חוק שירות הציבור - הגבלות לאחר פרישה (חוק הצינון)

הבטחת אמון הציבור בשירות הציבורי ומניעת ניגוד עניינים ופגיעה בטוהר המידות ולו למראית עין חיוניים ביותר לתפקודו. עובדי ציבור חייבים להיות חסרי פניות ולפעול באופן עצמאי ונטול שיקולים זרים. בעקבות המלצה של מבקר המדינה חוקק עוד בסוף שנות ה-60 חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ"ט-1969 (להלן - חוק הצינון), המטיל על עובדי ציבור הפורשים מהשירות הציבורי הגבלות בעניין חופש העיסוק מטעמים של שמירה על טוהר המידות; בחוק סנקציה פלילית. הגבלות לאחר פרישה אינן ייחודיות לישראל - רוב מדינות ה- OECD קבעו לפורשי השירות הציבורי תקופת צינון על פי חוק.

1. הגבלות בעניין ייצוג - סעיף 2 לחוק קובע "איסור הייצוג בענין שהיה בטיפול של המייצג - מי שטיפל, אגב מילוי תפקידו בשירות הציבור, בענין פלוני של אדם פלוני, לא ייצג אחרי פרישתו מהשירות את האדם באותו ענין כלפי המוסד של שירות הציבור שבו שירת." איסור זה אינו מוגבל בזמן. סעיף 3 לחוק קובע "איסור הייצוג לפני מי שהיה כפוף למייצג" - מי שפרש משירות הציבור וערב פרישתו היה מוסמך, או ממונה על עובד שהיה מוסמך, לתת החלטה, המלצה או חוות דעת, בקשר למתן זכות, או עובד שהיה מדורג ערב פרישתו באחת מחמש הדרגות העליונות  בדירוג הגוף בו עבד, "לא ייצג אדם לפני עובד בשירות הציבור שהיה כפוף לו ערב פרישתו, ולא יבקש ממנו להעניק לו זכות לו עצמו ולצורך עסקו, בין בהסכם ובין כמעשה של רשות, כשההענקה מסורה לשיקול דעתו של אותו עובד" - עד תום שנה מסיום יחסי הכפיפות.

2. איסור עבודה או קבלת טובת הנאה - סעיף 4 לחוק קובע "איסור עבודה או טובת הנאה בעסקים שהיו בטיפולו של עובד הציבור - מי שפרש משירות הציבור ובתפקידו בשירות הציבור היה מוסמך להחליט על פי שיקול דעתו על הענקת זכות לאחר, או להמליץ על הענקת זכות כאמור, או שהיה ממונה על עובד אחר בשירות הציבור המוסמך כאמור, לא יקבל זכות מאדם שנזקק במהלך עסקיו להחלטתו בתחום הסמכות האמורה" בטרם עברה שנה מיום פרישתו (להלן - תקופת הצינון). ועדה למתן היתרים אשר הוקמה לפי סעיף 11 לחוק הצינון (להלן - ועדת ההיתרים) רשאית לקצר את תקופת הצינון.

שינויים רבים חלו במשק מאז חוקק חוק הצינון - משק ריכוזי בשליטת המגזר הציבורי הפך למשק שבו המגזר הפרטי ממלא תפקיד מרכזי ופועל מול מְאַסְדְרים (רגולטורים) ממשלתיים המסדירים את כללי המשחק. לכן תקופת צינון בין עבודה בשירות הציבורי לבין עבודה בשוק הפרטי וההקפדה שלא יתקיים ניגוד עניינים - חשובות. ואולם דווקא בתחומים שבהם לאסדרה חשיבות מכרעת, התמחות העובד בתחום עבודתו היא בעלת חשיבות עליונה. כפועל יוצא מכך הפורשים נוטים לעבוד בשוק שבאסדרתו עסקו, ובמקרים רבים - בחברות שמולן עבדו קודם לכן.

בחודשים מרס עד אוגוסט 2007 בדק משרד מבקר המדינה את יישום הוראות חוק הצינון. נעשתה בדיקה מערכתית בגופים שבהם שכיח המעבר של פורשים לחברות שעוסקות בתחום שבו פעלו הפורשים בשירות הציבורי. נכללים בהם גופים מאסדרים מרכזיים שלהם סמכות להעניק זכויות שונות לגופים פרטיים: משרד האוצר בכלל ואגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון (להלן - אגף שוק ההון) ורשות המסים בפרט; משרד התקשורת; הרשות לניירות ערך; מינהל מקרקעי ישראל. כמו כן, בוצעה בדיקה במשרד המשפטים ובנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) המופקדים על יישום הוראות חוק הצינון.

