סדרי מינהל בבתי הדין הרבניים - משרד המשפטים

בתי הדין הרבניים פועלים כחלק ממערכת המשפט של מדינת ישראל על פי חוק שיפוט בתי דין רבניים (נישואין וגירושין), התשי"ג-1953. יש להם סמכות שיפוט ייחודית בענייני נישואין וגירושין של יהודים, וכן סמכויות מקבילות לאלה של בתי המשפט לענייני משפחה ועניינים הכרוכים בתביעת הגירושין לרבות מזונות לאישה ולילדי הזוג. מדי שנה בשנה נפתחים בבתי הדין עשרות אלפי תיקים; בשלוש השנים 2004-2006 נפתחו כ-191,000 תיקים ונסגרו כ-195,000.

הנהלת בתי הדין הרבניים (להלן - הנהלת בתי הדין), שבראשה עומד מנהל בתי הדין, היא יחידת סמך במשרד המשפטים והיא אחראית לניהול בתי הדין בכל הקשור לתקציב, לכוח אדם, למינהל, לציוד ועוד.

בחודשים אפריל-אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי המינהל בבתי הדין הרבניים, ובין היתר, את אופן התנהלותן של מזכירויות בתי הדין; בכלל זה נערכה ביקורת מעקב אחרי תיקון הליקויים שהועלו בדוח שנתי 54ב של מבקר המדינה  (להלן - הדוח הקודם); כמו כן נבדקו היבטים אחדים של אבטחת מידע. הבדיקה נערכה בהנהלת בתי הדין ובשני בתי דין אזוריים (תל-אביב ופתח תקווה). לצורך הבדיקה קיבל משרד מבקר המדינה במהלך הביקורת מהנהלת בתי הדין קובץ נתונים ממוחשב בנוגע לתיקים שנפתחו בחמישה בתי דין אזוריים, לתקופה מינואר 2001 ועד דצמבר 2006.

מזכירות בתי הדין היא מנגנון מינהלי המסייע לפעילות השיפוטית, אשר לאופן ולאיכות הטיפול שלו בסדרי המינהל יש השלכות, בין היתר, על מהירות ועל איכות התהליכים השיפוטיים. בכלל סדרי המינהל נמנים הליכים לזירוז מתן הגט לאחר פסק הדין לגירושין; מעקב אחר תיקים לא פעילים וטיפול בהם; סדרי יישום החלטות בית הדין; ועדכון המידע של המערכת הממוחשבת.

משרד מבקר המדינה ערך בדיקה על סדרי עבודת המזכירות. הבדיקה נערכה בעיקרה בבתי הדין האזוריים בתל אביב ובפתח תקווה וזאת באמצעות מדגם של כ-21% מכלל התיקים (252) בבית הדין בתל אביב ושל כ-40% (42) מאלה שבפתח תקווה, ובסך הכל נבדקו 71 תיקים.

בדיקת המדגם העלתה ליקויים בטיפול בכ-83% מהתיקים שנבדקו בבית הדין בתל אביב ובכ-71% מאלה שנבדקו בבית הדין בפתח תקווה. בכמחצית מהתיקים שנבדקו בשני בתי הדין האמורים הועלו מספר ליקויים. שיעור כה גבוה של ליקויים מלמד על פגמים תפעוליים רבים. להלן פרטי הליקויים שהועלו בתיקים השונים בחתך נושאי.

1. עיכובים בטיפול המזכירות בסידור גט: לאחר מתן פסק הדין לגירושין על ידי בית הדין, ייחשבו בני הזוג כגרושים רק לאחר שיעברו הליך המכונה "סידור גט". לשם כך יש לפתוח תיק לסידור גט.

נדרשת יוזמה מצד המזכירות שתתריע בפני בית הדין, כי פסקי דין למתן גט אינם מקוימים במועדם. חרף זאת מזכירויות בתי הדין אינן בודקות מיוזמתן אם פסקי הדין של בתי הדין קוימו ואין מנגנון לשליחת תזכורת לצדדים על זכויותיהם המאפשר לבתי הדין ליזום בעצמם מתן צווים לאכיפת פסקי דין, כסמכותם בחוק.

