מאפיינים של סיקור העיתונות הכתובה של סוגיות ונושאים מתוך דוחות מבקר המדינה // חן ברגמן

לביא (אצל פרידברג, 1999: 275) קובעת, כי פרסום הממצאים הוא נשמת אפה של ביקורת המדינה במשטר דמוקרטי ונשקו העיקרי של המבקר, זאת מאחר שסמכות המבקר להמליץ בלבד ואין ביכולתו לאכוף את ביצוע מסקנותיו והמלצותיו. עיקרון זה, המכונה גם "עיקרון הפומביות", בא לידי ביטוי גם בדבריו של לפיד (שם, 678), שציין, כי בתקופת כהונתו כמנכ"ל רשות השידור הוא למד, כי סנקציית הפרסום היא למעשה נישקו העיקרי של מבקר המדינה בהעדר סמכויות המקנות לו "שיניים". למרות שסנקציית הפרסום מסמלת את גבול כוחו של המבקר אין להקל בה ראש. פרידברג טוען (שם, 692) כי עקב עוצמתם הגדלה של אמצעי התקשורת נוצר אצל הגופים המבוקרים אפקט של חרדה מפני פרסום קלונם ברבים. הפרסום ברבים משפיע על דעת הקהל, שהיא דעה המתגבשת בציבור אודות עניין או בעיה בעלי משמעות ציבורית רחבה. ניתן לומר באופן כללי כי דעת קהל היא בדרך כלל הדעה הדומיננטית, השכיחה והממוצעת הרווחת בציבור מסוים (כנעני, 1970: 926). 

מקובל לייחס לאמצעי התקשורת תפקיד מרכזי בעיצובה של דעת הקהל (גורן, 1986), ונראה כי המבקר בעבודתו ער ליכולתם זו של אמצעי תקשורת ההמונים, ופרסום ממצאיו באמצעי התקשורת נועד להשפיע על דעת הקהל ולהפכה לאמצעי לחץ נוסף שידרבן את מקבלי ההחלטות ליישם את המלצותיו. מספר אסכולות מחקר עוסקות בנושא זה, כאשר האסכולה העיקרית היא אסכולת "קביעת סדר היום" (Agenda setting). על פי אסכולה זו לאמצעי התקשורת יכולת להעלות נושאים לדיון, למחשבה ולטיפול. ככל שהתקשורת תבחר להתמקד בנושא מסוים כך תתגבש ההכרה שהנושא חשוב ומרכזי, ובהתאמה יגבר הלחץ על מקבלי ההחלטות למצוא פתרון לבעיה (כספי, 2001: 156). פרסום ממצאי המבקר גורם לאפקט דומה ולראייה דברי מבקר המדינה השני של ישראל, ד"ר יצחק נבנצל ז"ל, שאמר כי "יש לראות באמצעי התקשורת ההמונית השלמה רצויה, וכמעט חיונית, לאפקטיביות של ביקורת המדינה ולפעמים בני ברית... השפעתם של אמצעי התקשורת כבירה, ובהביאם את ממצאי הביקורת והמלצותיה לידיעת הציבור הרחב הם עושים שירות רב להכנסת תיקונים ושיפורים במשק ובמנהל של המדינה" (פרידברג אצל פרידברג, 1999: 683).

