הקצאת קרקעות להקמת מיזמי גולף - מינהל מקרקעי ישראל

זה יותר מעשור שגורמים עסקיים פרטיים יוזמים הקמת מגרשי גולף בישראל, בדרך כלל במסגרת מיזם תיירותי הכולל מלונאות. מסקירה שנעשתה במשרד התיירות בשנת 2005 עולה כי במהלך השנים האחרונות הועלו לפניו כעשר הצעות כאלה, וכולן עדיין לא יצאו אל הפועל.

לצורך הקמת מגרשי גולף נדרשים שטחים של מאות ואף אלפי דונמים. את רוב הקרקעות, כשמדובר בקרקעות המדינה, מבקשים היזמים לקבל בפטור ממכרז, ולכן מגיע עניינם לטיפול מינהל מקרקעי ישראל (להלן - המינהל) המופקד על הניהול של מרבית הקרקעות הללו וכן למשרד התיירות, הפועלים יחד בוועדה משותפת (להלן - הוועדה המשותפת) המוסמכת להמליץ על מתן זכויות בקרקעות בפטור ממכרז לצורך הקמת מיזם תיירותי. מאחר שקרקעות המדינה הן משאב מוגבל והיות שבהקצאתן ללא מכרז מגולמת בדרך כלל הטבה כלכלית ליזמים, ראוי שהטיפול בבקשות אלה ייעשה בזהירות מרבית.

בחודשים מרס-יולי 2007 בדק משרד מבקר המדינה, בעיקר במשרד התיירות ובמינהל, את סדרי ההקצאה של קרקעות להקמת מיזמים תיירותיים מסוג זה. נבדקו היבטים כלליים הנוגעים לנושא וכן תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לשני מיזמים הכוללים מגרשי גולף: האחד מתוכנן לקום ליד היישוב כפר חיטים שבגליל התחתון, והשני מתוכנן לקום בבאר אורה שבחבל אילות.

1. משרד התיירות (להלן - המשרד) מופקד על קביעת מדיניות התכנון והפיתוח של התשתיות לתיירות בישראל. לפיכך היה ראוי שלצורך גיבוש מדיניות בנוגע לפיתוח ענפי התיירות שנמצאים על סדר יומו ובכלל זה בנוגע לענף הגולף, תתקיים במשרד עבודת מטה. על עבודה זו לכלול בין היתר איסוף מידע ונתונים הדרושים לשם קבלת החלטות מיטביות בשאלות שעומדות לפניו, כגון: האם יש מקום להמליץ על הקצאת קרקע ללא מכרז למיזמים בענף זה או על מתן סיוע ממשלתי. עבודת המטה ראוי שתספק למשרד גם אמות מידה ונתונים כלכליים בנושאים שונים (כגון: עלות משוערת; גודל השטח התקני למגרש; מידת הביקוש למיזמים כאלה) שיאפשרו לו לבחון את הנתונים שמציגים לפניו היזמים.

הועלה כי במשרד לא נעשתה עבודת המטה האמורה. על כן אין לו מידע בדבר הביקושים של תיירים (הן מהארץ והן מחו"ל) בנוגע לענף הגולף בישראל בהשוואה להיצע, אין לו אמות מידה לבחינת המיזמים כאמור וממילא אין לו מדיניות סדורה בנושא.

2. אשר למינהל, שהוא הגוף המופקד על הקצאת הקרקעות למיזמים, נמצא כי למרות שעל שולחנו מונחות כמה בקשות של יזמים בתחום זה והוא גם טיפל בעבר בבקשות דומות, אף הוא לא עשה עבודת מטה לצורך קביעת מדיניות כוללת בנדון. כך למשל, הוא לא קבע עמדה בנוגע לסוגיות כגון מספר אתרי הגולף הרצוי בהתחשב במגבלות משאב הקרקע, והמקום המתאים להם. כמו כן בדומה למשרד, אין בידיו נתונים ואמות מידה שלפיהם הוא יוכל לבחון היטב את אשר מציגים לפניו היזמים, ובכלל זה נתונים כלכליים. דברים אלה נחוצים בייחוד נוכח האפשרות שהקרקע תוקצה ללא מכרז - הקצאה שיש בה משום הטבה ליזמים.

בנסיבות אלה, ספק אם בכלים שעמדו לרשותם יכלו המשרד והמינהל לבחון כראוי את התכניות שהוגשו להם.

להלן פרטים על תהליכי קבלת ההחלטות בנוגע לשני מיזמים בתחום זה - בכפר חיטים ובבאר אורה.

כפר חיטים הוא מושב שיתופי הנמצא בהליכי כינוס נכסים (להלן - המושב). בשנת 1997 פנה המושב אל מחוז הצפון של המינהל בבקשה לקבל הרשאה לתכנון מיזם בשטחים חקלאיים של המושב שיכלול מגרשי גולף על שטח של כ-865 דונם וכן מלון וכפר נופש, המיועדים לשחקני הגולף, על שטח של כ-110 דונם. לצורך הקמת המיזם התקשר המושב עם קבוצת יזמים מארה"ב (להלן - היזמים).