משרד מבקר המדינה העלה כי ב-17% מ-71 התיקים שנבדקו היו עיכובים בהליך סידור הגט כשב-12% מהם עד מועד עריכת הביקורת, טרם בוצע סדור הגט, במשך חודשים ושנים. עקב אי גילוי יוזמה מספקת מצד המזכירות בזירוז ההליך הועלו גם מקרים בהם סידור הגט "נדחה ללא תאריך" והטיפול בהם נדחה עד שהוגשה בקשה לבית הדין על ידי הצד שנפגע, בין היתר, למתן צווים לאכיפת פסק הדין, ואם לאו, נשאר התיק כ"אבן שאין לה הופכין".

2. העדר מעקב של המזכירות אחר הטיפול בתיקים: מזכירות בית הדין אמורה לעקוב אחר התקדמות הטיפול בתיק כדי למנוע עיכובים בהליך השיפוטי. מעקב פעיל של המזכירות יש בו כדי למנוע סחבת והתמשכות הטיפול. התמשכות הטיפול שלא לצורך עלולה לפגוע במי מבעלי הדין. היא אף יוצרת עומס על מערכת בתי הדין ועלולה לפגוע ביכולתה לשרת את הציבור.

הבדיקה העלתה כי כ-14% מהתיקים שנבדקו בשני בתי הדין נשארו פתוחים ולא ננקטה בהם כל פעולה של המזכירות לקידום ההליכים בהם, וזאת במשך כחמישה חודשים ועד למעלה משנתיים.

3. רישום שגוי במערכת הממוחשבת: מזכירות בית הדין אמורה להזין למערכת הממוחשבת כל נתון חדש הנוגע לתיקים. הרישום במערכת הממוחשבת הוא גם כלי מידע ניהולי, ולכן רישום לא מדויק או שגוי פוגע גם ביכולת הניהול והבקרה.

המזכירות אמורה לסגור תיקי גירושין במערכת הממוחשבת לאחר מתן פסק הדין לגט. הבדיקה בבית הדין בתל אביב העלתה כי לגבי כ-48% מהתיקים שנדגמו שם הרישום של מועד סגירת התיקים במערכת הממוחשבת היה שגוי וכ-53% מהתיקים בבית הדין בפתח תקווה טרם נסגרו במערכת, אף שחלפו כשנה ועד למעלה מארבע שנים ממועד מתן פסק הדין.

שיעור משמעותי זה של רישומים שגויים יש בו כדי להציג תמונה מעוותת למנהלים ולמקבלי ההחלטות.

רשויות השלטון נועדו לשרת את הציבור ועליהן לדאוג כי יסופק לו שירות יעיל, שוויוני ואיכותי. משך הזמן העובר בבתי הדין הרבניים ממועד פתיחת התיק ועד לקבלת גט עלול להתארך תוך עינוי דין.

1. לשכות ייעוץ והכוון: יחידות סיוע אמורות לתת שירותי אבחון, ייעוץ וטיפול בענייני משפחה. ביחידות אלה יועסקו עובדים סוציאליים, פסיכולוגים ופסיכיאטרים. בדוח הקודם כבר נאמר כי לא הוקמו בבתי דין רבניים יחידות סיוע, כמתחייב מהחלטת הממשלה בעניין זה בשנת 1998. הביקורת הנוכחית העלתה כי עד ינואר 2008, עדיין לא הוקמו יחידות סיוע בבתי הדין.

2. מסורבות גט ועגונות: בדוח הקודם צוין, כי בתקציב בתי הדין כלול סעיף שנועד למימון פעולות להתרת עגונות ומסורבות גט, וכי הנהלת בתי הדין לא קבעה נהלים ומבחנים לתשלומים הללו. בנושא זה גם הביקורת הנוכחית העלתה שטרם נקבעו קריטריונים למתן סיוע כספי לבעלים המסרבים לתת גט לנשותיהם כדי לעודדם לעשות כן.

3. בוררות: בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק קבע באפריל 2006 כי "אין לבד"ר [בתי הדין הרבניים] סמכות לדון ולהכריע בעניין שאינו ממין העניינים המצוין במסגרת סמכותו הייחודית לפי החוק או בסמכותו המקבילה, אפילו ניתנה הסכמת הצדדים לשיפוט. לפי אותה תפיסה, אין לביה"ד כוח וסמכות להכריע במחלוקת כבורר מכוח הסכם בוררות בין בעה"ד [בעלי הדין] בעניין שעל פי טיבו אינו בתחום סמכותו לפי הדין ". למרות זאת העלה משרד מבקר המדינה כי ממאי 2006, לאחר פסק הדין דלעיל, נפתחו בבתי הדין הרבניים 257 תיקי בוררות בנושאים שאינם בתחום סמכותם על פי הדין.

