חופש המידע ברשויות ציבוריות - משרד המשפטים

לפי דברי ההסבר להצעת חוק חופש המידע, התשנ"ז-1997, "הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון". אולם זכות זו אינה מוחלטת, ובמקרים מסוימים היא נדחית מפני זכויות אחרות הראויות אף הן להגנה. לנוכח זאת הוסדרה בחוק הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, וסייגים בעניינה.

חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 (להלן - החוק או חוק חופש המידע), מעגן בחקיקה את זכותו של כל אזרח או תושב לקבל מידע מרשויות ציבוריות, כהגדרתן על פי החוק (להלן - רשות ציבורית או רשות). החוק והתקנות שהותקנו מכוחו קובעים הוראות לגבי מידע שרשויות ציבוריות חייבות להעמיד לרשות הציבור מיזמתן ולגבי מידע שהן חייבות להעמיד לרשותו של היחיד על פי בקשתו, וכן נקבעו בהם סוגי האגרות שיש לשלם לצורך קבלת המידע והנסיבות המקנות פטור מתשלום אגרה. עוד נקבע בחוק כי אם החליטה הרשות הציבורית לדחות את הבקשה למידע, דחייה מלאה או חלקית, עליה לשלוח למבקש המידע הודעה בכתב ובה יפורטו נימוקי ההחלטה, וכי יובא לידיעתו שהוא זכאי לעתור נגד החלטת הרשות לפי הוראות חוק בתי משפט לענינים מינהליים, התש"ס-2000. הממונה על ביצוע החוק הוא שר המשפטים.

בחודשים ינואר-יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה את אופן יישומו של חוק חופש המידע ברשויות ציבוריות. בביקורת נבדקו הנושאים האלה: העמדת מידע לרשות הציבור - הנגישות למידע, איכותו ושלמותו; העמדת מידע לרשות יחידים, לפי בקשתם; וההיערכות ליישום החוק. הבדיקה נעשתה במחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, ונוסף על כך התבקשו 27 רשויות ציבוריות  למלא שאלון אחיד. בדיקת השלמה נעשתה במשרד הפנים ובמשרד להגנת הסביבה.

הנגישות למידע שרשות מעמידה לעיון הציבור, שלמות המידע ואיכותו: החוק מחייב רשות להעמיד מיזמתה מידע לעיון הציבור, לרבות הנחיות מינהליות ודוחות שנתיים. הדבר נועד לאפשר ביצוע בקרה על מעשי השלטון וסיוע ליחיד לממש את זכויותיו, ולעתים הוא אף מייתר את הצורך בהגשת בקשות פרטניות למידע.

על פי החוק והתקנות, על הרשויות לפרסם דוח שנתי הכולל מידע על פעילותה של הרשות, על תחומי אחריותה ועל תפקידיה וסמכויותיה; עוד נקבע בתקנות כי על הרשויות להעמיד את הדוחות לעיון הציבור בכמה מקומות, ואף לפרסמם באתרי האינטרנט שלהן. הדוח השנתי אמור לכלול, בין היתר, דוח של הממונה על הפעלת החוק ברשות הציבורית, ואולם הממונה רשאי לפרסם דוח זה בנפרד (להלן - דוח ממונה). כמו כן על כל רשות להעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור.

1. פרסום הנחיות מינהליות: הנחיות מינהליות הן כללים גמישים שרשות מינהלית קובעת לעצמה כדי שידריכו אותה בעת שהיא מפעילה את סמכותה. הנחיות אלה מבטאות את מדיניות הרשות בעניינים מסוימים, והיחיד יכול להיעזר בהן כדי לשער, במידה סבירה של ודאות, מה תחליט הרשות בעניינו.