את הביסוס התיאורטי לשאלה מדוע ממצאי המבקר מעניינים את התקשורת ניתן למצוא במחקר של צמד חוקרי תקשורת, ג'ון גאלטונג ומרי רוגה, שבדקו אלו גורמים משפיעים על תפיסת הערך החדשותי של אירוע מסוים, כלומר מתי אירוע יהפוך להיות חדשה עיתונאית (כספי, 1993: 214-216). זוג חוקרים זה מצא 12 גורמים המגדירים את הסיכויים של אירוע להפוך לחדשה. מספר גורמים מתוך הרשימה המלאה יש בהם כדי להסביר את תפיסת הערך החדשותי שיש לממצאי דוחות המבקר: חוקרים אלו טענו כי אירועים שליליים או אירועים בעלי תוצאות שליליות, כלומר חדשות אי סדר, יסוקרו בהרחבה יתירה. מעצם היותה של הביקורת תהליך לחשיפת ליקויים הרי שממד השליליות טבוע בליקויים המועלים על ידה, ומכאן ניתן להסיק על האטרקטיביות של הדוחות לתקשורת ולקהילה. נקודות נוספות במחקר מעלות כי ככל שסף הערך והרלוונטיות גבוהים יותר, כלומר ככל שחשיבות האירוע גדולה יותר ונוגעת למספר רב יותר של אנשים, כך האירוע יסוקר יותר. לדעת הכותב, הדוחות והליקויים המתפרסמים נוגעים באופן ישיר למצבם של מרבית אזרחי המדינה, ומכאן האטרקטיביות התקשורתית שלהם.

חרף העובדה כי ממצאי המבקר נתפסים כחדשות הראויות לפרסום, אין תשובה חד משמעית לשאלה כיצד מצטיירת ביקורת המדינה בתקשורת, אלא ניתן לאבחן יחס אמביוולנטי. מצד אחד תדמית המבקר המשתקפת בתקשורת היא של אישיות ממלכתית רבת מעלה ובלתי תלויה (לפיד אצל פרידברג, 1999: 678). המבקר נתפס כמי שהאינטרס הלאומי הוא זה המנחה אותו ולא אינטרס פוליטי סובייקטיבי כזה או אחר (הראל, 1980: 146). מצד שני רואה התקשורת במוסד הביקורת גוף שמרני, חסר שיניים, שדוחותיו נתפסים כמסמך עב כרס בעל תועלת מעטה, שאיש לא ממהר ליישם את מסקנותיו, על תקן "מתריע בשער" ותו לא (לפיד אצל פרידברג, 1999: 678).

תהליך פרסום הדוחות השנתיים של מבקר המדינה הפך זה מכבר לטקס קבוע בעל אלמנטים ומאפיינים מסורתיים (פרידברג אצל פרידברג, 1999: 686). תפיסת התקשורת את המוסד בתקופה יולי 2005 ואילך, שבה חל שינוי חד במערכת היחסים בין התקשורת למשרד מבקר המדינה, ראויה למחקר נפרד.

המאפיין הראשון של הכיסוי התקשורתי לדוחות ביקורת המדינה הוא מאפיין "המודל הצפוי" הגורס כי כל הנוטלים חלק בתהליך הביקורת מורגלים לדרכים קבועות של העברת הדוח לידי המחוקקים ולידי הציבור. גם האירועים הבאים בעקבות פרסום הדוח לבשו מאפיינים קבועים. לפיד (שם, 677) מתאר תהליך קבוע וצפוי של פרסום הדוח השנתי כפי שלמד מניסיונו כמנכ"ל רשות השידור: פעם בשנה, עם פרסום הדוח השנתי, עורכים כל כלי התקשורת "פסטיבל". מאחר שהדוח ניתן לארגוני התקשורת זמן מה מראש עם אמברגו, איסור פרסום, יש להם זמן להיערך ולהתכונן לפרסום. העיתונים וכלי התקשורת האלקטרוניים מקדישים מקום וזמן אוויר לפרסום ממצאי הדוח בהיקף ששמור לאירועים לאומיים ממדרגה ראשונה. גם מסיבת העיתונאים המסורתית, במהלכה מגיש המבקר את הדוח ליושב ראש הכנסת, זוכה לכיסוי הולם. אלא שהמודל הצפוי הנ"ל גורר בעקבותיו גם תגובה צפויה מכיוון העיתונות: מן הדיווחים עולה כי מאחר שממצאי הדוחות הקודמים על פי רוב לא יושמו, צפוי הוא כי המצב הפעם לא יהיה שונה.