משרד מבקר המדינה בדק ענייני מינהל אחדים הקשורים בדיינים ולהלן הממצאים.

1. נוכחות דיינים בבית הדין: בדוח הקודם העלה מבקר המדינה כי למרות הנחייתו של שר הדתות דאז פרופ' שמעון שיטרית לגבי התחלת שעות העבודה וסיומן בבתי הדין, 15 מתוך 25 דיינים בבית הדין בתל אביב סיימו את עבודתם בשעה מוקדמת יותר מהנדרש בהנחיה.

גם נציבות תלונות הציבור על שופטים (להלן - הנציבות) בראשותה של גב' טובה שטרסברג כהן, שופטת בית המשפט העליון (בדימוס), (להלן הנציבה), ציינה בדוח שלה לשנת 2005, כי תופעות של דיינים המאחרים או המקדימים לצאת רווחות בבתי הדין הרבניים ופוגעות בתקינות ההליכים המתנהלים בהם.

הביקורת הנוכחית העלתה כי מנהל בתי הדין הרבניים הרב אליהו בן דהן ונשיא בית הדין הרבני הגדול הרב שלמה עמר, טיפלו בנושא בשלוש השנים האחרונות (2004-2007), בין היתר באמצעות שליחת מכתבים אישיים לדיינים ועריכת שימועים לדיינים המאחרים תוך כדי הבהרה שבמידת הצורך יועבר הנושא לטיפול הנציבות.

2. מגורי דיינים שלא במקום כהונתם: כל מי שמגיש לוועדת המינויים בקשה להתמנות לדיין, נדרש לחתום על התחייבות להתגורר בתחום השיפוט של בית הדין שבו הוא מכהן. משרד מבקר המדינה ציין כבר בדוח הקודם, כי 36% מבין הדיינים שכיהנו באותה עת, לא גרו במגורי קבע באזור מושב בית הדין.

הנציבה קבעה בחוות דעת לשנת 2005, כי מקום מגורים מרוחק גורם לאיחורים, לעזיבות מוקדמות את בית הדין ולשחיקה בתפקודו של הדיין; אי לכך על הדיינים שחתמו על התחייבות לשנות את מקום מגוריהם לקיים אותה כלשונה.

במסגרת דוח הנציבות לשנת 2006 העלתה הנציבה כי אף על פי ששר המשפטים שלח לדיינים מכתבי אזהרה והנציבות פנתה אליהם במכתבים אישיים, טרם העתיקו שמונה מהם את מקום מגוריהם כנדרש; אי לכך המליצה הנציבה לוועדת המינויים לדיינים שתציע לסיים את כהונתם של דיינים אלה. הוועדה טרם דנה בנושא זה עד מועד סיום הביקורת.

לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי ששר המשפטים והנהלת בתי הדין יפיקו את מלוא הלקחים והמסקנות המתבקשים בנושא זה. מן הראוי גם, ששר המשפטים וועדת המינויים יתנו דעתם לעניין מגורי הדיינים גם לגבי הדיינים המכהנים וגם בעת מינוי דיינים חדשים בעתיד.

3. הרכבים חסרים בבית הדין: חוק הדיינים, התשט"ו-1955, קובע ככלל כי בית הדין האזורי ידון בשלושה, למעט מספר חריגים המנויים בו, שבהם הוא ידון בדיין אחד. בית המשפט העליון ישב לא אחת על המדוכה בעניין זה וקבע כי החלטה הניתנת בעקבות דיון ולו גם דיון חלקי, בהרכב חסר, הינה בטלה ומבוטלת.

מחוות הדעת שפרסמה הנציבה בנושא ביוני 2006 עולה, כי יש ונכפתה הסכמה של המתדיין לקיום דיון בהרכב חסר, אחרת יידחה הדיון למועד בלתי ידוע או שנוצר מצב שבו לא ניתן היה לקיים דיון ענייני בתיק ומועד הדיון נדחה פעם אחר פעם, באופן שנוצרה סחבת מתמשכת הפוגעת בזכויות דיוניות ומהותיות של הצדדים.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה, כי ב-14 מבין 54 תיקים (כ-26%) התקיימו הדיונים בבית הדין בתל אביב בהרכב שמלכתחילה נקבע כהרכב חסר. הדבר גרם לדחיות במועדי הדיון במספר חודשים.

