המנדט של האומבודסמן כלפי המדינה, כלפי האיחוד האירופי וביחס לקשרי החוץ של המדינה // בַּרנַבָּשׁ לנקוביץ

I. זכויות אדם, אשר עוצבו כתגובה לשתי מלחמות עולם ולדיקטטורות הטוטליטריות של המאה ה-20 מופיעות במערכות המשפט המדינתיות בימינו כזכויות יסוד חוקתיות. זכויות אלה מתגלמות בזכויות אזרחיות - המובטחות ע"י משפט מהותי ומשפט מנהלי - על ידי פעולות התואמות את מערכת הערכים החדשה של זכויות אדם והדרישות לחוקתיות. לפיכך כל מוסדות המדינה מחויבים להבטיח ולאכוף את זכויות היסוד האלה ולהגן עליהן באמצעות זכויות אזרחיות.

אולם אפילו הדמוקרטיות המתפקדות בצורה הטובה ביותר ובעלות המסורות הארוכות ביותר נאלצו להכיר בכך שחובה זו אינה יכולה להתמלא באופן מוחלט על ידי כל אחד ממוסדות המדינה. זו הסיבה לכך שהמבנה הדמוקרטי של המדינה החוקתית - שהוגדר ע"י הפרדיגמה הקלסית של הפרדת רשויות בעידן הנְאורוּת - נאלץ לעבור שינוי במהלך המאה ה-20 אפילו באותן מדינות מערביות שבהן מגמת ההתפתחות האוניברסלית של זכויות אדם לא עוותה ע"י שליטה זמנית של רעיונות טוטליטריים. מוסד האומבודסמן, שהוא מוסד פרלמנטרי בלתי-תלוי ברשות המבצעת וברשות השופטת, הוכיח שהוא כלי יעיל בדמוקרטיות מערביות כדי להתגבר על המגרעות של מנגנוני הבקרה העצמית של רשויות המדינה, כדי לתקן ערבויות חוקתיות וכדי ולחזק את שליטת הפרלמנט על הרשות המבצעת.

בהונגריה, מדינה ששבה לשלטון החוק לאחר שנשלטה על ידי מערכת פוליטית טוטליטרית, הסיבה החשובה להקמת מוסד משלים כזה לאכיפת זכויות אדם וזכויות חוקתיות הייתה לא רק הסתגלות למגמת ההתפתחות האוניברסלית של זכויות אדם, אלא היא שימשה גם את הצורך הגובר להבטיח את ההגנה על שלטון החוק והמערכת הדמוקרטית אשר נולדו מחדש. מבחינה זו המוסד הצעיר של האומבודסמן במדינה חוקתית צעירה הוא בעל חשיבות גדולה במיוחד עקב העדר איזונים חברתיים וההרגלים הפוליטיים שהתקבלו בירושה מהמערכת הסוציאליסטית הקודמת.

על מעמדן המרכזי של זכויות אדם ועל דרישות חוקתיות - בהן זכינו שוב כִּפְרִי החירות - מפקח בעיקר בית המשפט החוקתי. מסיבה זו אין ההגדרה הפוזיטיביסטית שלפיה חוק או תקנה תקפים אם המוסד בעל הסמכות החקיקתית שיצר ופרסם אותם פעל בהליך תקין, לחלוטין מדויקת. מעבר לדרישות פורמליות אלה דבר חקיקה תקף אך ורק אם הוא חוקתי גם במובן המהותי, ועומד בסטנדרטים של זכויות אדם וחירויות יסוד. 

יש לציין כאן שחוקות מרכז-אירופאיות אשר נוצרו בתקופת המעבר ממשטר קומוניסטי למשטר של דמוקרטיה חוקתית, מקדישות תשומת לב מיוחדת לנושא של התאמה לערכים של המערכת הבינלאומית של זכויות אדם ולתפקיד שלהן ביצירת מערכות המשפט הלאומיות. בהתאם לכך ובמסגרת השתלבותנו באיחוד האירופי אנחנו מתחשבים בפסקי הדין המרכזיים של בית המשפט האירופי לזכויות אדם במהלך הפעילות שלנו בתחום ההגנה על זכויות אדם; בחלק מן ההמלצות שלנו התייחסנו לפסיקות כאלה. ככל שזה מתחיל להיות נוהג בינלאומי כללי הולך ומתהווה נוהג אחיד של זכויות אדם (חוק בלתי-כתוב) בקרב ארגוני זכויות האדם ברחבי העולם.