מדיווחי 26 הרשויות שמילאו את השאלון עלה שכמחציתן לא העמידו לעיון הציבור כנדרש את ההנחיות המינהליות: חלקן כלל לא העמידו לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות, חלקן העמידו לעיון הציבור רק חלק מההנחיות האמורות וחלקן מסרו אותן רק לפי בקשה פרטנית. למשל, משרד הפנים פרסם באתר האינטרנט שלו את נוהלי מינהל האוכלוסין, אך לא הציג באתר חלק מהנוהל המכונה "הליך הטיפול", הכולל מידע חיוני הנוגע לציבור.

2. פרסום באינטרנט: במרס 2007 סרק משרד מבקר המדינה אתרי אינטרנט של 25 רשויות ציבוריות ובדק באילו מהאתרים פורסם הדוח השנתי של הרשויות ואם פורסם בהם מידע נוסף הנוגע ליישום החוק, כגון מידע על דרכי התקשרות עם הממונה, על סכומי האגרות עבור הגשת בקשה והטיפול בה, וכן נבדקו מידת הנגישות למידע שפורסם ומידת עדכונו.

נמצא ש-44% מהרשויות הציבוריות שנסרקו לא פרסמו את הדוח השנתי באתר האינטרנט שלהן. יודגש שרוב הרשויות שלא פרסמו את הדוח השנתי הן רשויות שמטפלות בנושאים חברתיים, ובהן רשויות הנותנות לציבור שירותי בריאות, רווחה וקליטת עלייה.

עוד העלתה הבדיקה כי במרבית הרשויות לא היה המידע שהוצג באינטרנט נגיש ומעודכן - בחלק מהאתרים היה קושי לאתר את המידע; בחלק לא צוינו סכומי האגרות, ובחלק צוינו סכומי אגרות לא מעודכנים; בחלק מהאתרים לא צוין שם הממונה ברשות או שלא הוצג הטופס להגשת בקשה למידע.

3. איכות המידע בדוחות השנתיים ובדוחות הממונים: בדיקת הדוחות השנתיים ודוחות הממונים  העלתה שמרביתם לא כללו את כל המידע כנדרש בתקנות. יצוין כי מאחר שהרשויות נבדלות זו מזו באופן הצגת הנתונים בדוחותיהן, קשה לקבל מהדוחות תמונה כוללת על המידה שבה הושגה תכלית החוק - חובת הרשות למסור מידע וזכות הציבור לקבלו.

מידע על איכות הסביבה: לפי החוק, רשויות ציבוריות חייבות להעמיד לעיון הציבור "מידע על איכות הסביבה" שברשותן - מידע על חומרים שנפלטו, נשפכו, סולקו או הושלכו לרשות הציבור וממצאי בדיקות שבהן נמדדו רעש, ריח וקרינה בשטחים ציבוריים.

ביולי 2007, מועד סיום הביקורת, נמצא כי השר להגנת הסביבה עדיין לא התקין את התקנות שנדרש להתקין עד פברואר 2006 על פי החוק.

החוק קובע כי פונה זכאי לקבל מידע מרשות ציבורית, בכפוף לתנאי החוק, בלא שיידרש לציין את הטעם לבקשתו, גם אם המידע האמור אינו נוגע אליו במישרין; כמו כן לפי החוק הרשות נדרשת למסור את החלטתה בעניינו של מבקש המידע בתוך פרק זמן מוגבל. עם זאת הפונה נדרש לשלם אגרות עבור הגשת הבקשה, עבור הטיפול בה ועבור הפקת המידע המבוקש, בכפוף לתנאים שצוינו בחוק ובתקנות.

1. על פי החוק, הרשות נדרשת להודיע למבקש המידע על החלטתה ללא שיהוי ולכל המאוחר בתוך 30 ימים ממועד קבלת פנייתו; עם זאת, בתנאים שפורטו בחוק הרשות רשאית למסור לפונה את ההחלטה בעניינו 120 יום לאחר מועד קבלת פנייתו לכל היותר.

