הקצאת מענקי איזון לרשויות המקומיות - משרד הפנים

במסגרת בדיקה מערכתית נבדק הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל. במינהל האוכלוסין נבדקו ההסדרים שנקבעו לטיפול במבקשי מקלט מדיני ויישומם, ובכלל זה הטיפול במבקשי מקלט שהסתננו לישראל מגבול מצרים (ראו עמ' 97).

במינהל לתכנון, תקצוב ופיתוח של משרד הפנים ובחשבות המשרד נבדקו הקצאת מענקי האיזון לרשויות המקומיות, יישום המלצות ועדת גדיש ומידת השוויון בחלוקת המענקים בין הרשויות. בדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים שבמשרד האוצר.

משרד הפנים מופקד מטעם הממשלה על השלטון המקומי. הממשלה נותנת באמצעותו לרוב הרשויות המקומיות מענק כללי (להלן - מענק האיזון או המענק). המענק ניתן לרשויות לפי מבחנים מסוימים, והוא נועד לאפשר להן לספק לתושביהן שירותים מוניציפליים ברמה מינימלית נאותה . בשנים 2004-2007 הסתכם התקציב השנתי של מענק האיזון בכ-2.5 מיליארד ש"ח. בשנת 2007 קיבלו מענקי איזון 231 מ-252 הרשויות המקומיות בארץ.

מענקי האיזון נקבעו במשך השנים בשיטות שונות. בפברואר 2000 מינה שר הפנים דאז, מר נתן שרנסקי, ועדה שתפקידה לבחון ולשפר את הקריטריונים להקצאת מענקי האיזון לרשויות המקומיות (להלן - ועדת גדיש), ובספטמבר 2001 הגישה הוועדה את המלצותיה לשר הפנים דאז, מר אלי ישי (להלן - נוסחת גדיש או המלצות ועדת גדיש). במרס 2003 אימצה הממשלה את המלצות הוועדה, ומשנת 2004 החל משרד הפנים להקצות על פיהן את מענק האיזון.

בחודשים מרס-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה כיצד מקצה משרד הפנים את מענקי האיזון לרשויות המקומיות. נבדקו, בין היתר, אופן יישומן של המלצות ועדת גדיש ומידת השוויון בחלוקת מענקי האיזון בין הרשויות המקומיות במגזרים השונים. הבדיקה נעשתה במינהל לתכנון, תקצוב ופיתוח של משרד הפנים ובחשבות המשרד. בדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים שבמשרד האוצר.

1. פערים בין מענקי האיזון המוקצים לרשויות במגזרים השונים: בעבר היה פער ניכר לטובת המגזר היהודי בין מענקי האיזון שהוקצו במשך השנים לרשויות מקומיות במגזר זה ובין מענקי האיזון שהוקצו לרשויות במגזרי המיעוטים. בדיון שהתקיים בדצמבר 1999 בין נציגים ממשרדי ראש הממשלה, האוצר והפנים ובין נציגי הרשויות המקומיות במגזר הערבי הוחלט, בין היתר, להשוות בהדרגה, עד שנת 2003, את שיעורי מענק האיזון  לרשויות במגזר הערבי לשיעורי מענק האיזון לרשויות במגזר היהודי. ‏במרס 2005 הודיע שר הפנים דאז, מר אופיר פינס, בפגישה עם נציגי המרכז לזכויות האזרחים הערבים בישראל כי משרד הפנים פועל "לקביעת מענקי האיזון שיש בהם שוויון מוחלט בין הרשויות הערביות לשאר הרשויות במדינה"; ובתחילת שנת 2006 הודיע משרד הפנים לוועד ראשי הרשויות הערביות שיעשה מהלך מדורג להקצאה שוויונית של מענק האיזון בין כלל המגזרים, מהלך שיסתיים ביוני 2007. ואולם בפועל, כפי שיתואר להלן, לא הושג השוויון המבוקש.

משרד מבקר המדינה בדק אם ההקצאה של מענקי האיזון בשנים 2004-2007 הביאה לצמצום הפערים בין שיעורי ההקצאה  של מענקי האיזון המוקצים למגזר היהודי לבין שיעורי ההקצאה של מענקי האיזון המוקצים למגזרי המיעוטים. נבדקו, בין היתר, שיעורי ההקצאה של מענקי האיזון לקבוצת יישובים בעלי מאפיינים דומים: עיריות ומועצות מקומיות באשכולות החברתיים-כלכליים 1-4  המונות עד 50,000 תושבים  (להלן - קבוצת היישובים הדומים).