אם אנו מתייחסים אל בית המשפט החוקתי כאל המגן על החוקתיות של החקיקה, יש להתייחס אל האומבודסמנים במערכות שלטון החוק כאל שומרי החוקתיות של אכיפת החוק. במובן זה היישום והאכיפה של החלטות בית המשפט החוקתי בפרקטיקה הן בין המטרות העיקריות של פעילותנו. (בהתאם לכך, במספר גדל והולך של המלצות - חוץ מהפניה לחוקים - אנו מדגישים את המסגרות, הערכים והעקרונות אשר נקבעו בהחלטות בית המשפט החוקתי). באופן טבעי בית המשפט החוקתי עצמו מפנה לפסיקות של בתי משפט חוקתיים ובתי משפט לזכויות אדם אחרים, וכך הפרשנות והמרכזיות של זכויות יסוד הופכות להיות יותר אחידות גם בהקשר האירופאי ובהקשר הגלובלי.

האכיפה של זכויות אדם היא באופן טבעי חובה נמשכת, עיקרית ומוחלטת של כל רשות ושל כל נותן שירות ציבורי. האומבודסמן פועל רק אם החשד בדבר שימוש לרעה בכוח מבוסס על בדיקה שהחלה בעקבות תלונה או נערכה מתוקף תפקידו. מאחר שאין לו סמכות להוציא צווים, האומבודסמן יכול להציע או ליזום את מניעת השימוש לרעה בסמכויות. הטיעון המקצועי בדבר ערכי יסוד, אשר תמיד נתמך על ידי המוסכמה הבין-לאומית של זכויות האדם לחירות וכוחן המעצב את ההיסטוריה, הוא בעל חשיבות יוצאת דופן. נוסף על האמור לעיל, הנכונות לעזור והכוונה לשתף פעולה עם המוסד שאליו פונים גם היא חשובה ביותר, שכן חוקתיות מציבה סטנדרט חדש גבוה יותר כנגד העֲמָדות של בעלי הכוח ושגרת המִנהל.

המטרה המשותפת, אם נציג את הדברים בפשטות, היא - בין היתר - המדינה ההומניסטית ומִנהל טוב ושירות ציבורי ידידותי לאזרח. במגילת זכויות היסוד של האיחוד האירופי (סעיף 41) זה מנוסח כזכות האזרחים למנהל טוב. המשמעות היא שהמגילה מבטיחה שזכותו של כל אדם שענייניו יטופלו ללא משוא פנים, בהגינות ובתוך זמן סביר על ידי המוסדות והגופים של האיחוד ויש לו הזכות לערער. זכות זו כוללת את זכותו של כל אדם שדבריו יישמעו, לפני שינקטו כלפיו אמצעים אשר יכולים להשפיע עליו לרעה, ואת זכותו של כל אדם לנגישות לתיק שלו. היה זה האומבודסמן האירופי אשר עשה מאמצים כדי שלהוראות המגילה תהיה השפעה אמִתית ותיקבע אמת-מידה אחידה למנהל, כאשר הצליח להתקין את הקוד האירופי להתנהגות מנהלית תקינה ( The European Code of Good Administrative Behaviour) על בסיס ניסיונו המעשי. דוגמא זו יכולה לשמש מודל ולתת תמריץ במיוחד למדינות החברות החדשות באיחוד, ובה בעת היא משקפת את אחת הפרספקטיבות האירופאיות החשובות של המוסדות של הנציבים הלאומיים.

מנהל תקין יכול להיות מושג רק בכוחות משותפים. לכן האומבודסמן והמנהל מקבלים את הכורח של שיתוף פעולה הדדי. מניסיוננו ניתן לומר שההצלחה הרבה ביותר באכיפת דרישות חוקתיות הייתה בתחומים שבהם התפתח שיתוף פעולה. ניתן לומר באופן כללי שבהונגריה התחזקו הן אימוצן של המלצות האומבודסמן הן שיתוף הפעולה הנדרש כדי להטמיען.

ההוכחה החדשה ומעוררת ההשראה לכך היא שבמקרים מסוימים מי שעומד בראש מוסד או גוף מנהלי, או גוף הנותן שירותים ציבוריים מבקש את המלצת האומבודסמן בעניין דרישות חוקתיות לפני תחילת הפעלתו של אמצעי מתוכנן במטרה למנוע מראש תלונות אפשריות. ההיקף הרחב של תופעה זו משמעותו, באופן טבעי, אתגרים חדשים ומשימות חדשות לאומבודסמן אולם אנו ערוכים לכך.

 

[המשך בקובץ המצורף]