ממצאי בדיקת משרד מבקר המדינה מלמדים כי חוק הצינון הוא לעתים בבחינת 'אות מתה'. לא זו בלבד שכוונת המחוקק אינה מתממשת אלא אף נוצרה תרבות ארגונית השוללת את תכלית החוק.

הוראות חוק הצינון והוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר) מטילות את האחריות הבלעדית ליישום החוק על הפורש, ומערבות את הסמנכ"ל למשאבי אנוש במשרד הממשלתי, את היועץ המשפטי של המשרד ואת היועץ המשפטי של נש"מ ביישומן. כמו כן, תפקידם של מנהלים בשירות המדינה לוודא שהכפופים להם מצייתים לחוקים הנוגעים לעבודתם.

בדיקת משרד מבקר המדינה מלמדת כי בגופים שנבדקו לא פעלו עובדים  שפרשו לפי חוק הצינון, וגם המנהלים לא פעלו ליישום הוראות החוק והוראות התקשי"ר על ידי הכפופים להם, אף אם ידעו שהם עומדים לעבוד בשוק הפרטי בגופים שלהם העניקו זכות או שהיו מעורבים בהענקת זכות להם. להלן פירוט החריגות שנתגלו:

אגף שוק ההון: בדיקת משרד מבקר המדינה באגף שוק ההון, האחראי לאסדרה בתחומי ההון והביטוח, העלתה כי רק בכירי האגף מילאו אחר הוראות החוק. עובדים זוטרים ועובדים בדרג הביניים באגף לא עשו כן. מר ידין ענתבי, הממונה על שוק ההון, ביטוח וחסכון (להלן - הממונה על שוק ההון), ציין כי אינו רואה עצמו אחראי לאכיפת חוק הצינון. לדבריו, העובדים באגף מודעים לקיומו של חוק הצינון ולאי-הבהירות שבו, והוא אמר לעובדיו שעמדו לפרוש שאין הוא מתערב ביישום הוראות חוק הצינון. חלק מהפורשים שעניינם נבדק ציינו בתשובותיהם למשרד מבקר המדינה כי לא פנו לברר את מעמדם לפי חוק הצינון בשל התרבות הארגונית באגף, בידיעתו של הממונה על שוק ההון.

גישה זו אינה ראויה ואינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה, על מנהל בשירות המדינה לשמש דוגמה ומופת לאנשיו, בראש ובראשונה בהקפדה על שמירת החוק, ולפעול שאף עובדיו לא יפרו את החוק, במיוחד בעניין הקשור ישירות לעבודתו המקצועית של העובד הפורש. על אחת כמה וכמה הדבר חשוב כאשר מדובר בעניינים שנוגעים לטוהר המידות. גם אם הממונה על שוק ההון לא נתן היתר להפרת החוק, קיים חשש שעובדיו פירשו את הימנעותו מנקיטת עמדה בעניין כאישור בפועל לעשות כן.

משרד התקשורת: גם במשרד התקשורת נוצרה תרבות ארגונית לא ראויה שלא עלתה בקנה אחד עם המתחייב מחוק הצינון: במהלך שנת 2004 פרשו מאגף כלכלה ותקציב במשרד שלושה כלכלנים שתפקידיהם בו היו זוטרים ועברו לעבוד בחברת תקשורת ללא תקופת צינון; הם לא פנו לוועדת ההיתרים בבקשה לקצר את תקופת הצינון שחלה עליהם על פי החוק. לטענת הלשכה המשפטית של משרד התקשורת הם יכלו לנהוג כך כיוון שלדעתם סעיף 4 לחוק לא חל על עובדים זוטרים. לדעת משרד מבקר המדינה, הדבר מצביע על תרבות ארגונית לא ראויה שאינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק. יש להדגיש כי החוק אינו מבחין בסעיף 4 בין עובד בכיר ובין עובד זוטר בכל דרך שהיא. על הנימוקים להקלה על עובדים זוטרים להיות מוצגים בבקשות לקיצור תקופות הצינון שנקבעו בחוק שעל הפורשים להגיש לוועדת ההיתרים. היה על היועץ המשפטי דאז של משרד התקשורת, עו"ד ד"ר יזהר טל, למלא אחר הוראות התקשי"ר ולהעביר את חוות דעתו המנומקת בכתב ליועץ המשפטי של נש"מ לאישורו. משרד מבקר המדינה מעיר כי נש"מ הוא הגוף המסדיר את נושא הצינון בשירות הציבורי, וכי יידוע נש"מ ואישורו מבטיחים, בין השאר, קביעת מדיניות כללית ואחידה למגזר הציבורי, ומונעים מדיניות נפרדת בכל משרד בהתאם לעמדתו ולהבנתו של יועצו המשפטי.

