מבוא
בגופים השונים של מערכות המינהל הציבורי בישראל - משרדי הממשלה, מוסדות המדינה, החברות הממשלתיות, הרשויות המקומיות - פועלות שתי מערכות ביקורת: ביקורת חיצונית וביקורת פנימית. שתי מערכות ביקורת אלה פועלות על בסיס חקיקה מתאימה המפרטת את מקומה של הביקורת ואת תפקידיה במערכות הניהול. שתי המערכות נבדלות זו מזו בעיקר במידת אי-התלות שלהן בגוף המבוקר ובהשפעתה של אי-תלות זו על דרכי הביצוע של הביקורת ועל תוצאותיה.
הביקורת נועדה לבחון תהליכים ניהוליים בארגונים שונים. היא בוחנת את הביצוע של החלטות שונות המתקבלות בארגון מן ההיבט של התועלת שהפיק הארגון מעצם ביצוען. ככל שהביקורת מזהה פגמים וליקויים בתהליכים הניהוליים היא תורמת בכך את חלקה למניעת הישנותם. ארגונים גדולים, בעיקר מן המגזר הציבורי, מקפידים ואף נדרשים לכלול במערך הארגוני שלהם פונקציות ביקורת. הביקורת הפנימית היא המסגרת שבה משתמשות הנהלות הארגונים הללו.
אולם בארגונים מן המגזר הציבורי, שפעולותיהם מחייבות שקיפות וחשיפה לציבור, נעשית גם ביקורת חיצונית. המשותף לשתי מערכות הביקורת היא הבחינה המדוקדקת מקרוב של סדרי הניהול. אם תוצאותיה של הביקורת מביאות לשיפור בתהליכים הניהוליים, ניתן לזהות ולמדוד את הערך המוסף שהן תורמות לארגון המבוקר. במסגרת המאמר ננסה לבחון מהו הערך המוסף שתורמת הביקורת החיצונית לשיפור סדרי הניהול של הגוף המבוקר בהשוואה לביקורת הפנימית בהתייחס לשוני בסדרי העבודה של שתי מערכות אלה. ההשוואה תכלול בעיקר מרכיבים המאפיינים את עבודתו של כל מבקר: המעמד, התפקידים, הסמכויות והדיווח. בתחום הביקורת החיצונית נעסוק במבקר המדינה. בתחום הביקורת הפנימית נדון במבקרים הפנימיים במגזר הממשלתי - במשרדי הממשלה ובמוסדות המדינה - ובמבקרים הפנימיים ברשויות המקומיות.
המשותף לשתי מערכות ביקורת אלה הם סדרי העבודה. חלים עליהן כמעט אותם תקני הביקורת. ככל שהדבר נוגע לאופן ביצוע הביקורת, לאיסוף העובדות והנתונים ולתהליך ניתוח המשמעויות הנובעות מן הממצאים שנחשפו, הרי שתיהן פועלות פחות או יותר על פי אותם דפוסי עבודה. לשתיהן הוענקו סמכויות רחבות וכמעט זהות.
השוני בין שתי מערכות ביקורת אלה הוא מעמד הביקורת בגוף המבוקר, התלות או אי-התלות של המבקר בגוף המבוקר, סדרי הדיווח והתהודה הציבורית הנובעת מן החשיפה של ממצאי הביקורת של הביקורת החיצונית לעומת אי-עשיית פומבי לממצאי הביקורת הפנימית. עם זאת ניתן לזהות לא מעט מן המשותף לשתי המערכות הללו משום ששתיהן עוסקות לא פעם באותם הנושאים. תהליכי עבודת השדה דומים בשתי המערכות, ונחשפים על ידיהן לא פעם אותם הממצאים.
יש מקום להצביע כבר עתה על הקושי המתודולוגי הרב הכרוך בדיון השוואתי בסוגיית החשיפה לציבור של ממצאי הביקורת. במאמר זה "הביקורת החיצונית" היא בעיקר ביקורת המדינה. דוחות מבקר המדינה מתפרסמים ברבים, ואין כל מניעה לצטט קטעים מתוכם. גם הדוחות של הביקורת הפנימית ברשויות המקומיות מתפרסמים. אולם דוחות הביקורת הפנימית של הגופים הממשלתיים - משרדי הממשלה, החברות הממשלתיות, מוסדות המדינה וגופים נתמכים - דוחות אלה אינם מתפרסמים ולכן לא ניתן לצטט מהם. הדיון בהקשר זה יתבסס במידה רבה על הנחות מתאימות תוך ניתוח החוקים המסדירים את המעמד ואת התפקידים של הביקורת החיצונית ושל הביקורת הפנימית.