1. בקשת המושב התבססה על החלטה של מועצת מקרקעי ישראל שהתירה בין היתר למושבים שיתופיים להקים מפעל (לרבות מפעל תיירות) על קרקע שבחזקתם, בגודל מרבי של 350 דונם. מאחר שהמושב ביקש הרשאה לשטח גדול בהרבה - כ-865 דונם - אישרה את החריגה ועדת חריגים של המינהל, שהוסמכה לעשות כן במקרים יוצאי דופן. לא נמצא כי לוועדת החריגים הובאו נתונים כלליים בנוגע למגרשי גולף (כגון הגדלים המקובלים להם) ונתונים כלכליים בנוגע למיזם, שלפיהם היה אפשר לבחון אם הייתה הצדקה להקצאת קרקע גדולה ללא מכרז ולחריגה הגדולה שביקש המושב.

2. כאשר המינהל מביא לאישור מועצת מקרקעי ישראל הסדר שאינו מעוגן בנהליו ואינו תואם החלטות קודמות של המועצה, עליו לצרף להסדר חוות דעת, ניתוחים מקצועיים ונתונים נוספים הנחוצים לקבלת החלטה מושכלת. הביקורת העלתה שהמינהל לא הקפיד לעשות כן, להלן הפרטים:

(א) במאי 2005 אישרה מועצת מקרקעי ישראל את בקשת המושב להגדיל את הקצאת השטח המיועד למגרשי הגולף מ-865 דונם לכ-1,100 דונם. הועלה כי למרות שהגדלה זו לא עלתה בקנה אחד עם החלטות אחרות של המועצה, לא הפנה המינהל את תשומת לבה של המועצה לכך ולא הדגיש זאת לפניה אף שהיה ראוי שיעשה כן. הוא גם לא הציג למועצה ניתוח כלשהו בדבר הצורך בהגדלת השטח. כאמור, בהיעדר נתונים מקצועיים על ענף הגולף לא היו בידי המינהל והמועצה כלים לבחון כראוי את הבקשה.

(ב) החלטת המועצה האמורה ממאי 2005, שלפיה הוקצו למושב 1,100 דונם לגולף, התקבלה מכוח החלטה כללית של המועצה הנוגעת להקצאות שטחים שהם חלק ממשבצות היישובים (דהיינו מכלל שטחים שהוחכרו ליישובים עוד קודם לכן). ואולם מבדיקת הנתונים של עסקת הגולף ועסקת המלונאות שהובאו לאישור הנהלת המינהל עולה כי ההקצאות שביקש המושב עתידות לכלול גם שטחים שאינם חלק ממשבצת המושב. על כן היה על המינהל להביא עניין זה לפני המועצה, אך הוא לא עשה כן.

3. סדרי תכנון הקרקע:   (א)  כאמור, גודל השטח שמועצת מקרקעי ישראל התירה לתכנון מגרשי הגולף היה תחילה כ-865 דונם ואחר כך כ-1,100 דונם. אולם לפי התכניות המפורטות שהגיש המושב, השטח שהוא ביקש לשנות את ייעודו לגולף חרג במידה ניכרת והיה כ-2,200 דונם, בכללם שטחים בעלי ערך נופי שייעודם גן לאומי. הועלה כי למרות שהתכניות לא תאמו את החלטות המועצה, לא הורה המינהל למושב לפעול לתיקון החריגה, והוא גם לא התנגד לכך בדיונים שהתקיימו בוועדות התכנון שאישרו בסופו של דבר את התכניות שהגיש המושב.

(ב) חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, קובע כי חבר מוסד תכנון לא יהיה נוכח בדיוני המוסד בעניין שיש לו בו, במישרין או בעקיפין, חלק או טובת הנאה. נמצא כי יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה גליל תחתון, מר מוטי דותן, השתתף בדיון שבו אישרה הוועדה תכנית להרחבת המיזם. ליו"ר הוועדה היה עניין בקידום התכנית היות שהמושב שהוא חבר בו היה עתיד לקבל תמורות כלכליות מן היזמים בגין המיזם. לפיכך היה עליו להימנע מלהשתתף בדיון האמור עקב חשש לניגוד עניינים.

4. כאשר המינהל מקצה קרקע ישירות ליזמים ללא מכרז, דמי החכירה או דמי השימוש שהם נדרשים לשלם נקבעים בדרך כלל בשיעור מסוים משווי הקרקע. שווי זה נקבע על סמך שומה, ואכן שמאי ממשלתי אמד את ערך המגרשים המיועדים לגולף בכ-30 מיליון ש"ח. על שומה זו השיגו היזמים, ושמאי ממשלתי אחר שדן בהשגתם העריך את שווי הקרקע בכ-11.5 מיליון ש"ח. אולם התברר כי הערכה זו חושבה על סמך מרכיב אחד - התמורה שנקבעה בהסכם בין המושב ליזמים בגין העברת זכות השימוש במגרשים לשותפות שביניהם.

משרד מבקר המדינה העיר בעניין זה כי היות שהמושב והיזמים שותפים במיזם, קיימים ביניהם אינטרסים ותמורות נוספות שלא באו לידי ביטוי בהסכם האמור. לפיכך אין זה מן הנמנע שהתמורה האמורה לא שיקפה את מלוא שווי הקרקע.

