הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל

מדינה ריבונית מחליטה מי יבוא בשעריה ומי יזכה להישאר בה. אופן הסדרת הטיפול במי שאינם אזרחי ישראל (להלן - זרים) נקבע בחוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל), המקנה לשר הפנים סמכות לתת לזרים אשרות ורישיונות ישיבה בישראל ולהרחיק ממנה זר השוהה בה שלא כדין (להלן - שוהה שלא כדין). בחוק למניעת הסתננות (עבירות ושיפוט), התשי"ד-1954 (להלן - החוק למניעת הסתננות), נקבע הסדר מיוחד החל על מי שנכנס לישראל ובעת כניסתו היה אזרח אחת מהמדינות המצוינות בחוק  הנחשבות עוינות את ישראל (להלן - מסתנן). שר הביטחון אחראי לביצוע חוק זה, והוא מוסמך להורות לגרש מסתנן ולהחזיקו במשמורת עד גירושו.

לצד זכותה של המדינה לשמור על צביונה הלאומי, על הרכבה הדמוגרפי ועל מכלול אינטרסים אחרים הנוגעים להבטחת ריבונותה וביטחונה, עומדים עקרונות אוניברסליים של הגנה על זכויות אדם. בשנת 1951 חתמה ישראל על אמנה בין-לאומית בדבר מעמדם של פליטים (להלן - אמנת הפליטים). אמנת הפליטים מגדירה מיהו פליט וכוללת הנחיות בדבר המעמד החוקי של הפליטים וזכויותיהם בארץ המקלט. לפי האמנה אסור למדינה לגרש פליט או להחזירו לארצות שבהן תישקף סכנה לחייו או לחירותו. עם זאת האמנה קובעת כי פליט אינו זכאי להגנה מגירוש אם הוא מסכן את ביטחונה של מדינת המקלט או את אזרחיה.

משנת 2005 מצאו גופי הביטחון והאכיפה  כי מתגברת מגמת ההסתננות מגבול מצרים לישראל של פליטים המחפשים בתחומה עבודה ומקלט מדיני. רבים מהמסתננים הם אזרחי סודן, שהיא מדינה הנחשבת עוינת את ישראל; חלקם תושבי חבל דארפור, שהממשל המרכזי בסודן טובח בתושביו. זמן קצר לאחר שהסתננו האזרחים הסודניים לישראל הם ביקשו מקלט מדיני בתחומה.

בחודשים אפריל-ספטמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה את הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל, ובכללם מבקשי מקלט שהסתננו לישראל דרך מצרים. הביקורת נעשתה במשרד הפנים, במינהלת ההגירה במשטרת ישראל (להלן - מינהלת ההגירה), בצה"ל ובמשרד החוץ. בדיקות השלמה בוצעו בשירות בתי הסוהר (להלן - שב"ס) ובמשרד המשפטים.

בידי שר הפנים נתונה הסמכות לאשר מתן מעמד של פליט למבקש מקלט בישראל. לפי נוהל מבקשי מקלט של משרד הפנים, החלטה זו מתבססת על המלצה של ועדה בין-משרדית הדנה בממצאי בדיקתה של הנציגות בישראל של נציב האו"ם לפליטים (להלן - נציבות הפליטים). מי שהגיש בקשה למקלט מדיני ונציבות הפליטים המליצה לאשרה זכאי לקבל ממשרד הפנים אשרת שהייה ורישיון עבודה בישראל, עד שתתקבל החלטה סופית בעניינו. מי שהוכר כפליט, זכאי לרישיון ישיבה מתאים, המקנה לו זכות לשהות בישראל עד שישתנה המצב בארץ אזרחותו.

משרד מבקר המדינה העלה שהטיפול בבקשות למקלט מדיני אורך זמן רב - הטיפול בבקשות הנדחות על הסף אורך כשישה חודשים בממוצע, והטיפול בבקשות של מי שנציבות הפליטים מוצאת שיש מקום להמשיך ולבחון את בקשתו אורך 33 חודשים בממוצע. הטיפול הממושך בעניינם של מבקשי מקלט שיש סבירות גבוהה שיוכרו כפליטים פוגע בהם, משום שבתקופת ביניים זו, עד שתתקבל החלטה סופית בעניינם, הם אינם נהנים מזכויות המוענקות למי שהוכרו כפליטים - קבלת שירותי בריאות ושירותים סוציאליים. בד בבד הטיפול הממושך במבקשי מקלט הנדחים על הסף, שהם מרבית מבקשי המקלט, מאפשר להם להמשיך לשהות בישראל ללא חשש מגירוש ממועד הגשת בקשתם לנציבות הפליטים ועד מועד הרחקתם. מצב זה מכביד על רשויות האכיפה שנדרשות לאתרם ולוודא ששהותם בארץ חוקית. משרד הפנים לא נענה לבקשת נציבות הפליטים לסייע לה בהתמודדות עם עומס הטיפול בבקשות ולא בחן דרכים אחרות לייעול הטיפול בבקשות ולקיצורו.