המאפיין השני הוא מאפיין התכנים (פרידברג שם, 687)). ממצאי הביקורת, מבחינה תוכנית, ניתנים לחלוקה לשתי קטגוריות: ביקורת מסורתית וביקורת מתקדמת. פרידברג (שם, שם) טוען כי ראוי שהממצאים של הביקורת המתקדמת יובלטו בתקשורת מעצם היותם בעלי חשיבות ומשמעות כספית ציבורית גדולה יותר, אך בפועל המקום המוקדש באמצעי התקשורת לממצאי הביקורת המסורתית גדול יותר, וכך רוב הפרסומים מוקדשים לממצאים מתחום החשבונאות, החוקיות והסדירות.

מאפיין תכני נוסף השכיח בסיקור התקשורתי של דוחות הביקורת הוא ההתמקדות בסיקור הסנסציה. לפיד (שם, 677) מספר כי עם קבלת הדוח מתבקש כל כתב לקרוא את הפרק המתייחס לתחום פעולתו ולדלות את הביקורות החשובות יותר ואת ה"צימוקים", כלומר "בנקודת המפגש של החשוב עם הסנסציוני נדלקים זרקורי הפרסומת". ליבמן (1988, 122) ולביא (אצל פרידברג, 1999: 287) מדברים גם הם על היתפסות תקשורתית ל"פיקנטריה" ולסנסציה ולא תמיד לנושאים העמוקים והכבדים המופיעים בדוח. לביא (שם, 283-285) מפרטת גם אלמנטים בדוח שהם "מגרי פרסום", כלומר תכני ביקורת שיעניינו וימשכו את תשומת הלב התקשורתית. מרכיב "מגרה" שכזה הוא פרסום שמות. היכולת של שמות אנשים ידועים ל"גרות" פרסום תקשורתי עלתה גם היא במחקרם של גאלטונג ורוגה, בו עסקנו מוקדם יותר. מהמחקר עולה כי אירועים הקשורים לאנשי עילית, כדוגמת ראשי המדינה, ערכם החדשותי יגבר. 

במקרה זה פועל העיקרון הבסיסי של "בני אדם גדולים או שמות גדולים עושים את החדשות" (כספי, 1993: 216). גם ליבמן (1988, 120) מצא כי העיתונות תדווח בהרחבה על דוחות בהם מוזכרים מנהיגים. אלא שנטיית מבקר המדינה היא לא לפרסם שמות, שכן הביקורת היא לגופו של עניין ולא לגופו של אדם. רק באותם מיקרים בהם מובילים כל החוטים לבן אדם מסוים, מפרסמים את שמו בזהירות הנדרשת (לביא אצל פרידברג, 1999: 285). לביא (שם,שם) מציינת גם כי חל שינוי בסגנון כתיבת הדוחות. הסגנון כיום הוא חד וחריף יותר, והוא נתפס כמאיץ פרסום נוסף. מדיניות פרסום השמות השתנתה ביולי 2005, עם כניסתו של השופט מיכה לינדנשטראוס לתפקיד מבקר המדינה. על פי מדיניותו מצוינים בדוחות שמותיהם של עובדי מדינה הנתפסים כאחראים למחדלים.

המאפיין השלישי הוא מאפיין הדעיכה (פרידברג, 1999: 688). ממאפיין זה עולה כי הפרסומים לגבי ממצאי הדוח השנתי של מבקר המדינה מתרכזים במספר ימים מצומצם. עיקר הפרסום הוא בסמוך למסיבת העיתונאים של המבקר והתרת הדוח לפרסום ברבים, וביום שלמחרת. לאחר מכן הולך היקף הפרסום ודועך, עד שהנושא יורד לחלוטין מסדר היום.

גם לפיד (שם, 677) מתייחס לנקודה זו וקובע כי למחרת פרסום הדוח עוברים כלי התקשורת לסדר היום ועוסקים באירוע טרי יותר. נראה כי בעיה זו לא נסתרת מעיניו של מבקר המדינה. מעיון בפרוטוקול הישיבה של וועדת הכנסת לענייני ביקורת המדינה, מה-24.1.00, עולה כי יו"ר הוועדה דאז, ח"כ עוזי לנדאו, התבטא כי "כאשר מבקר המדינה מפרסם דוח זהו מצרך החודש". בתגובה השיב מבקר המדינה, אליעזר גולדברג כי "לצערי זה מצרך היום" (סיון, 2003: 150).

