היבטים בפעילות משרד החוץ

למשרד החוץ (להלן - המשרד) מבנה ארגוני וניהול משאבי אנוש מיוחדים. בתקנון שירות החוץ (להלן - התקנון) נקבע כי לא ימונו עובדים למשרות בארץ ובחו"ל במכרזים פנימיים, כנהוג בשירות המדינה, אלא בידי ועדת מינויים של המשרד. במשרד שתי ועדות מינויים: ועדת מינויים עליונה (להלן ומ"ן העליונה) וועדת מינויים שנייה (להלן - ומ"ן השנייה).

במשרד שלושה סוגי שירות: שירות מדיני, שירות חוץ מינהלי ושירות מינהלי המיועד לעבודה בארץ בלבד. בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי יש שישה דרגים: שגריר, ציר, ציר-יועץ, יועץ, מזכיר ראשון ומזכיר שני; לכל דרג מתח דרגות משלו.

אף שבשנים 2005-2000 צומצם כוח האדם במשרד ב-15% נוספו לו אגף, שלוש חטיבות ו-35 מחלקות; לכל יחידה שנוספה מונה מנהל. מספר המחלקות גדל בכ-47%, אולם בשמונה מהמחלקות היה עובד אחד בלבד, וב-34 שובצו רק שניים עד שלושה עובדים.

עובדים חדשים מתקבלים לשירות המדיני בדרך כלל לאחר שהוכשרו בקורס צוערים של המשרד והתמחו בעבודה במשרד ובנציגויות בחו"ל. ההכשרה וההתמחות נמשכות כחמש שנים. נמצא כי 35 (כ-43%) מ-82 ראשי הנציגויות שהם עובדי המשרד שכיהנו בתפקידיהם במאי 2005 לא השתתפו בקורס צוערים, בהם עובדים ותיקים במשרד שהחלו את עבודתם בתפקידים מינהליים זוטרים.

בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ), בתקנון ובהודעות על משרות מתפנות בארץ ובחו"ל לא צוינו תנאי סף להגשת מועמדות למשרות. בהודעות על משרות בכירות בארץ ובהודעות על משרות של קציני מינהלה בחו"ל לא צוין דרג המשרה, כנדרש בתקנון. בתקנון לא נקבע פרק הזמן המרבי שבין פרסום ההודעה על משרה מתפנה לבין המינוי לה. לכ-20% מההודעות שפורסמו בשנת 2004 לא מונו עובדים עד יוני 2005.

1. הרכב שתי ועדות המינויים קבוע וזהה וכולל את עובדי המשרד בלבד. לפי התקנון ישמש שר החוץ (להלן - השר) יו"ר ומ"ן העליונה והמנכ"ל ישמש יו"ר ומ"ן השנייה, אולם מסוף שנת 2002 שימשו השר בנימין נתניהו והשר סילבן שלום גם יו"ר ומ"ן השנייה והיו מעורבים גם במינויים לתפקידים זוטרים. שני בעלי תפקידים שחברותם בוועדות המינויים אינה מעוגנת בתקנון היו חברים בהן.

2. על פי התקנון עם חברי ועדות המינויים נמנה גם המפקח הכללי על שירות החוץ (להלן - המפכ"ל), שהמחלקה למבדק וביקורת פנים כפופה לו. מעורבותו הפעילה של המפכ"ל במינוי בעלי תפקידים במשרד היא בעלת אופי ביצועי מובהק ולכן מנוגדת לחוק הביקורת הפנימית ומונעת ממנו לבקר את עבודת הוועדות שהוא עצמו חבר בהן. ואכן עד יוני 2006 לא בדקה המחלקה למבדק וביקורת פנים את סדרי עבודתן של ועדות המינויים.

1. נמצאו שש דוגמאות לניסיון של מועמדים להשפיע על מינוים; שלושה אף מונו למשרות שביקשו. כמו כן נמצא שחברי ועדה הציעו לעובדים להציג מועמדות למשרה מתפנה או פנויה. פניות משני הסוגים הן בבחינת נקיטת עמדה מוקדמת של חברי ועדה על התאמתם של מועמדים. הביקורת גם העלתה כי היו מקרים שבמשרד הוחלט עוד לפני כינוס הוועדות מי מהמועמדים ימונה למשרה מסוימת.

2. המועמדים למשרות אינם מופיעים לפני ועדות המינויים. לכן הם אינם יודעים איזה מידע שלילי הנוגע להם עלה בעת הדיונים, ולא ניתנת להם הזדמנות הולמת להגיב עליו, בניגוד לכללי הצדק הטבעי. זאת ועוד, חברי הוועדות אינם יכולים להתרשם באופן בלתי אמצעי מן המועמדים ומהתאמתם למשרה הנדונה, לרבות התרשמות מידיעותיהם בשפה האנגלית או בשפה זרה אחרת כשנדון מינוי למשרה בחו"ל.