בביקורת התברר כי רק חלק מהזכאים לאשרת שהייה ועבודה קיבלו אותה. תוצאה זו נובעת מכך שרבים ממבקשי המקלט לא פנו למינהל האוכלוסין במשרד הפנים לצורך הסדרת מעמדם. יש מקום שמשרד הפנים יבחן פעולות אפקטיביות אשר יהיה בהן כדי להביא לידיעת מבקשי המקלט את הזכויות העומדות להם על פי הדין הישראלי ולאפשר את מימושן.

מעמדו של מי שהוכר כפליט נבחן מחדש אחת לשנתיים או לשלוש שנים, והוא שרוי בחוסר ודאות מתמדת לגבי עתידו בישראל כארץ מקלט. נציג נציבות הפליטים הציע למשרד הפנים פעמים אחדות לגבש מסלול הדרגתי שיאפשר לפליטים לייצב את מעמדם ולקבל בישראל מעמד של תושבי קבע, אולם ההצעה לא נדונה, לא נשקלו הצעות חלופיות והנושא לא הוסדר.

הטיפול באזרחים סודניים שהסתננו לישראל: חוק הכניסה לישראל מסדיר את הטיפול בשוהים שלא כדין בישראל וכולל הסדרים המבטיחים שימומשו זכויותיהם במסגרת הליכי הרחקתם מישראל. לעומת זאת, בחוק למניעת הסתננות, שנועד לטפל במסתננים ממדינות העוינות את ישראל, אין כל הסדר כזה, עקב החשש שיש במסתננים סיכון ביטחוני לישראל (להלן - חזקת המסוכנות).

במרס 2000, נוכח התגברות ההסתננות מהגבול המצרי למטרות מקלט מדיני ועבודה קבע היועץ המשפטי לממשלה דאז, עו"ד אליקים רובינשטיין, כי אין להחיל את חזקת המסוכנות על כלל המסתננים, וכי על צה"ל לחקור כל מסתנן, ומי שאין בו סיכון ביטחוני לישראל יטופל על פי הוראות חוק הכניסה לישראל בידי רשויות אזרחיות, ולא על פי הוראות החוק למניעת הסתננות בידי רשויות צבאיות. במרס 2006, חזר היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מני מזוז (להלן - היועמ"ש), על הנחיה זאת.

1. בקרב גופי מערכת הביטחון הייתה מחלוקת בסוגיית חזקת המסוכנות של האזרחים הסודניים: עמדת שירות הביטחון הכללי הייתה שצריך להחיל את חזקת המסוכנות על כלל האזרחים הסודניים, היות שסודן היא מדינה התומכת בטרור. לעומת זאת, צה"ל סבר כי אין הצדקה לעמדה זו וכי יש לחקור כל מסתנן סודני כדי לקבוע אם יש בו סיכון ביטחוני. עקב המחלוקת לא יושמה הנחיית היועמ"ש האמורה. במרס 2006 ביקש היועמ"ש מממלא מקום ראש הממשלה דאז, מר אהוד אולמרט, ששימש ראש הממשלה בפועל, ומשר הביטחון דאז, מר שאול מופז, לגבש עמדה בסוגיית חזקת המסוכנות ולפעול בהתאם להנחייתו; בדצמבר 2006 הוא פנה שוב לראש הממשלה ולשר הביטחון דאז, מר עמיר פרץ, וביקש להכריע בסוגיה. רק באפריל 2007 הכריעו ראש הממשלה ושר הביטחון בסוגיה והורו שמסתנן אזרח סודן שחקירה של צה"ל העלתה שאין בו סיכון ביטחוני יטופל לפי הוראות חוק הכניסה לישראל.

(א) עקב אי-ההכרעה בסוגיית חזקת המסוכנות לאחר שצה"ל הוציא צווי גירוש נגד הגברים שבקרב האזרחים הסודניים, הם הוחזקו במשמורת לפי החוק למניעת הסתננות. עקב כך נפגעו זכויותיהם: לא הייתה ביקורת שיפוטית על החזקתם במשמורת ולא נשקלו לגביהם חלופות משמורת. רק באוגוסט 2006 הורה שר הביטחון להקים ערכאת ביקורת שיפוטית מיוחדת זמנית שתדון בהחזקתם במשמורת של האזרחים הסודניים, אולם גם לאחר שהוקמה אותה ערכאה התקיימו הליכים כאלה רק בעניין מקצת האזרחים הסודניים שהוחזקו במשמורת, ואף הם התקיימו באיחור.