השוואה בין שיעורי ההקצאה של מענקי האיזון למגזרים השונים בקבוצת היישובים הדומים העלתה כי בשנים 2004-2007 היו שיעורי ההקצאה ליישובים במגזרי המיעוטים נמוכים משיעורי ההקצאה ליישובים במגזר היהודי: לדוגמה, בשנת 2004 היה שיעור ההקצאה למגזר היהודי בקבוצת היישובים הדומים כ-76% ולמגזרי המיעוטים בקבוצת היישובים הדומים כ-66% בלבד; ובשנת 2007 היה שיעור ההקצאה למגזר היהודי כ-86% ולמגזרי המיעוטים כ-81% בלבד. יצוין כי בשנים 2004-2006 גדל היקף מענקי האיזון שהוקצו לרשויות המקומיות, אך בשנת 2007 פחת היקפם.

מהאמור לעיל עולה כי בשנים 2004-2007 אמנם גדלו שיעור ההקצאה למגזרי המיעוטים ושיעור ההקצאה למגזר היהודי, והפער ביניהם צומצם מ-13% בשנת 2004 ל-6% בשנת 2007 , ואולם משרד הפנים טרם מילא את התחייבותו להשוות את שיעורי ההקצאה למגזרים השונים.

חישוב שעשה משרד מבקר המדינה העלה כי הערך הכספי של הפער בקבוצת היישובים הדומים בין שיעורי ההקצאה ליישובי המיעוטים ובין שיעורי ההקצאה ליישובים היהודיים הסתכם בשנים 2004-2007 בכ-308 מיליון ש"ח.

2. אופן הקצאת מענקי האיזון: מאחר שיכולתן של הרשויות המקומית לספק לתושביהן שירותים ברמה מינימלית נאותה תלויה במידה רבה במצבן החברתי-כלכלי, המליצה ועדת גדיש בין היתר לתת משקל רב למצבה החברתי-כלכלי של הרשות המקומית בחישוב מענק האיזון שייקבע לה.

בשנים 2004-2007 היה התקציב שאושר למענק האיזון נמוך מהתקציב הנדרש ליישום נוסחת גדיש במלואה והגיע ל-80% עד 90% ממנו, והדבר חייב את משרד הפנים להתאים את סכומי המענק למגבלת התקציב. לפיכך חישב משרד הפנים לכל רשות מקומית את המענק שתקבל באופן המביא בחשבון הן את המלצות ועדת גדיש  והן את מגבלת התקציב.

משרד מבקר המדינה בדק אם היו פערים בין שיעורי ההקצאה של מענקי האיזון שקבע משרד הפנים לרשויות המקומיות בשנים 2004-2007. הבדיקה העלתה כי היו פערים ניכרים ביניהם, כמפורט להלן:

(א) סטיות התקן  של שיעורי ההקצאה שנקבעו לרשויות המקומיות בשנים 2004-2007 היו גבוהות, אם כי ניכרה בהן מגמת צמצום במהלך אותן שנים: בשנת 2004 היה שיעור ההקצאה הממוצע 69% וסטיית התקן הייתה 28%; בשנת 2005 הם היו 81% ו-23%, בהתאמה; בשנת 2006 - 87% ו-19%, בהתאמה; ובשנת 2007 - 84% ו-15%, בהתאמה.

(ב) בשנים 2004-2007 היו פערים ניכרים בין שיעורי ההקצאה הממוצעים שנקבעו לרשויות מקומיות המדורגות באשכולות החברתיים-כלכליים השונים, ושיעור ההקצאה הממוצע בחלק מהאשכולות הנמוכים היה קטן מזה של אשכולות גבוהים יותר. לדוגמה, בשנת 2007 שיעור ההקצאה הממוצע באשכול 3 היה הנמוך ביותר (79%), ואילו שיעור ההקצאה הממוצע באשכול 7 היה הגבוה ביותר (117%). יצוין כי רוב יישובי המיעוטים מדורגים באשכולות הנמוכים.