3. המשנה למנכ"ל וסמנכ"ל בכיר למינהל מר נסים בן שטרית (להלן - הסמנכ"ל למינהל) הציג בדרך כלל לוועדת המינויים חלק מהמועמדים, הראויים לדעתו להתמנות למשרה הנדונה. לרוב נסב הדיון על אותם מועמדים בלבד ואפילו על מקצתם, גם אם מספר המועמדים הגיע ל-20, ורבים מהמועמדים שתמך במינוים אכן מונו. חברים אחרים בוועדות הציעו לעתים מועמד נוסף, אולם עובד שמועמדותו לא הוצגה בידי איש מהחברים, מועמדותו לא נדונה כלל. ראש האגף שהמשרה הנדונה היא בתחום אחריותו ציין בדרך כלל את שם המועמד המקובל עליו ואת מעלותיו במקום לפרט את מהות התפקיד ואת הכישורים הנדרשים לביצועו.

4. לא נקבעו אמות מידה לבחינת התאמתו של מועמד למשרה ואף לא משקלות לשקלול הציון הסופי שעל פיו ידורגו המועמדים; בכך נפתח פתח להעדפת מועמד משיקולים לא ענייניים. בפרוטוקולים של דיוני הוועדות צוינו נימוקים שהשמיעו חברי הוועדות להעדפה או פסילה של מועמד, אולם נימוקים אלה לא הועלו בעניין כל המועמדים. פעמים אחדות הוחלט לפני כינוס הוועדות מי מהמועמדים ימונה למשרה מסוימת. מועמד שננקט כלפיו אמצעי משמעתי והדבר צוין בקורות החיים שלו, לא דנו הוועדות בפרטי העבירה המשמעתית שלו גם אם סוג העבירה ומידת חומרתה היו צריכות להשפיע על שיקול הדעת שלהן.

5. רק מנובמבר 2004 הוחל ברישום פרוטוקול של עיקרי הדברים שנאמרו בדיון על המועמדים, אולם לא נרשמו בפרוטוקול החלטות מנומקות על המינויים. הדיון בעשרות מינויים נדחה עד ארבע פעמים, ובפרוטוקול לא היה כל הסבר לדחייה. גם לא נרשם בפרוטוקול אם אחד מחברי הוועדה נעדר בעת הדיון על מינוי למשרה שהיה מועמד לה, ואם חבר ועדה אחר נעדר בעת הדיון על מינוי למשרה שאחותו הייתה מועמדת לה.

למועמדים שלא מונו ואשר ביקשו מראש חטיבת משאבי אנוש מר נוח גל-גנדלר את פרוטוקול הדיון של ועדת המינויים, מסר ראש החטיבה, באישור לשכת היועץ המשפטי של המשרד, פרוטוקול משוכתב ובו, בין היתר, נימוקים להחלטה על המינוי. מאחר שהנימוקים להחלטות אינם נרשמים בפרוטוקולים, תמוה כיצד נקבעו בדיעבד, ומאחר שנציג אגף היועץ המשפטי אינו משתתף בדיוני הוועדות לא ברור על סמך מה אושר באגף נוסח הפרוטוקול.

6. בין העובדים שמונו לקציני מינהלה או לתפקיד משולב של קצין מינהלה וקונסול לעניינים קונסולריים היו עשרות עובדים חסרי תעודת בגרות, שהחלו את עבודתם במשרד בתפקידים זוטרים, ורבים מהם לא התנסו בתחומי העבודה העיקריים של קצין מינהלה וקונסול קודם למינוים.

7. ומ"ן העליונה מינתה לשגרירים עובד בדרג מזכיר ראשון, שלא השתתף בקורס צוערים, עובדים בשירות החוץ המינהלי בדרג ציר ועובדים בשירות המדיני בדרג יועץ, בניגוד לתקנון.

8. המשרד מתקשה לאייש משרות ב-43 מדינות המסווגות קשות שירות, לכן הוא נוהג להציב צוערים במדינות אלה בתפקידם הראשון בחו"ל. נמצא כי ומ"ן השנייה מינתה צוערים לממלאי מקום של השגריר או הקונסול הכללי גם במדינות באירופה ובצפון אמריקה שאינן מסווגות קשות שירות. הנימוקים להחלטה על הצוער ועל מקום הצבתו אינם נרשמים בפרוטוקול הוועדה.