רשות המסים: רשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) אחראית לגביית מסים ישירים ועקיפים ושותפה להתוויית מדיניות המסים. עובדי רשות המסים, בכירים וזוטרים כאחד, באים במגע שוטף עם נישומים ועם מייצגיהם - רואי חשבון או עורכי דין - מנהלים עימם משא ומתן על שומות, ובסופו של דבר בסמכותם לקבל החלטות בנוגע לסכום השומה. קביעת הסכום היא בגדר הענקת זכות כמשמעותה בחוק הצינון. חלק ניכר מהפורשים מרשות המסים עוברים לעבוד במשרדים המייצגים נישומים לפני רשויות המס או במשרדי עורכי דין המתמחים בייעוץ בענייני מס. מעטים עוברים לעבוד ישירות עבור נישומים.

בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי מאז שנת 2001 לא פנו עובדי רשות המסים אל לשכת הייעוץ המשפטי ברשות לקבלת חוות דעת בטרם החלו לעבוד במשרדי רואי חשבון או עורכי דין אשר בענייני נישומיהם טיפלו במהלך עבודתם ברשות המסים, וממילא לא פנו לנש"מ ולוועדת ההיתרים  בבקשה לקצר את תקופת הצינון.

כאמור, הוראות סעיף 4 לחוק הצינון קובעות שחלה תקופת צינון על מי שהעניק זכות או היה מעורב בהענקת זכות לאחר. המשמעות של "הענקת הזכות לאחר" אינה רק למקבל הזכות, אלא גם למייצגו. פרשנות זו נקבעה כבר ב-2004 על ידי נש"מ בתשובתה לוועדת ההיתרים בעניין עורך דין שביקש לעבור למשרד עורכי דין שייצג לקוחות לפני האגף שבו עבד, ואף על ידי ועדת ההיתרים כשנדרשה לכך. הדבר מתיישב גם עם תכלית החוק שנועד למנוע פגיעה בטוהר המידות בשירות הציבורי ובמראית העין של תקינותו.

נמצא שנש"מ לא פעלה להטמעת הנורמה כאשר קבעה אותה ולא פרסמה הוראה בעניין זה. רק באוקטובר 2007, שלוש שנים לאחר קביעת עמדתה בעניין חלות סעיף 4 לחוק על קבלת משרה במשרדי מייצגים ולאחר שיחה עם צוות הביקורת, היא פרסמה חוזר בנדון.

כך לדוגמה העלתה בדיקת משרד מבקר המדינה כי עורך דין שעבד בתפקיד בכיר בלשכה המשפטית של רשות המסים (להלן - עו"ד א') קיבל החלטות בעניין קביעת שומות ליזמים מסוימים במשך שנתיים טרם עזיבתו את שירות המדינה והיה מעורב במשא ומתן מתמשך עם משרד עורכי דין שייצג אותם. במועד סיום הביקורת טרם הסתיים הטיפול בשומות אלה: המשרד אף תבע את רשות המסים בעניין השומות הללו, שנקבעו גם על פי החלטותיו של עורך דין א'. מיד לאחר פרישתו הצטרף עו"ד א' לאותו משרד כשותף. הוא לא פנה לנש"מ או ליועץ המשפטי לממשלה לקבלת ייעוץ בעניין פרישתו ובעניין תחולת חוק הצינון עליו. יש להדגיש כי הצורך בצינון או לפחות בבדיקת מעמד הפורש על פי חוק הצינון מתעצם במקרה שהוא עובר לעבוד בגוף שעמו היו לו קשרי עבודה כשהיה עובד ציבור, ובמיוחד כאשר מדובר בעניין שהטיפול בו טרם הסתיים, כיוון שאז מתווסף החשש שמידע פנימי של רשויות המדינה באותו עניין ימצא את דרכו אל מעסיקו החדש של העובד.