4. עיסוק נוסף של דיינים: בשנת 2004 העלתה הנציבה כי לחלק מהדיינים עיסוקים נוספים על העבודה בבית הדין. שר המשפטים דאז מר יוסף (טומי) לפיד הנחה את מנהל בתי הדין הרבניים, כי דיין המבקש לעסוק בעבודה נוספת, נדרש להגיש מידי שנה בשנה בקשה מחודשת שתועבר לאישורם של נשיא בית הדין הרבני הגדול ושר המשפטים.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מסוף ינואר 2005 לא פנתה הנהלת בתי הדין לדיינים שהיה להם עיסוק נוסף על מנת שיחדשו בקשותיהם כנדרש.

5. סדרי עריכת פרוטוקול הדיון: פרוטוקול מהדיון המתנהל בבית הדין נכתב ידנית או מודפס על ידי אדם שהוסמך לכך (ספרא דדינא). בדוח לשנת 2006 דווחה הנציבה על שיפור בנושא הפרוטוקולים בבתי הדין.

בדיקת התיקים במדגם בבית הדין בפתח תקווה העלתה כי כל הפרוטוקולים שנבדקו היו מוקלדים; בדיקת התיקים במדגם בבית הדין בתל אביב העלתה כי בכ-26% מהתיקים (14 מתוך 54) שהתנהלו במהלך שנת 2006, הפרוטוקולים היו כתובים בכתב יד לא קריא, כולל מחיקות ושיבושים. במצב דברים זה בעלי הדין או באי כוחם מתקשים לעיין בהם ולהבינם, לא ניתן לוודא אם הם משקפים נאמנה ובאופן מלא את מה שנטען במהלך הדיון, והדבר עלול גם לגרום לבעיה בערכאת הערעור.

העסקת קרובי משפחה בשירות הציבורי, שלא על פי כללי מינהל תקין, פוגעת בעיקרון שוויון ההזדמנויות ועלולה ליצור מצב של ניגוד עניינים.

על פי הוראות התקשי"ר שהיו בתוקף עד שנת 2007 , לא יתקבל מועמד למינוי לעבודה ביחידה אם מועסק באותה יחידה עצמה קרוב משפחה שלו; לא יתקבל מועמד למינוי לעבודה במשרד אם מועסק כבר ביחידה אחרת של אותו משרד קרוב משפחה שלו, והמינוי עשוי להביא ליחסי כפיפות ביניהם.

בינואר 2005, בעקבות פניית נציבות שירות המדינה, ערכה הנהלת בתי הדין בדיקה והעבירה לנציבות שירות המדינה בקשות לאשר העסקת שמונה עובדים שלהם יש קרובי משפחה בבתי הדין. לגבי ארבעה מהם ציינה הנהלת בתי הדין כי הם לא רשמו פרטים בדבר קרבתם המשפחתית בשאלונים האישיים שמילאו בעת קבלתם לעבודה, כנדרש.

מאותו מועד ועד מועד סיום הביקורת, אוגוסט 2007, לא נקטה הנהלת בתי הדין צעדים נגד העובדים שבעת קבלתם לעבודה לא הודיעו לה על קרבתם לעובדי בתי הדין.

בנוסף, בהשוואה שערך משרד מבקר המדינה בין קובץ העובדים בבתי הדין הרבניים לבין מרשם האוכלוסין על מנת לאתר עובדים שיש להם קרובי משפחה הועלו שלושה עובדים נוספים לאלה שהעלתה הנהלת בתי הדין בבדיקתה; שלושתם עבדו באותם בתי הדין שבהם עבדו קרוביהם והם לא דיווחו על כך בשאלונים האישיים בעת קבלתם לעבודה, כנדרש.

לפי חוק שוויון ההזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, לא יפלה מעביד בין עובדיו או בין דורשי עבודה מחמת מינם, נטייתם המינית, מעמדם האישי וכו'.