שירות בחו"ל: לא נקבעו בתקנון התנאים המקצועיים להארכת השירות בחו"ל, וגם לא נקבע בו אם פרק הזמן שנקבע לשירות בחו"ל הוא לשירות בנציגות אחת או ניתן לפצלו לשירות בשתי נציגויות שונות. נמצאו עשרות עובדים אשר שירתו בחו"ל חמש שנים, ומקצתם שש ושבע שנים, אחדים מהם על ידי העברתם לנציגות אחרת. גם לא נקבעו בתקנון פרק הזמן לשירות במדינות הנחשבות קשות שירות והתנאים לקיצורו. המשרד קבע שתקופת השירות של עובדים במדינות הנחשבות קשות שירות תהיה שלוש שנים לפחות, אולם עובדים שירתו במדינות אלה גם שנה או שנתיים.

שירות בארץ: בתקנון לא נקבעו פרק הזמן המזערי ופרק הזמן המרבי של שירות בתפקיד בארץ. עובדים מונו לתפקידים חדשים (בארץ או בחו"ל) זמן קצר (כמה חודשים עד שנה) לאחר שהחלו בתפקידם הקודם בארץ.

1. נמצאו אי-התאמות רבות בין תקן המשרות של המשרד הרשום בנש"מ ובין זה הרשום במשרד. בשל אי-ההתאמות האלה אין נש"מ יכולה לפקח כראוי על ניהול משאבי האנוש במשרד, בעיקר נוכח השינויים הרבים באיוש המשרות במשרד.

2. נמצאו 36 משרות לפי התקן שבכל אחת מהן היו משובצים שני עובדים, שניהם במשרה מלאה. בכל אחת משתי משרות אחרות היו משובצים שלושה עובדים - ארבעה במשרה מלאה.

3. לכל משרה בתקן יש מתח דרגות תקני, אולם ל-646 עובדים הוסיף המשרד מתח דרגות אישי, שלא תמיד תאם את המתח התקני. אצל כ-19% מהם היה המתח האישי גבוה מהמתח התקני של משרתם; כמעט לכולם הייתה דרגת השיא של המתח האישי. לאחדים הייתה דרגה הגבוהה מדרגת השיא במתח האישי ובמתח התקני.

משנת 1999 לא התכנסה ועדת ההערכה שבהתאם להמלצותיה ניתן להעביר עובדים משירות לשירות. בניגוד לתקנון, עובדים בשירות המינהלי מונו למשרות בשירות החוץ המינהלי, ועובדים בשירות החוץ המינהלי מונו למשרות בשירות המדיני אף שלא ננקט ההליך הנדרש להעברתם מסוג שירות אחד לסוג שירות שני. לא זו בלבד שעובדים אלה לא נדחו על הסף כאשר הגישו מועמדות, אלא שמאז שנת 1999 ועד סוף שנת 2005 מונו 255 עובדים בשירות המינהלי ובשירות החוץ המינהלי למשרות בארץ ובחו"ל השייכות לשירות אחר, חלקם לאחר שהועדפו על מועמדים המסווגים בשירות שבו כלולה המשרה, בלי שהתקיימה בחינה של עמידה לפחות בתנאי הסף הנדרשים בתקנון למעבר משירות לשירות.

1. הנתונים הנמסרים לוומ"ן השנייה בתפקידה כוועדת דרגים בראשות המנכ"ל אינם כוללים את דרגות המועמדים, ולכן אין היא יודעת אם דרגת המועמד מתאימה לדרג המומלץ, כנדרש. עד נובמבר 2004 נרשם בפרוטוקולים של דיוני הוועדה שמם של העובדים שהיא אישרה את קידומם בדרג, אולם נוסח החלטות הוועדה והנימוקים להן לא נרשמו. המשרד לא קבע אמות מידה לבחירה בין המועמדים. הוועדה לא דנה בכל המועמדים אלא רק בשניים-שלושה, גם כאשר מספר המועמדים היה גדול מ-20. עובדים אחדים קודמו בדרג אף שקידומם לא נדון ולא אושר בוועדת הדרגים.

2. השרים הם שהחליטו למי להעניק את הדרג שגריר (בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי), ולא ועדת דרגים, אף שבתקנון נקבע שאישור קידום בדרג הוא בסמכותה. לא ברור לפי אילו אמות מידה החליטו השרים למי להעניק את הדרג, ומדוע הם החליטו בעניין זה אף שסמכות זו היא של הוועדה.

3. עובדים במשרד נהנו מקידום מהיר הן משום ששובצו בשלב ב' של הדרג שלהם הן משום שקיבלו דרג בפועל כעבור פרק זמן קצר מהנדרש בתקנון.

נבדקו דרגותיהם של כ-430 עובדים בשירות המדיני ובשירות החוץ המינהלי שאין להם השכלה אקדמית או שיש להם תואר בוגר, ונמצא של-72 עובדים (כ-17%) הייתה דרגה עד שלוש דרגות יותר מדרגת השיא של משרתם. למרביתם הדרגה הייתה דרגת השיא במתח הדרגות האישי שלהם. המשרד קידם אפוא עובדים בדרגות שלא על פי התקנון ובאמצעות קביעת מתח דרגות אישי למשרותיהם, דבר שאינו מקובל בשירות הממשלתי ומנוגד למדיניות השכר של משרד האוצר.