מן האמור לעיל עולה שבקרב גופי אסדרה ופיקוח מהחשובים במשק שנבדקו שוררת גישה מקלה שמתאפיינת בעצימת עיניים בכל הקשור ליישום חוק הצינון; כתוצאה מכך רווחת בהם תרבות ארגונית בלתי-ראויה שאינה תואמת את הוראות החוק ותכליתו. לשון אחר, קיים פער ניכר בין הוראות החוק והתקשי"ר ופסיקות ועדת ההיתרים לבין ההתנהלות של מנהלים בגופים המאסדרים שנבדקו.

על עובדי השירות הציבורי אשר באים במסגרת עבודתם במגע עם פורש שחל עליו חוק הצינון לא מוטלת אחריות ספציפית שלא לשתף פעולה עימו, גם אם להבנתם הפורש מפר את הוראות החוק. ראוי שעל מנת להבטיח את אמון הציבור בשירות המדינה, יימנעו עובדי מדינה ממגע עם פורש כל עוד חל עליו חוק הצינון, בידעם כי קיים חשש להפרת החוק. דבר זה חשוב במיוחד בכל הנוגע להוראות סעיפים 2 ו-3 לחוק הצינון (ראו לעיל).

נמצא כי בעוד הלשכה המשפטית של משרד האוצר נקטה יזמה במקרים מסוימים כדי למנוע את אי-הציות להוראות חוק הצינון, מנהלים במשרדים אחרים שנבדקו לא פעלו כך - עובדים שפרשו ייצגו חברות כלפי המשרדים שמהם פרשו בעניינים אשר בהם טיפלו טרם פרישתם, ועובדי המשרדים הללו לא הביעו כל התנגדות לכך על אף שהיה זה בניגוד להוראות סעיף 2 לחוק הצינון, או אף אישרו זאת למרות שלא הייתה להם סמכות לעשות כן. עובדים שפרשו מהשירות פנו לכפיפיהם לשעבר במהלך שנת הצינון שלהם בעניינים הנוגעים להם או לעסקיהם, והעובדים בשירות הציבורי שיתפו עמם פעולה אף שהדבר היה בניגוד להוראות סעיף 3 לחוק הצינון.

למשל, על פי סעיף 2 לחוק הצינון, עובד בכיר לשעבר (להלן - פקיד א') במינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) היה מנוע לייצג לפני המינהל - ללא הגבלת זמן - גופים בעניינים שבהם טיפל במהלך שירותו הציבורי. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי לאחר סיום שירותו ייצג פקיד א' לפני המינהל גופים שונים בשני פרויקטים באותם עניינים שבהם טיפל בעת שירותו. העובדים במינהל, שכלפיהם ייצג פקיד א' את לקוחותיו בפרויקטים אלה, לא מנעו ממנו לעשות כן אף שהיה זה בניגוד לחוק הצינון.

דוגמה נוספת היא עובד בכיר ברשות המסים (להלן פקיד ב') שפרש משירות המדינה. על פי סעיף 3 לחוק הצינון, הוא היה מנוע מלפנות לכפיף שלו, לייצג אדם לפניו ולבקש ממנו להעניק לו זכות - בין בהסכם ובין במעשה של רשות - במשך שנה מיום סיום יחסי הכפיפות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי כחצי שנה בלבד לאחר תום יחסי הכפיפות, פנה פקיד ב' אל הכפיף שלו לשעבר שעבד עדיין ברשות המסים, בבקשה להעניק זכות ללקוח ואף קיבל שכר טרחה עבור פנייתו זו.

יצוין כי בעקבות הביקורת פרסמה נש"מ חוזר באוקטובר 2007, ובו הנחתה את עובדי המדינה להקפיד שלא להיות בקשר עם עובד שפרש אם קיום הקשר עמו מנוגד להגבלות הקבועות בחוק. המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) ציין בתשובתו למשרד מבקר המדינה כי ראוי להבהיר, שאם עובד יודע שעובד שפרש מפר את חוק הצינון, אל לו לתת יד לעברה על חוק הצינון; הוא הודיע כי בכוונתו לבחון את המלצת מבקר המדינה בעניין בשיתוף עם נש"מ. לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שנש"מ תפרסם בתקשי"ר נוהל מפורט יותר אשר יקבע הנחיות מפורשות לדרך שבה על עובד מדינה לנהוג במקרה שהוא חושש שפורש מפר את הוראות החוק; על הנוהל לחייב היוועצות של עובד המדינה ביועץ המשפטי של משרדו או של נש"מ.