לפי הוראת נציבות שירות המדינה הועברה עובדת - שעבדה שש שנים בבית הדין הרבני בתל אביב ושימשה בפועל בתפקיד "מזכיר בית דין" - לבית הדין בפתח תקווה, עקב קיום קרבה משפחתית בינה לבין המזכיר הראשי. העובדת הייתה אמורה להתחיל בעבודתה בסוף נובמבר 2006. מספר ימים לפני כן פנו דייני בית הדין בפתח תקווה אל מנהל בתי הדין והודיעו לו כי "הואיל ומקדמת דנא נהוג בעירנו שכל הפקידים בבית הדין הם גברים, אין לפרוץ בשום אופן גידרם של ראשונים ואין להעסיק אישה בכותלי בית הדין בשום צורה".

עד אוקטובר 2007 טרם מונה עובד לתפקיד המזכיר הראשי בבית הדין בפתח תקווה. חסרונו פוגע קשות בתפקוד בית הדין ובציבור המתדיינים הבא בשעריו שאינו מקבל את השירות המגיע לו. המצב גם פוגע בשוויון ומהווה הפרה בוטה של החקיקה ושל הוראות הרשויות המוסמכות השונות שעסקו בפרשה והורו לפעול לשיבוץ אישה בבית הדין בפתח תקווה.

משרד מבקר המדינה בדק את סדרי הטיפול בהפרות משמעת של עובדים בבתי הדין הרבניים. הביקורת בדקה 20 תיקים אישיים של עובדים שנבחרו באקראי מבין העובדים שהיו להם בעיות משמעת, והעלתה כי בנוגע לשבעה מהם לא היה הטיפול של הנהלת בתי הדין מספק ביחס לחומרת הפרות המשמעת שביצעו ומספרן: הנהלת בתי הדין הסתפקה במשלוח מכתבים או בעריכת בירורים בפני סמנכ"ל בכיר והממונה על משאבי אנוש. הליכים אלה הסתיימו בסיכומים ולא לוו בסנקציות או בצעדים משמעתיים גם כאשר המשיך העובד לאורך זמן בהפרה של כללי המשמעת.

איומים שונים עלולים לפגוע במערכת הממוחשבת ובהמשכיות הפעילות הסדירה של הארגון. על מנת למזער או למנוע את הנזקים האפשריים ולאפשר לארגון להמשיך, ברמה סבירה, בפעולותיו במקרה של אסון או שיבוש חמור של המערכת הממוחשבת, יש צורך בהיערכות מתאימה.

עד למועד הביקורת, אוגוסט 2007, לא מונה בהנהלת בתי הדין ממונה על אבטחת המידע כנדרש בחוק. בעקבות הביקורת מינה מנהל בתי הדין בספטמבר 2007 את המכהן כראש אגף הביטחון, שימלא גם את תפקיד הממונה על אבטחת מידע.

לא נעשה סקר סיכונים למיפוי הסיכונים במערכת הממוחשבת ולא נבחנה הדרך למנוע או למזער אותם, כנדרש בתכ"מ , בפרט שמדובר במידע רגיש וחסוי.

הנהלת בתי הדין לא הפיקה ולא קיבלה דוחות בקרה בנושא אבטחת המידע ולא בדקה אם נעשה שימוש לרעה במערכת הממוחשבת.

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים רבים בטיפול בתיקים מצד מזכירויות בתי הדין, החל מהיעדר מעקב של המזכירות אחר הטיפול בתיקים וכלה בעיכובים בטיפול המזכירות בסידור גט, החיוני כל כך לנזקקים לשירותי בתי הדין, שאין להם תחליף. בין הסיבות לכך: היעדר מנגנון המאפשר לבתי הדין ליזום מתן צווים לקיום פסקי דין, המתנה וסחבת בהפעלת צווי הגבלה לקיום פסקי הדין ודחיית דיונים עקב הרכבים חסרים של בתי הדין. כמו כן נמצאו ליקויים במערכת הממוחשבת ואבטחת המידע. ממכלול הליקויים עולה כי ציבור המתדיינים, הנמצא במצב אישי רגיש וקשה, נפגע מן ההתנהלות בבתי הדין. כן נפגעים מכך אנשים נוספים, ובהם ילדים, התלויים בהכרעה באשר למעמד האישי של המתדיינים.

על כל הנוגעים בדבר, בכלל זה שר המשפטים ומינהל בתי הדין, לעשות את כל הצעדים המתבקשים כדי לשפר את השירות ולהקל על מצוקת הנזקקים לשירותי בתי הדין.