה הארצית של החברה סביר שהמנכ"ל יקיים ישיבות ודיונים גם בירושלים וינצל לשם כך את התשתית הקיימת של הנהלת האזור שם. ואולם המשקם שכרה למנכ"ל לשכה בירושלים לתקופה מרס 2000 עד דצמבר 2006 בעלות כוללת של 340,000 ש"ח. המנכ"ל לא בחן הצעות אחרות בטרם החליט לשכור את הלשכה בירושלים. מדינת ישראל והקופה הציבורית שילמו אפוא סכום מיותר שהיה אפשר להפנותו לטובת הנזקקים.

4. הקמת מפעל בראש העין - בפברואר 2004 התקשרה חברת המשקם עם יזם א', הבעלים של ספק א' ומכר של המנכ"ל, כאמור לעיל, לשכירת מחסן בראש העין לשם הקמת מפעל לייצור משטחי עץ לשוק הפרטי. בפברואר 2004 הודיע אמנם המנכ"ל לדירקטוריון שבראש העין יוקם מפעל לייצור משטחי עץ וקיימות תכניות גם להקמת מחסן במקום, ואולם לדיווח סתמי זה לא צורפו מסמכים, והדירקטוריון לא דרש לבדוק את העניין. מתחילת הפעלתו בינואר 2005 עד ספטמבר 2006 - מועד סגירתו, ולאחר כשנתיים של פעילות הפסיד המפעל כמיליון ש"ח.

בתקופת כהונתו של המנכ"ל, שרר בחברה שקט תעשייתי. מצד אחד, ועד העובדים אפשר למנכ"ל מינוי מקורבים בחריגה מההסכם הקיבוצי, ומצד אחר, נתן המנכ"ל הטבות לעובדי החברה נוסף על הטבות חריגות בכל קנה מידה שקיבלו עוד לפני תחילת כהונתו. להלן הפרטים.

1.  נופש עובדי המנגנון: עובדי המנגנון יוצאים לנופש שנתי המיוחד להם אשר מארגן ועד העובדים. הנהלת המשקם מימנה את מלוא עלותו. בממוצע היה סכום השתתפות ההנהלה בנופש של עובדי מנגנון גדול פי 3.5 מסכום השתתפותה בנופש של עובד בעל מוגבלות. למרות ההפסדים של החברה בשנים 2000 ו-2001 החליט המנכ"ל להשתתף במימון סיור של עובדי המנגנון לחו"ל.

2. תשלום בגין השתלמות ללא השתלמות: בשירות הציבורי מקובל לשלם גמול השתלמות בסכום קבוע לעובד שנטל חלק בהשתלמות מוכרת כדי לעודד אותו לקנות ידע שישמש אותו בתפקידו. כל עובד מנגנון בחברת המשקם יכול היה לקבל תוספת השתלמות בשיעור של 20% משכרו ממועד תחילת עבודתו או לכל המאוחר לאחר שסיים שתי שנות עבודה ללא צורך בהשתלמות כלשהי.

כאמור, סעיף 29 בחוק יסודות התקציב קובע כי גוף מתוקצב כדוגמת המשקם לא רשאי לקבוע הסכם שיהיו בו שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגמלאות או הטבות כספיות אחרות אלא בהתאם למה שהוסכם או למה שנהוג לגבי כל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר. שר האוצר לא אישר תוספות חריגות אלו.

הדירקטוריון: הדירקטוריון אמור להתוות את מדיניות החברה ולפקח על המנהל הכללי. דירקטוריון המשקם נכשל בתפקידו לפקח על הנעשה בחברה. למשל, הדירקטוריון ויו"ר הדירקטוריון אישרו למנכ"ל הסכם עבודה החורג מהמקובל לגבי מנכ"לים בחברות הממשלתיות מבלי שבדקו אותו. הדירקטוריון אישר שכירת משרדים מבלי שדרש לבחון חלופות ומקורות תקציביים, ולא דרש מסמכים ועלויות לצורך דיון בהקמת המפעל בראש העין.

ועדת הביקורת של הדירקטוריון: חוק החברות קובע בסעיף 117 כי אחד התפקידים של ועדת הביקורת הוא איתור ליקויים בניהול העסקי של החברה, בין השאר, בהתייעצות עם המבקר הפנימי, שעליו להציע לדירקטוריון דרכים לתיקונם. הוועדה לא יזמה הפעלת ביקורת כדי להפיק לקחים מליקויים שהתגלו במהלך פעילותה של המשקם.