ועדת ההיתרים בראשות שופט בית משפט מחוזי היא הגוף היחיד המוסמך על פי חוק הצינון לקבוע את תקופת הצינון ואת ההגבלות החלות על הפורש בתקופה זו, והיא שדנה בבקשה של הפורש לקיצורה. החלטת הוועדה קובעת את גדרי הצינון החל על הפורש, והפרת החלטה שלה משמעה אי-ציות להוראות חוק הצינון על כל הנובע מכך. אם שוררת אי-בהירות בעניין החלטת הוועדה, אם יש צורך בפרשנות לה, ואם הפורש מבקש לסטות ממנה, עליו לפנות לנש"מ או ליועץ המשפטי לממשלה ולקבל את אישורם לכך.

עובדים בכירים בשירות הציבורי אמורים להוות דוגמה לכל העובדים באשר לציות לחוק ולנורמות התנהגות ראויות בעת שירותם ואף בעת פרישתם מהשירות הציבורי. נמצא כי מרבית העובדים הבכירים בשירות הציבורי פנו לוועדת ההיתרים אך היו מקרים שבהם הם פעלו בדרכים שאינן עולות בקנה אחד עם הוראות החוק או עם פסיקות ועדת ההיתרים. כך לגבי שני עובדים בכירים בשירות המדינה שפנו לוועדת ההיתרים בבקשה לקצר להם את תקופת הצינון, והיא אכן עשתה כן. להלן הפרטים:

1. פקיד בכיר לשעבר במשרד האוצר (להלן - פקיד ג') התעתד לעבוד בחברה כלכלית גדולה בתפקיד בכיר. ועדת ההיתרים קבעה כי תקופת הצינון שלו תימשך חודשיים לאחר פרישתו הפורמלית משירות המדינה - שישה חודשים לאחר פרישתו בפועל מתפקידו. הבדיקה העלתה כי פקיד ג' השתתף בכמה ישיבות בחברה בהן לא קיבל החלטות ולא קיבל תמורה בגינן במשך חודשיים לפני תום תקופת הצינון. לדעת משרד מבקר המדינה משמעותה של תקופת צינון היא שהעובד אינו רשאי לעבוד בתקופה זו בחברה בשום צורה - גם בדרך שאינה כרוכה בקבלת החלטות וגם אם אינו מקבל תמורה בגין עבודתו. יתר על כן, נוכחות בדיונים רבי-משתתפים בעת תקופת הצינון יכולה לפגוע, ולו למראית עין, באמון הציבור בעובדי הציבור, שכן בעיני עובדי החברה ובעיני הציבור הוא נחשב עובד בתקופת צינון.

2.  במהלך חופשת ההסתגלות שלו קיבל פקיד בכיר לשעבר במשרד האוצר (להלן - פקיד ד') הצעה לשמש בתפקיד בכיר בחברה גדולה אחרת. ועדת ההיתרים קבעה כי תקופת הצינון שלו תימשך ארבעה חודשים לאחר מועד פרישתו מהשירות. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי במהלך תקופת הצינון החל פקיד ד' בלימוד החומר הנוגע לפעילות החברה לקראת כניסתו לתפקיד; במסגרת זו נפגש עם נושאי משרה בחברה, עם דירקטורים ועם בעלי תפקידים מרכזיים בה. בתשובתו למשרד מבקר המדינה הסביר פקיד ד' כי פנה אל נציב שירות המדינה ואל היועץ המשפטי של נש"מ ובירר מה הם הכללים החלים עליו בתקופת הצינון, ופעולותיו היו על פי רוח ההנחיות בעל פה שנמסרו לו מנש"מ. נש"מ ציינה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, כי הנחיותיה לפקיד ד' בעל פה היו כי אין מניעה שילמד חומר הנוגע לחברה לקראת כניסתו לתפקיד ללא תמורה ובלא לערב בכך איש מאנשי החברה.

לדעת משרד מבקר המדינה, משמעות החוק והחלטת ועדת ההיתרים היא שאין לקיים קשרי עבודה כלשהם בתקופת צינון עם מנהלי הגוף שבו האדם מתעתד לעבוד ועם עובדיו. הוראות אלה יש לפרש לחומרה כך שגם לא תיווצר מראית עין של קשרי עבודה. בהתאם, על נש"מ להבהיר באופן חד-משמעי שאסור למועמד לקיים קשרי עבודה כלשהם עם מקום העבודה המיועד לו עד סיום תקופת הצינון.

