בשנת 2007 היו לישראל 97 נציגויות תושבות ו-85 נציגויות לא תושבות ב-161 מדינות. במשך השנים נפתחו ונסגרו נציגויות, בין היתר, בעקבות כינון יחסים דיפלומטיים או ניתוקם, משיקולים תקציביים של משרד החוץ (להלן - המשרד) ומשיקולים מדיניים או כלכליים. מאז 1990 פתח המשרד יותר מ-20 נציגויות תושבות חדשות במדינות ברית המועצות לשעבר, במרכז אירופה, באסיה ובאמריקה הלטינית.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט-נובמבר 2007 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, את תהליכי ההקמה של שתי שגרירויות חדשות, בזאגרב (קרואטיה) ובברטיסלבה (סלובקיה), שנפתחו בשנים 2005 ו-2006, ואת תהליכי הפתיחה מחדש (בשנת 1997) של השגרירות בבלגרד (סרביה). הבדיקה התמקדה בפעולות המשרד לאיתור נכסים למשרדי השגרירויות ולמגורי השגרירים. כמו כן נבדק התפקוד של כל אחת מהשגרירויות הללו בעיקר בענייני מינהל, כספים וניהול כוח האדם.
עיקרי הממצאים
במשרד אין תהליך מתועד של החלטותיו ושל הפקת לקחים מפתיחת נציגויות, אף על פי שרוב הפעולות הכרוכות בכך צריכות להיעשות בהקמת כל נציגות.
תהליך איתור המבנים למשרדי השגרירות בבלגרד ובברטיסלבה ואיתור בית השגריר בזאגרב נמשך זמן רב, ולכן נאלצו משרדי השגרירויות והשגריר ומשפחתו לשכון בבתי מלון לתקופות ארוכות של כמה חודשים, והדבר גרם הוצאות גדולות. השהייה של השליחים ושל משרדי השגרירות בבתי מלון במשך חודשים אינה יאה לנציגות רשמית של המדינה ולעתים אף פוגמת במהלך התקין של פעילותה. על המשרד להיערך בעוד מועד כדי שהשליחים ומשרדי השגרירויות ישוכנו מיד עם בואם במגורי קבע.
על השגרירים להכין תכניות עבודה שנתיות מפורטות. אין בתקנון שירות החוץ (להלן - התקנון) הנחיות הנוגעות לתכניות העבודה השנתיות, ובכלל זה הנחיות בדבר מתכונת התכניות, מידת הפירוט הנדרשת בהן ובדיקת ביצוען. תכניות העבודה שהמציאו שלושת השגרירים למשרד לשנת 2007 היו כלליות וחסרו בהן פרטים.
עקב יחסי העבודה העכורים שנוצרו בשגרירות בזאגרב שיגר המשרד לשגרירות עובדים מן הארץ לבחינת המצב, אך לא צייד אותם בהנחיות או בסמכויות לביצוע פעולות לשינוי המצב. הדיווחים שמסרו בעקבות ביקוריהם בשגרירות ציירו תמונה עגומה של מערכת יחסים זו, אך המשרד הסתפק במעקב ולא נקט צעדים ממשיים. היה על משרד החוץ להיות נחרץ יותר בטיפולו במערכת יחסי העבודה הגרועים ששררו בשגרירות ולנקוט כל צעד אפשרי לשינוי המצב.
השגרירות בבלגרד הקימה פורום של אנשי עסקים ישראלים לקידום הקשרים הכלכליים בין ישראל לסרביה. נמצא כי חברים בפורום מימנו את מסיבת הפרדה של השגרירה הקודמת. מן הראוי שהמשרד יקבע את אופן מימון אירועי הפרדה, ובכלל זה יחליט אם מותר לגייס תרומות למימון אירוע כזה, ויסדיר זאת בהנחיות מפורטות.
השגרירה הקודמת בבלגרד קיבלה מתנות מהמשתתפים במסיבת הפרדה, אולם לא נמצאו מסמכים המעידים כי השגרירה והמשרד פעלו לפי ההוראות המחייבות בעניין קבלת מתנות בידי עובד ציבור.
השגרירויות בזאגרב ובבלגרד גייסו כספי תרומות למימון אירועי תרבות ובהם אירועי יום העצמאות בלי לדווח עליהם למשרד ובלי לקבל אישור מראש לשימוש בהם כפי שנדרש בתקנון. הדיווחים למשרד על עלויות האירועים ועל ההכנסות בגינם לא תאמו את ההוצאות וההכנסות כפי שנרשמו בדוחות הפנימיים ובכרטיסי החשבונות של השגרירויות. לפיכך למשרד לא היה כלי לפיקוח על הניהול הכספי של האירועים.
קצינות המינהלה בשגרירויות בזאגרב ובבלגרד לא מילאו כראוי את המשימות שהוטלו עליהן, וטיפולן בתחומי הכספים וניהול החשבונות וכן בכוח האדם היה לקוי. על המשרד להפיק לקחים מהליקויים בתפקודן של שתי קצינות המינהלה בשגרירויות אלה ולמנות לנציגויות קציני מינהלה בעלי ניסיון וכישורים מתאימים, שיוכלו להתמודד עם המשימות הכרוכות הן בהקמת נציגות חדשה והן בניהול השוטף של נציגות.
סיכום והמלצות
על המשרד להעלות על הכתב את הנאמר בדיונים על הקמת נציגות ואת ההחלטות המתקבלות בהם ולהביאם בצורה מסודרת לידיעת העובדים שיעסקו בהקמת הנציגות. תרשומות אלה יוכלו לשמש את המשרד גם כבסיס למעקב אחר יישום ההחלטות וגם לכתיבת נוהל לכל שלבי ההקמה של נציגויות חדשות.
השגרירויות הן שלוחות המדינה בחו"ל, ומחובתו של המשרד להיות מעורב בכל הנעשה בהן ולפקח כראוי על ניהולן גם בתחומי המינהל והכספים וניהול כוח האדם.
מבקר המדינה כבר העיר בדוחות קודמים על ליקויים דומים לאלה שהועלו בדוח זה. מן הראוי שהמשרד יפיק לקחים מהערות המבקר בדוחות אלה ויישמם לגבי כלל השגרירויות.