בחינה לעומק של התנהגות התקשורת ביחס למעקב מתמשך אחרי נושאים שעלו לסדר היום מגלה כי מאפיין הדעיכה הוא מאפיין המתקיים בדיווחי התקשורת באופן כללי. Downs (1972, 38) משרטט במאמרו מחזוריות שיטתית - Issue attention cycle - שבמהלכה עולה נושא לסדר היום הציבורי בעוצמה רבה, אך לאחר זמן קצר ההתעניינות בנושא זה מתפוגגת. McCarthy, McPhail & Smith (1996, 481) הרחיבו הגדרה זו ודיברו על תהליך מחזורי של - "Media issue attention cycle". תהליך זה מתייחס להופעתה הפתאומית של בעיה מסוימת על סדר היום התקשורתי, בעיה שעד לאותו מועד הייתה ב"צל". בעיה זו נותרת דומיננטית בחדשות לתקופת זמן קצרה, עד שהיא מתפוגגת בהדרגתיות מתשומת הלב התקשורתית, חרף העובדה שהיא לא באה על פתרונה. עמדה מנוגדת לתפיסה זו של אפקט הדעיכה, מוצגת על ידי לביא (אצל פרידברג, 1999: 278). לשיטתה, החל מסוף שנות ה-80 ביקורת המדינה נמצאת על סדר היום התקשורתי באופן כמעט קבוע, והתיאור של פרסום ולאחריו דעיכה אינו נכון יותר.

המאפיין הרביעי והאחרון הוא מאפיין הגודש (פרידברג 1999: 689). הדוחות השנתיים של מבקר המדינה מתאפיינים בגודש ממצאים, הנפרשים על מאות ואלפי עמודים, בגלל היקף הארגונים שהמבקר צריך לבחון. גודש זה מעמיד את אמצעי התקשורת בפני בעיה ופוגע באפקטיביות של פרסום הממצאים. לאור בעייתיות זו בחר מבקר המדינה לשעבר, אליעזר גולדברג, לפצל את הדוח השנתי ל-2 חלקים, החל מהדוח השנתי מספר 50. העיסוק התקשורתי בנושאים מתוך דוחות המבקר המפוצלים הפך אינטנסיבי יותר, שכן בצורה זו המבקר אינו מבזבז את כל ה"תחמושת" שלו רק בדוח אחד, אלא יוצר עיסוק מתמשך בממצאים וגורם להענקת תשומת לב תקשורתית לכל דוח בנפרד. מבקר המדינה מיכה לינדנשטראוס, הנהיג שינוי גם בתחום זה, והוא מפרסם דוחות נפרדים בנושאים נקודתיים.

כלי המחקר בו ייעשה שימוש במאמר הוא ניתוח תוכן. ניתוח תוכן הוא שורה של תהליכים שמטרתם איסוף, ארגון וניתוח אינפורמציה באופן שיטתי לשם הסקת מסקנות. כלי מחקרי זה מנתח בשיטתיות נתונים מגוונים שהתקבלו מרשומות ארכיוניות כתובות ואחרות, מתודולוגיה המאפשרת להסיק מסקנות לגבי המאפיינים והמשמעויות של אותם הנתונים. כמו כן כלי זה מאפשר לפתח פורמטים פשוטים שיעזרו בתמצות אינפורמציה או יאפשרו ספירת תדירות של הופעת נושא נחקר כזה או אחר. ניתן ליצור פורמטים מורכבים יותר, אשר יאפשרו לזהות מגמות לאורך תקופת זמן ארוכה ולאתר השתנות של תופעה כלשהי, וכן יאפשרו לזהות הבדלים מינוריים באופן ההתייחסות לתופעה זו ( Chelimsky, 1989: 6).