חוק הצינון והוראה 43.63 בתקשי"ר ליישומו (להלן - הוראת התקשי"ר) מטילים חובה על סמנכ"ל משאבי אנוש במשרד ליידע את הפורש, בין שהוא בכיר ובין שהוא זוטר, על הוראות חוק הצינון והתקנות; על העובד הפורש למלא אחר הוראות החוק. העובד רשאי לפנות ליועץ המשפטי במשרדו (או ביחידת הסמך) ובאמצעותו ללשכה המשפטית בנש"מ לקבלת מידע ולייעוץ בעניין תחולת החוק לגביו. עוד קובעת ההוראה כי על היועץ המשפטי במשרד להכין חוות דעת כתובה ולבקש מהיועץ המשפטי של נש"מ את אישורו לה. במקרה שהעובד מבקש לקבל היתר מוועדת ההיתרים לקצר את תקופת הצינון, היועץ המשפטי של נש"מ אמור להשיב לוועדה מטעם השירות לאחר קבלת חוות דעת של המשרד.

1. נש"מ היא שומר סף חיצוני של משרדי הממשלה; יש לה תפקיד מרכזי בהטמעת הוראות חוק הצינון בהם. הטמעה זו יכולה להיעשות באמצעות פעולות הדרכה ופרסומים שוטפים, בדרך של שינויים בתקשי"ר ובמידת הצורך - בייזום חקיקה.

משרד מבקר המדינה בדק את פעולות נש"מ בעניין זה. הבדיקה העלתה כי נש"מ לא יצרה נוהל ומנגנונים שמטרתם לחשוף מצבים שבגינם יש לפנות לוועדת ההיתרים, כנדרש. נש"מ גם לא פעלה די הצורך להטמעת הוראות חוק הצינון בקרב העובדים: את עמדתה בעניין תחולת הוראות סעיף 4 לחוק הצינון על מייצגים של בני אדם או גופים שהוענקה להם זכות לא הפיצה אלא שלוש שנים לאחר גיבושה; היא לא רעננה מדי שנה את הוראות חוק הצינון ולא הפיצה את פסיקות ועדת ההיתרים. הפעולה העיקרית שאותה נקטה נש"מ הייתה הפצת פסיקות עקרוניות של ועדת ההיתרים לסמנכ"לים וליועצים משפטיים מעת לעת. ככלל, הפורש קיבל הודעה סטנדרטית שהפנתה אותו להוראות התקשי"ר ולהוראות החוק ללא הסבר נוסף, ולעתים - אף לאחר שפרש. כאמור לעיל, התוצאה היא, בין השאר, תרבות ארגונית של התעלמות מהוראות החוק ומפסיקות ועדת ההיתרים.

לדעת משרד מבקר המדינה, אין להסתפק בהטלת האחריות לציות לחוק הצינון על העובד הפורש בלבד; על נש"מ לקבוע שבמסגרת הליכי הפרישה ידווח הפורש מהשירות הציבורי בכתב ליועץ המשפטי של משרדו, מוקדם ככל האפשר וכל עוד לא פרש פורמלית מהשירות, על הגוף שבו יעבוד, על התפקיד המיועד לו בו ועל הקשרים שהיו לו עמו - אם היו - במסגרת תפקידו בשירות. היועץ המשפטי יבחן את המידע ויעביר את חוות דעתו המנומקת ליועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש. זה האחרון יקבע אם יש לפנות לוועדה למתן היתרים.

2. בדיקת משרד מבקר המדינה העלתה כי היועצת המשפטית של משרד האוצר, עורכת הדין ימימה מזוז, והיועץ המשפטי לשעבר של משרד התקשורת, עורך דין ד"ר יזהר טל, לא נהגו על פי התקשי"ר - כאשר סברו שלא חלה על פורש חובת צינון, הם נתנו לו חוות דעת בעל פה ולא דיווחו על כך ליועץ המשפטי של נש"מ, כנדרש בתקשי"ר. על נש"מ לשנן אפוא גם ליועצים המשפטיים כי עליהם לפעול ליישום הוראות חוק הצינון והתקשי"ר.