(ב) אשר לנשים ולילדים שבקרב האזרחים הסודניים שהסתננו לישראל - אף שלא נשללה חזקת המסוכנות לגביהם צה"ל הקל עליהם ולא החזיקם במעצר. בפועל שחרר צה"ל חלק מהנשים והילדים לחלופות משמורת אך את חלקם הוא שחרר בלי שיובטחו להם תנאי המחיה הבסיסיים ואף הרשויות האזרחיות לא נדרשו לכך.

(ג) החל מסוף שנת 2005 התריע צה"ל לפני היועמ"ש על כך שאין הוא ערוך לטפל בנשים ובילדים אזרחי סודן וכי חסרה הגדרה ברורה של הגורם האחראי לטיפול בהם. גם היועמ"ש חזר והתריע לפני הגורמים הנוגעים בדבר - ראש הממשלה, שר הביטחון - שיש צורך בהיערכות מערכתית להתמודדות עם תופעת ההסתננות, אך הוא לא הדגיש לפניהם שיש צורך לפעול בדחיפות לטיפול בבעיה ההומניטרית של האזרחים הסודניים השוהים בישראל.

2. באפריל 2007 הורה ראש הממשלה, מר אהוד אולמרט, לגופים הנוגעים בדבר - מינהל האוכלוסין שבמשרד הפנים, מינהלת ההגירה במשטרה ושב"ס - לטפל באזרחים הסודניים על פי הוראות חוק הכניסה לישראל. בהתאם היה על גופים אלה להיערך לטיפול באזרחים הסודניים. ואולם, הגופים האמורים לא גיבשו תכנית ולא נערכו לטיפול בנושא בשיתוף צה"ל. רק באוגוסט 2007, במסגרת תכנית שהתווה ראש הממשלה לטיפול מערכתי באזרחים הסודניים, החלו הגופים האמורים להיערך לטיפול באזרחים הסודניים על פי חוק הכניסה לישראל.

מניעת הסתננות והחזרת המסתננים למצרים: במרס 2006, בסיכום דיון עם הגופים הנוגעים בדבר, גיבש היועמ"ש הצעה להתמודדות עם סוגיית ההסתננות לישראל מגבול מצרים. ההצעה כללה בין היתר: מניעת הסתננות לישראל באמצעות הקמת מכשולים פיזיים בגבול והחזרה למצרים של מסתננים בתיאום עמה (להלן - ההצעה של היועמ"ש). היועמ"ש פרט בכתב את הצעתו לפני ראש הממשלה והשרים הנוגעים בדבר, שר הביטחון, שרת החוץ, והשר לביטחון הפנים (להלן - השר לבט"פ). בהצעה הודגש שעל כל המשרדים הנוגעים בדבר להיערך לטיפול מערכתי בנושא, לגבש בהקדם תכנית למטרה זו ולהקצות לכך משאבים.

מניעת הסתננות: הביקורת העלתה כי ראש הממשלה, שר הביטחון דאז ושרת החוץ, שאליהם הופנתה ההצעה של היועמ"ש לא דנו עד אמצע 2007 בקשיים במימוש ההצעה ולא גיבשו הצעות חלופיות להתמודדות עם התופעה. גורמים אלה אף לא העלו את הנושא לדיון בממשלה ולא הביאו לאישורה הצעות לטיפול בהסתננות האזרחים הסודניים. כתוצאה מכך לא מוצו הדרכים למנוע את הסתננותם של אזרחים סודניים ממצרים לשטח ישראל.

החזרת המסתננים למצרים: כללי המשפט הבין-לאומי מכירים בזכותה של מדינה להחזיר מבקשי מקלט שהסתננו לתחומה אל "ארץ המקלט הראשונה", המחויבת לעקרונות אמנת הפליטים, שדרכה עברו ממדינות מוצאם. זאת ועוד, לפי הכללים האמורים מדינה זכאית שלא להעניק מקלט מדיני לפליט המסכן את ביטחונה; לאותו פליט אמורה נציבות הפליטים לסייע במציאת מקלט במדינה אחרת.