מהשאלונים שמילאו 19 רשויות בעניין זה עולה ש-85% מהבקשות שהוגשו לרשויות  נענו בתוך 30 יום, ו-12% נענו 31-120 יום לאחר מועד קבלת הבקשה; 3% מהבקשות נענו רק לאחר 120 יום ויותר, כלומר לאחר פרק הזמן שהוקצה על פי החוק, מהן 84% בקשות שהופנו למשטרה.

2. על פי הוראות התכ"מ , כספי האגרות ייזקפו לזכות הכנסות המדינה, ואם המידע המבוקש נמצא ברשותו של משרד ממשלתי אחר, הממונה על המשרד הממשלתי שקיבל את הבקשה ימסור אותה לממונה על המשרד שהמידע האמור נמצא ברשותו, ויציין לפניו כי אגרת הבקשה שולמה ואין לגבותה שנית.

אולם יש רשויות ציבוריות, בהן רשויות מקומיות, שאינן אמורות לזקוף את כספי האגרות לזכות הכנסות המדינה, והן מפקידות את הכספים בקופתן. במקרים אלה יש חשש כי הפונה יתבקש לשלם פעמיים אגרת בקשה בעבור אותה בקשה למידע.

לשם השגת יעדי החוק וכדי שהציבור ידע מאילו גופים הוא זכאי לבקש מידע, נקבע בחוק ובתקנות שהממשלה תפרסם באתר האינטרנט שלה, ברשומות ובמקומות שפורטו בתקנות, הן את רשימת הרשויות הציבוריות שהחוק חל עליהן והן מידע תמציתי על תפקידיה של כל רשות ציבורית ודרכי התקשרות עמה. עוד נקבע בחוק שכל ראש רשות ימנה מבין עובדיה עובד שיופקד על העמדת מידע לרשות הציבור, על הטיפול בבקשות לקבלת מידע ועל יישום הוראות החוק (להלן - הממונה).

נמצא כי רק בשנת 2003, ארבע שנים לאחר שהממשלה נדרשה לעשות כן על פי החוק, פורסמה רשימת הרשויות הציבוריות שהחוק חל עליהן. מאז ועד מועד סיום הביקורת, יולי 2007, עדיין לא פורסמה רשימת רשויות מעודכנת ולא עודכנו דרכי ההתקשרות עמן, והדבר מקשה על מבקש המידע לאתר את פרטי הרשות הציבורית ואף עלול להטעות בשל הפניה למספרי טלפון או פקס או דואר אלקטרוני שאפשר ואינם עדכניים.

עוד נמצא שההדרכה בנושא יישום החוק שניתנה לממונים הייתה מועטה, ויש בכך כדי להשפיע על מידת הטמעת החוק ויישומו בידי הממונים.

ממצאי הבדיקה מלמדים כי עדיין לא נעשה די ליישום הוראות החוק. על הרשויות הציבוריות למלא בקפידה את כל החובות הנוגעות למסירת המידע ולהקל על הפונים בהשגת המידע, וכן עליהן להודיע לפונים בעוד מועד על החלטתן באשר לבקשתם ולמסור להם את המידע בתוך פרק הזמן שהוקצה להן בחוק. כמו כן עליהן לרכז את המידע הנוגע ליישום החוק באתרי האינטרנט באופן שהוא יהיה מלא, נגיש, קל לאיתור ומעודכן. עליהן להקפיד לפרסם בכל שנה דוחות שנתיים, בכלל זה דוח ממונה, כנדרש בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו ולהעמיד לעיון הציבור את ההנחיות המינהליות הכתובות שעל פיהן הן פועלות ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור. כמו כן ראוי כי משרד המשפטים ונציבות שירות המדינה יפעלו יחד לארגון ימי הדרכה ובמסגרתם ינחו את הממונים כיצד להטמיע את הוראות החוק, וכי משרד המשפטים, המופקד על ביצוע החוק, יפעל לקידום הכנסת תיקונים הנדרשים בחוק ובתקנות שהותקנו מכוחו.