עובדים מונו לתפקידים בארץ או בחו"ל כעבור כשנה עד שנתיים מהמועד שבו ננקטו נגדם אמצעי משמעת, בהם עובדים שהורשעו בבית הדין למשמעת של נש"מ.

הממשלה החליטה ש-11 משרות של ראשי נציגויות דיפלומטיות יהיו פטורות ממכרז פומבי ומהליכי אישור המינויים הנהוגים במשרד החוץ וימונו בידי ועדת מינויים בראשה נציב שירות המדינה (לפי המלצת השר למינוי). הביקורת העלתה כי אף שהממשלה החליטה שהוועדה תבדוק את התאמתם של המועמדים בהתאם לנוהל, אין בנש"מ נוהל לבחינת כישוריו והתאמתו הכללית של מועמד למשרה שעליו המליץ השר. בהמלצות למינויים שנתן השר בכתב ובחוות הדעת של הוועדה המוגשת לממשלה לא היו הנימוקים המצדיקים את המינוי ללא מכרז כפי שנקבעו בהחלטות הממשלה.

באוגוסט 2003 העביר משרד החוץ את קצין המינהלה שבשגרירות לקונסוליה בטורונטו ובמקומו שלח צוער מדיני, שעמד להישלח באותו מועד לקונסוליה. ועדת המינויים של המשרד אישרה את מינויו של הצוער המדיני למחליפו של קצין המינהלה בקונסוליה בטורונטו, אולם משהוחלט להעבירו לשגרירות באוטבה לא הובא הדבר לאישור הוועדה כנדרש; ההודעה על ההחלטה נמסרה לשני השליחים סמוך למועד החילופין, והדבר הקשה על התארגנותם ואף גרם למשרד הוצאות מיותרות.

בין השגריר היוצא, מר חיים דיבון, לשגריר הנכנס, מר אלן בייקר, התגלעו חילוקי דעות בעניין מועד החילופין ביניהם. עניין זה וטענות נוספות של השגריר הנכנס יצרו מתיחות בין השניים והדבר אף העכיר את היחסים בתוך השגרירות. עוד נמצא, כי רשימות המצאי של בית השגריר אינן מעודכנות. יחסים עכורים שררו גם בין שני שליחים בשגרירות - היועץ המדיני מר רונן גיל אור וקצין המינהלה המשולב (מינהלי ומדיני) מר אופיר גנדלמן. יחסים אלו העיבו על הקשרים של השגרירות עם הארגונים היהודיים. הרגשת הניכור בין העובדים בשגרירות, היעדר עבודת צוות וישיבות צוות השפיעו על תפקוד השגרירות. הטיפול הן של השגריר המכהן והן של המשרד ביחסים העכורים שנוצרו בשגרירות לא היה נמרץ והחלטי.

באוגוסט 2004 ובאוגוסט 2005 התקיים באוטבה "מחנה שלום" לבני נוער ישראלים ופלשתינאים. את הפרויקט יזמו והיו אחראים להפעלתו בני משפחתו של השגריר הקודם מר דיבון. השגריר דהיום, מר בייקר, התנגד למעורבות של השגרירות במחנה בקיץ 2005, ובעת ההכנות במהלך שנת 2005 פנה כמה פעמים למשרד וביקש לדעת מהי עמדתו ולקבל ממנו חוות דעת בעניין מעורבותה הפעילה של אשת השגריר לשעבר, אולם לא נענה. בתקנון שירות החוץ של המשרד כיום אין הוראות בדבר פעילות של בני זוג של שליחים במדינות שבהן כיהנו השליחים, בתקופה שלאחר סיום השליחות.

התקנון אוסר על גיוס תרומות מהקהילות היהודיות במקום השירות לקבלת הפנים ביום העצמאות או לאירועים אחרים. התקנון מתיר לנציגויות לקבל תרומות, נוסף על התקציב שהמשרד מקצה לכך, מחברות וממוסדות ישראליים ומחברות וממוסדות לא ישראליים "שיש להם זיקה לישראל", וכן מאזרחי ישראל השוהים בארץ השירות, אף שלא ניתן לכך אישור הממשלה, כנדרש בחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט-1959. בתקנון לא הובהרו ההגבלות והאיסורים החלים על המתרימים ועל התורמים, ואף לא נקבע הסכום המרבי שמותר לגייס. מבקר המדינה כבר העיר בדוח קודם שגיוס תרומות בידי נציגויות ישראל למימון אירועים הוא בעייתי, משום ש"לא תמיד ברור מה מניעיהם של התורמים למתן התרומה, והאם הם עולים בקנה אחד עם האינטרסים של המדינה".