האמור לעיל מלמד שהאופן שבו הקצה משרד הפנים את מענקי האיזון בשנים 2004-2007 הביא להיווצרות פערים גדולים בין שיעורי ההקצאה שנקבעו לרשויות המקומיות; בשנת 2007 אמנם צומצמו הפערים, אולם הם עדיין היו גדולים.

3. מענק האיזון וחלוקת ההכנסות העצמיות של הרשויות: חלק ניכר מהפערים בהכנסות הרשויות המקומיות נובע משונות גדולה בהכנסות שמקורן בשימוש בנכסי מקרקעין שלא לצורכי מגורים, ובפרט בהכנסות מארנונה על נכסים אלה (להלן - ארנונה שאינה למגורים), הכוללים בעיקר מבני מסחר, מבני תעשייה, משרדים ומתקני תשתית. לחלק מהרשויות המקומיות, בעיקר רשויות במרכז הארץ, יש הכנסות גדולות מארנונה שאינה למגורים משום שבזכות מיקומן הגאוגרפי יש בהן פעילות עסקית רחבה, המאפשרת להן לגבות ארנונה רבה; ואילו לרשויות מקומיות קטנות שנמצאות באזורי פריפריה ומעמדן החברתי-כלכלי נמוך ולרשויות במגזרי המיעוטים יש רק הכנסות מעטות מארנונה שאינה למגורים . גם עקב כך יש פערים גדולים בין הרשויות המקומיות בחוסן הכלכלי וביכולת לספק לתושביהן שירותים ראויים.

נוסחת גדיש לקביעת מענק האיזון מביאה בחשבון גם את הכנסות הרשויות מארנונה שאינה למגורים, ולפיכך מענקי האיזון שנקבעו על פיה היו אמורים לצמצם את הפערים בין הכנסות הרשויות ולאפשר גם לרשויות חלשות לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה. ואולם בחינת תרומתם של מענקי האיזון שהוקצו לרשויות המקומיות במשך השנים העלתה שהם לא הביאו להשגת המטרה האמורה.

נוכח האמור לעיל הועלו הצעות בדבר דרכים חדשות לחלוקת ההכנסות מארנונה שאינה למגורים: ועדה נוספת בראשות מר יעקב גדיש ז"ל, שמינה שר הפנים בשנת 2004 לבחינת הנושא, המליצה, בין היתר, לשנות את דרך החלוקה של ההכנסות מארנונה על מתקנים לאומיים בין הרשויות המקומיות; וביולי 2007 הציע משרד האוצר, במסגרת תכנית לביצוע שינויים מבניים במשק כדי לעודד את הצמיחה בשנת 2008, להקים קרן ייעודית לחלוקת ההכנסות מארנונה שאינה למגורים בין הרשויות, ולחלק באמצעותה בין הרשויות 20% מהכנסות אלה על פי העקרונות להקצאת מענקי האיזון.

לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי אפוא שהגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד האוצר וראשי השלטון המקומי - יבחנו מהי הדרך המיטבית להבטיח את יכולתן של רשויות מקומיות לספק לתושביהן שירותים ברמה נאותה - הקצאה הולמת של מענקי איזון או שינוי אופן חלוקתן של ההכנסות מארנונה שאינה למגורים.

בחינת תרומתו של מענק האיזון במשך השנים העלתה שהוא לא הביא לסגירת הפערים בהקצאת המשאבים בין רשויות מקומיות בפריפריה ובמגזרי המיעוטים לבין רשויות מקומיות יהודיות מאזור המרכז. הכנסותיהן של רשויות מקומיות באזורי פריפריה ובמגזרי המיעוטים מארנונה שאינה למגורים נמוכות מאוד, ועקב כך יש פערים גדולים בינן ובין הרשויות האחרות בחוסן הכלכלי וביכולת לספק שירותים ראויים לתושבים. לפיכך על הגורמים הנוגעים בדבר - משרד הפנים, משרד האוצר וראשי השלטון המקומי - לבחון דרכים להבטחת יכולתן של הרשויות לספק שירותים אלה, ובכללן את שיטת מענק האיזון.

כל עוד ממשיכה הממשלה להקצות מענקי איזון לרשויות המקומיות, על המשרד לפעול בהקדם לסגירת הפערים בין מענקי האיזון המוקצים לרשויות במגזרים השונים ולהבטיח שכל רשות מקומית תוכל לספק לתושביה שירותים מוניציפליים ברמה נאותה.