5. לפי החלטה של מועצת מקרקעי ישראל, הקניית זכויות במקרקעין לנתינים זרים טעונה אישור של יו"ר המועצה. הבדיקה העלתה שכאשר אישרה הנהלת המינהל בשנת 2006 את עסקות הגולף והמלונאות (שכללו הקניית זכויות לזרים) היא הסתמכה על אישור יו"ר המועצה שניתן לעניין זה בשנת 2004. ואולם הביקורת העלתה כי מאז גדל חלקם של הזרים בחברה השותפה במיזם. יוצא אפוא שהנתונים שלפיהם אישרה הנהלת המינהל בשנת 2006 את העסקות לא שיקפו את חלקם האמיתי של הזרים בעסקה.

6. למשרד התיירות יש תקנים הנוגעים לתכנון מתקני אכסון תיירותיים בכללם בתי מלון וכפרי נופש, ובהם תקנים הנוגעים לגודל יחידות האירוח. הועלה שכאשר דן המשרד בבקשת היזמים בעניין זה הוא התיר להם לחרוג מהתקנים האמורים על אף שלא נקבע בהם הליך שאיפשר זאת.

בשנת 2001 פנתה חברה א' (להלן - החברה) אל הוועדה המשותפת למשרד התיירות ולמינהל בבקשה להקצות לה ללא מכרז קרקע ששטחה כ-1,000 דונם באזור באר אורה שבתחום המועצה האזורית חבל אילות. בפנייתה ציינה החברה כי בכוונתה להקים על הקרקע מיזם הכולל מגרש גולף, מועדון גולף, מלון, יחידות מגורים וכן שטחי נוי וחקלאות.

1. לפי נוהלי המשרד, בקשות של יזמים המופנות לוועדה המשותפת נבחנות תחילה בוועדה פנימית של המשרד המכונה ועדה לבדיקת תכניות. לפי נוהלי הוועדה הפנימית, החלטותיה, הנימוקים להן ופרוטוקול הדיון טעונים אישור של המשנה למנכ"ל המשרד, ומשעשה כן יהיו המלצותיה בגדר עמדת המשרד.

הועלה כי המשרד לא פעל לפי הנהלים שקבע לעצמו אלא הודיע לחברה על תמיכתו בבקשה בלא שנמצאו החלטה ופרוטוקול של הוועדה מאושרים בידי המשנה למנכ"ל. לדעת משרד מבקר המדינה מאחר שמדובר בבקשה לפטור ממכרז, הנושא בחובו הטבה למקבל הפטור, היה ראוי להקפיד יתר הקפדה על קיום נהלים אלה.

2. לפי הנחיות המשרד, כשיזם מבקש הרשאה לתכנון מהוועדה המשותפת, יכול המשרד להמליץ בוועדה לקבל את הבקשה רק לאחר אישור הפרוגרמה של המיזם, ולאחר שהבנק לפיתוח התעשייה בדק את יכולתו הפיננסית של היזם.

אשר למיזם דלעיל, בספטמבר 2003 המליצה הוועדה לאשר עקרונית הרשאה לתכנון מגרש הגולף ומועדון הגולף בשטח כולל של כ-770 דונם ובלבד שלא יכללו יחידות מגורים, וכן המליצה להקצות קרקע להקמת המלון. הועלה כי למרות ההנחיות האמורות הביא המשרד את הנושא לדיונים בוועדה המשותפת והמליץ לתת הרשאה עוד בטרם אישר את הפרוגרמה ובלי שיכולתה הפיננסית של החברה נבדקה בידי הבנק האמור.

3. להקמת כמה מיזמי גולף באזור אחד יכולות להיות השפעות על כדאיותם, ואכן בוועדה המשותפת הועלה הצורך לבחון את ההשפעות נוכח העובדה שבאותה העת כבר אישרה הוועדה הקמת מגרש גולף בחבל אילות. למרות זאת לא נמצא שהמשרד או המינהל בחנו את הדבר בטרם החליטו להמליץ על מתן ההרשאה לתכנון. ראוי היה לקיים דיון מקיף בנושא זה גם בהתחשב בעובדה שמיזם גולף נוסף, שלישי, שלהקמתו הקצה המינהל בעבר קרקע באזור אילת לא יצא אל הפועל, ובאותה העת היה העניין תלוי ועומד בבית המשפט.

4. לצד הוועדה המשותפת שדנה במיזם פעלה גם ועדת משנה שלה. לפי סדרי מינהל תקין, משהוחלט להקים ועדת משנה, ראוי היה שסמכויותיה יובהרו ויעוגנו בנהלים, ואולם הדבר לא נעשה.

זאת ועוד, בתכתובות פנימיות במשרד ובמינהל הצביעו גורמים אחדים על כפילות בין דיוני הוועדה המשותפת ובין דיוני ועדת המשנה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח האמור לעיל ראוי שהמינהל ומשרד התיירות יבחנו את סדרי עבודת הוועדה המשותפת ואת נהליה.