אחת מיתרונותיה הבולטים של שיטה זו היא יכולת השחזור הגבוהה, גם כאשר מדובר על תופעה שהתרחשה בעבר. יתרון זה מתאפשר כיוון שניתוח התוכן נערך על עדויות כתובות, שמורות וקבועות, באמצעות כללים מפורשים וקטגוריות מוגדרות, המאפשרים לחוקרים שונים לקבל את אותן תוצאות מאותן רשומות ארכיוניות (נחמיאס ונחמיאס, 1992: 128).

המאמר מתייחס לתקופות כהונתם של מרים בן פורת, ששימשה בתפקיד מבקרת המדינה בין השנים 1988-1998, ולתקופת כהונתו של אליעזר גולדברג כמבקר המדינה בין השנים 1998-2005. עבור כל אחד מהם נבחרו באופן אקראי 3 דוחות שנתיים, שהם פרסמו במהלך כהונתם בתפקיד. לגבי מרים בן פורת נבחרו הדוחות השנתיים מספר 45, 46, 47. לגבי אליעזר גולדברג נבחרו הדוחות השנתיים 50א/ 50ב, 52א/ 52ב, 53א/ 53ב. שלושת הדוחות הללו הם דוחות שפוצלו לשני חלקים, ופורסמו בהפרש של מספר חודשים. למעשה ייבדק הסיקור העיתונאי שניתן לכל אחד מהדוחות הללו ולממצאיו, בשלושת העיתונים המרכזיים: ידיעות אחרונות, מעריב והארץ. מאחר והאמברגו על פרסום הדוח מוסר בשעות אחר הצהרים הרי שהתייחסות עיתונאית אליו יכולה להתחיל רק ביום שלמחרת, שכן שלושת העיתונים שמהווים את אוכלוסיית המחקר הם עיתוני בוקר, המודפסים במהלך הלילה. המחקר יעקוב אחר אופן הסיקור בעיתונים אלו החל מהיום הראשון שלאחר הסרת האמברגו והמשכו בשלושת ימי הפרסום שלאחר מכן. פרסומי העיתונות שנבחרו לצורך ניתוח התוכן הן הכתבות המסקרות באופן אינפורמטיבי את ממצאי הדוח.

השערת המחקר הראשונה היא כי העיתונות תסקר באופן אינטנסיבי יותר ממצאים המובאים בדוחות השנתיים של מבקר המדינה, אשר נוגעים לגופו של אדם המוכר בציבור, או ממצאים סנסציוניים שביכולתם לעורר עניין וסערה ציבורית, וזאת בהשוואה לממצאים אחרים המתפרסמים באותו דוח שנתי. לצורך בדיקת השערה זו נבחרו שלושה מקרי מבחן: שני המקרים הראשונים עוסקים באישי ציבור והשלישי עוסק בנושא שניתן להגדירו כסנסציוני ומעורר מחלוקת. מקרים אלו נבחרו, שכן הם עוררו סערה תקשורתית וציבורית גדולה. לגבי כל מקרה מבחן, תיבדק שכיחות הכתבות העוסקות בו, ביחס למספר הכתבות העוסקות בממצאים אחרים, מאותו הדוח, וזאת בכל אחד משלושת העיתונים בנפרד. כך יתברר אילו ממצאים מקבלים את הסיקור הנרחב ביותר. 