המבקר הפנימי: חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק הביקורת הפנימית), וחוק החברות מחייבים מינוי של מבקר פנימי במשקם. חוק הביקורת הפנימית קובע כי המבקר הפנימי יעשה ביקורת לפי תקנים מקובלים. ראוי שעבודת הביקורת הפנימית תעשה לפי תכנית-רב שנתית כדי להקיף את פעולות הארגון בהתאם לניתוח הסיכונים. במשקם היה צריך לעשות בדיקה במשרד הראשי, שבו שוכנת הנהלת החברה ובו מתקבלות מרבית ההחלטות המרכזיות שלה. המבקר הפנימי לא ביצע ביקורת במשרד הראשי משנת 1996 עד שנת 2006. רק לאחר בקשת ועדת הביקורת בפברואר 2005 לשלב את יחידת המשרד הראשי בתכנית הביקורת, עשה המבקר הפנימי ביקורת במשרד הראשי, אך גם אז - בנושאים שאינם מרכזיים.

חשב החברה: הוא אמנם אינו שומר סף כחשב משרד ממשלתי, אולם בתוקף תפקידו עליו לדאוג שהניהול הכספי שלה יהיה בהתאם לכללי מינהל תקין. כמתואר בדוח זה כשל החשב בתפקידו:   1.  הוא אישר למנכ"ל תשלומים בגין מילוי דלק לכלי רכב שספק אם היו בשימוש המשקם.   2.  לא זו בלבד שהורה לכפיף שלו לשלם לו כספים, אלא גם קיבל לכאורה תשלום של כ-10,000 ש"ח ללא הצגת אסמכתאות שהיה זכאי לתשלום זה.   3.  הוא שיתף פעולה עם המנכ"ל לבחירת ספקים שהיו מקורביו וחבריו של המנכ"ל, בניגוד לכללי מינהל תקין. לאור התנהלותו, על הדירקטוריון לשקול אם ראוי להמשיך להעסיקו בתפקידו.

המסקנה היא אפוא שמנגנוני הפיקוח והבקרה הפנימיים של המשקם לא פעלו כנדרש וכראוי.

פיקוח משרד הרווחה: משרד הרווחה מעביר למשקם בשנים האחרונות כ-40 מיליון ש"ח לשנה; ראוי היה שהוא יפקח בקפדנות על השימוש בכספים אלה. למרות בקשותיו של מנהל אגף השיקום במשרד הרווחה בשנים 2005 ו-2006 מהנהלת המשרד להכפיף את המשקם לאגף, הוא לא נענה. לפיכך אגף השיקום לא הפעיל מנגנוני פיקוח ובקרה מקצועיים, תקציביים ומנהליים על החברה.

בשנת 1998, בעקבות מצבה הכלכלי הקשה של המשקם באותה העת, אמור היה להיחתם הסכם הבראה בין הנהלת החברה לבין משרד הרווחה . חברת המשקם לא חתמה על נוסח ההסכם שעליו חתמו נציגי משרד הרווחה. המשרד המשיך להעביר לה כספים למרות זאת.

העדר פיקוח מטעם הממונה על השכר: על סמך הוראות סעיף 33(א) בחוק יסודות התקציב דורש הממונה על השכר מגופים מתוקצבים ונתמכים נתוני שכר, ופעם בשנה הוא מגיש לכנסת דוח על חריגות שכר. הנתונים והדוח משמשים את יחידת האכיפה שבמשרדו כמקור מידע להפעלת ביקורת. למרות שחברת המשקם או המנכ"ל שלה לא העבירו לסגן בכיר לממונה על השכר, בהתאם לדרישתו מנובמבר 2004, את חוזה ההעסקה של המנכ"ל, הוא לא פעל כדי לאכוף את דרישתו.

ממצאיו החמורים של דוח זה מצביעים על ליקויים חמורים ביותר בהתנהלות חברת המשקם ואף על חשש לפגיעה בטוהר המידות. מעשים אלה בוצעו על חשבונם של הנזקקים שלמענם הוקמה המשקם; הם מלמדים על כישלון חמור ומתמשך של הנהלת החברה, של הדירקטוריון, של מנכ"ל החברה ובכיריה ושל כלל שומרי הסף - בתוך החברה ומחוצה לה - שתפקידם לדאוג שתופעות מעין אלה לא יתרחשו.

על רשויות המדינה, ובראשן שר הרווחה, שר האוצר והיועץ המשפטי לממשלה לפעול לתיקון הליקויים החמורים שנמצאו בביקורת ולמיצוי הדין בכל הנוגע לממצאים של פגיעה בטוהר המידות; ובכלל זה לערוך שידוד מערכות כולל בחברה ובין מנהליה שכשלו - בין בפועל ובין בפיקוח לקוי, ולטפל ביסודיות במבנה החברה, בארגונה, בפיקוח השוטף עליה, בסדרי המינהל בה, בשיטות עבודתה ובתנאי ההעסקה של מנהליה ושל עובדיה הבכירים.