מספר חוקים מעצבים את הביקורת החיצונית ואת הביקורת הפנימית בגופים השונים במגזר הציבורי.
אלה העיקריים:
חוק יסוד: מבקר המדינה, להלן - חוק היסוד;
חוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 (נוסח משולב), להלן - חוק מבקר המדינה;
חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, להלן - חוק הביקורת הפנימית;
פקודת העיריות [נוסח חדש], ובתוכה הסעיפים החלים על הביקורת בעירייה, להלן - פקודת העיריות;
צו המועצות המקומיות (א), התשי"א-1950, כפי שתוקן בצו המועצות המקומיות (א) (תיקון מס' 3), התשנ"ז-1997, ובתוכו הסעיפים החלים על הביקורת במועצה המקומית, להלן - צו המועצות המקומיות.
ההיבטים ההשוואתיים הנדונים להלן הם פועל יוצא מן החקיקה הזו, והיא מוצאת את ביטויה כמעט במלואה בכל אחד מרכיבי ההשוואה שצוינו לעיל - המעמד, התפקידים, הסמכויות והדיווח. עם זאת יש מקום להוסיף כי בחקיקה החלה על הביקורת הפנימית אין כמעט סעיפים מאפיינים נוספים על הללו. לעומת זאת, החקיקה החלה על ביקורת המדינה בישראל כוללת מספר היבטים חשובים ועקרוניים, שהם ייחודיים למבקר המדינה ולא יבואו לכלל ביטוי בדיון המשווה שלפנינו. מדובר בעיקר באלה:
מבקר המדינה נבחר לתפקידו בידי הכנסת בהצבעה חשאית, בהליך הדומה להליך בחירתו של נשיא המדינה. הליך זה מוסיף ליוקרתו של המבקר מעבר למעמדו הקונסטיטוציוני.
המבקר מתמנה לתקופת כהונה אחת בלבד של שבע שנים.
המבקר יכול להציע לוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת להקים ועדת חקירה ממלכתית; הוועדה עשויה להחליט להקימה. ואכן, החלטה כזו התקבלה בעקבות דוח שהגיש מבקר המדינה על מפולת מניות הבנקים ב -1983 (הדוח הוגש בסוף 1984). הוקמה אז ועדת חקירה ממלכתית בראשותו של שופט בית המשפט העליון, ד"ר משה בייסקי.
מבקר המדינה בישראל מכהן גם כנציב תלונות הציבור. ככל הידוע, מדינת ישראל היא היחידה בעולם שבה שתי הפונקציות הללו - ביקורת המדינה וטיפול בתלונות הציבור (אומבודסמן) - נתונות בידי אדם אחד. ואכן, כמה מבקרים פנימיים בארץ אימצו לעצמם את המודל הזה כיוון שחוק הביקורת הפנימית מתיר זאת, והם מכהנים גם כנציבי תלונות הציבור בארגונם.
המבקר רשאי לקבוע לרואה החשבון העוסק בראיית חשבונותיו של איגוד קווים מנחים בדבר ההיקף והאופן של בדיקותיו ושל הדין וחשבון שלו בקשר לאותו איגוד ובדבר הנסיבות שבהן ידווח רואה החשבון למבקר במישרין. ואכן, מבקר המדינה השתמש בסמכותו וקבע ב-1976 קווים מנחים כאמור.
למבקר המדינה יש תפקיד חשוב בתחום הביקורת על הוצאות המפלגות לפעולותיהן בכנסת לפי חוק מימון מפלגות, התשל"ג-1973, ועל פעילותן לקראת בחירות ברשויות המקומיות, לפי חוק הרשויות המקומיות (מימון מפלגות), התשנ"ג-1993. חוקים אלה מקנים למבקר סמכות לפרסם הנחיות מתאימות בדבר ניהול תקין של חשבונות המפלגות.
התפקידים והסמכויות הללו של מבקר המדינה אינם נכללים במסגרת ההיבטים ההשוואתיים הנדונים להלן, אך מצאנו לנחוץ לאזכר אותם להשלמת התמונה.
חשוב גם לציין כי הסעיפים בצו המועצות המקומיות העוסקים במבקר הפנימי של המועצה המקומית, מעמדו, תפקידיו, סדרי עבודתו וסדרי הדיווח שלו אינם שונים כמעט מן הסעיפים המקבילים בפקודת העיריות. לפיכך, ואם לא נאמר אחרת, הרי בכל מקום שבו ייאמר להלן "פקודת העיריות" או "רשות מקומית" הכוונה היא גם לצו המועצות המקומיות או לעירייה ולמועצה מקומית בהתאמה.
[המשך בקובץ המצורף]