מקרה המבחן הראשון נוגע לשני אישי ציבור בולטים, שממצאי הביקורת לגביהם פורסמו באותו דוח. הראשון הוא יעקב פרנקל, נגיד בנק ישראל לשעבר. הממצאים העלו כי פרנקל נהנה מהטבות מפליגות ותנאי פרישה מועדפים ופדה ימי חופשה בניגוד למקובל. כמו כן נמתחה ביקורת על מספר הימים הרב בהם שהה הנגיד לשעבר בחו"ל ועל החזרים עבור הוצאות אש"ל שקיבל הנגיד עבור אותם ימים בהם היה מחוץ לגבולות המדינה. מהדוח עלה כי הטבות אלו הסתכמו במאות אלפי שקלים. כמו כן נמתחה ביקורת על הסדר מיוחד שנקבע בבנק כדי לאפשר לנגיד לצבור זכויות אקדמיות. האישיות הציבורית השנייה עליה נמתחה ביקורת באותו דוח הוא שופט בית המשפט העליון לשעבר, צבי טל. על השופט טל, ששימש כיו"ר ועדת העיזבונות, נמתחה ביקורת, על פי הדוח, כי פעל בניגוד עניינים כאשר השתתף בדיוני הועדה לאישור הקצבות, לעמותות בהן מעורבים חברים או קרובי משפחתו מדרגה ראשונה (מבקר המדינה, דין וחשבון שנתי 52ב, 2002).

מקרה המבחן השני קשור לעומד בראש הפירמידה, ראש הממשלה לשעבר (להלן: רה"מ) אריאל שרון. נטען כלפיו כי פעל בניגוד עניינים שכן, בתקופה שבה כיהן כיו"ר מינהל מקרקעי ישראל היה מעורב בנסיון לשנות החלטה האוסרת על חקלאים המחזיקים קרקע בחכירה מהמינהל להשכיר חלק מהקרקע לשימוש מסחרי, על אף שכמחזיק של קרקע הייתה לו נגיעה אישית בעניין (מבקר המדינה, דין וחשבון שנתי 53ב, 2003).

מקרה המבחן האחרון שייבדק קשור להטבות מפליגות וחריגות שנתנה חברת החשמל לבכירה, עובדיה וגמלאיה. הטבות אלו לא נכללו בהסכמי השכר הציבוריים ועם הזמן גדל מעגל האנשים שנהנה מהן. מהדוח עלה כי באותה שנה צרכו עובדי החברה חשמל חינם בעלות של 100 מיליון שקל. המבקר דיווח כי העובדים הבכירים בחברה ציבורית זו הרוויחו יותר מראש הממשלה וכי המשכורות הגבוהות המשולמות לעובדי החברה נובעות משלל סעיפי תוספות שכר חריגות (מבקר המדינה, דין וחשבון שנתי 50א, 1999).

ההשערה השנייה היא כי קיים מאפיין של דעיכה במידת הסיקור העיתונאי את הדוח השנתי של המבקר וממצאיו. השערה זו תיבדק באופן הבא: בהקשר לכל אחד מהדוחות הנדונים במאמר, ימנה מספר כל הכתבות המסקרות את ממצאי הדוח, כאשר ספירה זו תתבצע לגבי יום הפרסום הראשון שלאחר הסרת האמברגו וגם לגבי שלושת ימי הפרסום הבאים. ספירה זו תתבצע במקביל בכל אחד משלושת העיתונים. אופרציה זו תאפשר לבחון האם יש ירידה, כלומר דעיכה, במספר הכתבות העוסקות בדוח המבקר, במהלך הימים שלאחר פרסומו.

ההשערה השלישית היא כי פיצול הדוח השנתי לשני חלקים נפרדים הגביר את הסיקור העיתונאי הניתן לו. השערה זו תיבדק על ידי ספירת מספר הכתבות, בכל אחד משלושת העיתונים, שסיקרו את שלושת דוחות ביקורת המדינה של בן פורת, וספירה נפרדת של מספר הכתבות, בכל אחד משלושת העיתונים, שסיקרו את שלושת דוחות הביקורת המפוצלים של אליעזר גולדברג. לשם עריכת ההשוואה יחושב ממוצע מספר הכתבות של כל עיתון לגבי כל שלישיית דוחות בנפרד. השוואת תוצאות הממוצעים לגבי כל עיתון בנפרד תאפשר להסיק האם חל שינוי בכמות הסיקור שמקדיש כל עיתון לדוחות, לאחר פיצולם.

 

[המשך בקובץ המצורף]