סעיף 2 בחוק ניירות ערך, תשכ"ח-1968 (להלן - חוק ניירות ערך), קובע כי תוקם רשות לניירות ערך (להלן - הרשות) שתפקידה יהיה שמירת ענייניו של ציבור המשקיעים. סעיף 10 בחוק ניירות ערך קובע, בין השאר, כי קבלתם, מינויָם, תנאי עבודתם, שכרם וגמלאותיהם של עובדי הרשות יהיו כשל עובדי המדינה. תיקון לחוק משנת 1997 החיל על עובדי הרשות את הוראות סעיף 10א לחוק ניירות ערך הקובעות את ההגבלות לאחר פרישה - תקופת צינון של שלושה חודשים לעובד הרשות אשר מעוניין לעבוד עבור חבר בורסה.

משרד מבקר המדינה מציין כי בעוד לפי חוק ניירות ערך, שלושה חודשים מיום פרישתו אסור לעובד הרשות שפרש לקבל זכות או טובת הנאה מאדם שעמד בקשרים עם הרשות במשך השנה שקדמה ליום פרישתו של העובד, למרבית עובדי הציבור נקבעה, בהתאם להוראות סעיף 4 לחוק הצינון, תקופת צינון של שנה, לפחות.

המדינה משתתפת רק באופן חלקי במימון תקופת הצינון של עובדיה הבכירים; לעומת זאת, הרשות לניירות ערך מימנה את כל תקופת הצינון של בכיריה, שמִשכה רבע מתקופת הצינון של עובדי המדינה.

לנוכח אי-השוויון בין ההגבלות המוטלות על כל עובדי הציבור לבין ההגבלות המוטלות על עובדי הרשות לניירות ערך בעניין תקופת הצינון, לדעת משרד מבקר המדינה, ראוי שמשרד המשפטים ומשרד האוצר יבחנו אם לרשות ניירות ערך ולעובדיה יש אמנם מאפיינים מיוחדים היכולים להצדיק את ההסדר השונה ואת סוגיית מימון תקופת הצינון.

ראוי כי ההחלטות של יו"ר הרשות לניירות ערך בדבר קיצור תקופת צינון או ביטולה תהיינה מפורטות ומנומקות בכתב, בדומה למתחייב מהוראות התקשי"ר הנגזרות מחוק הצינון. נמצא כי כל עובד רשות אשר ביקש קיצור או ביטול של תקופת הצינון הגיש לשם כך בקשה מפורטת בכתב, אולם יו"ר הרשות לא נימק את החלטותיו אלא הסתפק באישור קצר ובלתי מנומק של הבקשה. בעקבות הביקורת הודיעה הרשות כי הכינה נוהל בעניין זה שנכנס לתוקף בינואר 2008.

מטעמים אחדים נמתחה ביקורת על חוק הצינון: נטען שמשמעותו היא היוותרות הפורש ללא מקור פרנסה כמה חודשים, עד שנה; בחוק נקבעה סנקציה פלילית בלבד, ובגללה למעשה לא נאכף החוק בידי הרשויות; בקרב מנהלים בשירות הציבורי קיים חשש כי יישומו ירתיע עובדים פוטנציאליים איכותיים מלהגיע לעבוד בשורותיו; שורר אי-שוויון בין עובדי רשות ניירות ערך לבין שאר עובדי הציבור בעניין משך תקופת הצינון.

מאמצע שנות ה-90 עד שנת 2002 דנו משרד המשפטים ונש"מ בשני עניינים מרכזיים: פיצוי על תקופת הצינון ושינוי הסנקציה הפלילית בחוק לסנקציה משמעתית, כיוון שמעולם לא הוגש כתב אישום פלילי בגין הפרת חוק הצינון. התברר שהדיונים לשינוי חוק הצינון הגיעו למבוי סתום. העוסקים בדבר לא הצליחו להגיע להסכמה לגבי האמצעים שיש לנקוט כדי להגביר את האפקטיביות של החוק.

לדעת משרד מבקר המדינה, ממצאי הדוח מצביעים על הצורך בנקיטה מיידית של צעדים על מנת שחוק הצינון ייושם על ידי עובדי הציבור וייאכף על ידי רשויות החוק. לשם כך יש לבחון את אלה: שינויים בחוק ובתקשי"ר; עמדת המדינה לגבי תשלום פיצוי לפורש בגין תקופת הצינון; הטמעת החוק בקרב עובדי הציבור; הגברת האכיפה של החוק.