היועמ"ש הציע שמשרד הביטחון, צה"ל ומשרד החוץ יתאמו עם מצרים דרך להחזרת המסתננים לתחומה בסמוך לתפיסתם. אולם בסמוך לאחר גיבוש ההצעה התברר לצה"ל ולמשרד החוץ כי אי-אפשר להשיב את המסתננים למצרים בתיאום עמה, בהיעדר שיתוף פעולה מצדה. למרות זאת, לא חזרו צה"ל ומשרד החוץ לדון בנושא ולא הסבו בדחיפות את תשומת לב הממשלה לצורך בהיערכות ארוכת טווח הולמת לטיפול באזרחים הסודניים בעת שהותם בישראל ולצורך במציאת מקלט עבורם במדינה אחרת. כמו כן, לא ננקטו פעולות נדרשות כדי להגביר את הסיכויים למציאת מקלט לאזרחים הסודניים במדינה שלישית, בהן התחייבות של ישראל לקלוט חלק מהם.

סוגיית מבקשי המקלט המדיני בישראל היא סוגיה אנושית רגישה הנוגעת גם לתדמיתה הבין-לאומית של ישראל. במסגרת טיפולה של ישראל במבקשי המקלט היא נדרשת למצוא איזון בין זכותה להגן על האינטרסים שלה ובין מחויבותה לסייע לפליטים באמצעות מתן מקלט מדיני, טיפול הומניטרי הולם וסיפוק צורכיהם הבסיסיים. בביקורת עלה שהתמשכות הטיפול בבקשות למקלט מדיני פוגעת במבקשי המקלט שיש סבירות גבוהה שיוכרו כפליטים, והם לא מקבלים את מלוא הזכויות המאפשרות קיום הולם בישראל; בד בבד התמשכות הטיפול במבקשי המקלט הנדחים על הסף, שהם מרבית מבקשי המקלט, מאפשרת להם לשהות בישראל פרק זמן ארוך, מצב המכביד על רשויות האכיפה. 

אשר למבקשי המקלט אזרחי סודן, מדינה הנחשבת עוינת את ישראל, ראש הממשלה ושר הביטחון לא פעלו לבטל במועד את חזקת המסוכנות שהוחלה עליהם, ועקב כך הוחזקו מרביתם במשמורת ללא ביקורת שיפוטית ובלי להחיל עליהם הסדרים אחרים המאפשרים שחרור בערבות, ואילו חלק מהילדים והנשים שוחררו בלי שיובטחו להם תנאי מחיה בסיסיים. למרות התרעתו של היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד מני מזוז, בתחילת 2006, לפני ראש הממשלה, שר הביטחון, שרת החוץ והשר לבט"פ בעניין הצורך לגבש בדחיפות תכנית מערכתית לטיפול בכניסת האזרחים הסודניים מגבול מצרים, הדבר לא נעשה עד אמצע שנת 2007. בנסיבות אלה לא מיצו משרד ראש הממשלה, משרד הביטחון והמשרד לביטחון הפנים, הכפופים לאותם שרים, את הפעולות הנחוצות כדי למנוע מאזרחים סודניים כניסה לישראל או להחזירם למצרים. נוסף על כך לא נערכו גופים אלה לטיפול דחוף בבעיה ההומניטרית של האזרחים הסודניים השוהים בישראל.

על משרד הפנים, האחראי להסדרת המעמד בישראל, לבחון בשיתוף נציבות הפליטים אם יש באפשרותו לסייע בהחשת תהליכי הטיפול בבקשות למקלט מדיני בישראל על מנת שלא לפגוע במבקשי מקלט הזכאים למעמד של פליט ובד בבד למנוע שהייה ממושכת בישראל של מבקשי המקלט שבקשותיהם נדחות על הסף. כמו כן ראוי שמשרד הפנים יבחן עם כל הגופים הנוגעים בדבר דרך שתאפשר לכל מבקש מקלט שזכאי לרישיון ישיבה בישראל לקבל אותו ולמצות את זכויותיו בישראל. בנוסף על משרד הפנים למצות את הדיון בסוגיית הענקת מעמד של קבע למי שהוכרו כפליטים בישראל. אשר לטיפול במבקשי המקלט אזרחי סודן - על כל המשרדים הנוגעים בדבר לפעול בנחרצות ליישומה של התכנית שהתווה ראש הממשלה, מר אהוד אולמרט, ולהקפיד על קיום כללי המשפט הבין-לאומי. בין שתתאפשר החזרתם של האזרחים הסודניים למצרים בהקדם ובין לאו, נדרשת היערכות בין-משרדית הולמת לסיפוק צורכיהם של האזרחים הסודניים במגוון תחומים לרבות בריאות, שירותים סוציאליים וחינוך.