בשנים האחרונות גוברת המודעות לאיכות הסביבה ולהשפעתה על איכות החיים. צמצום המפגעים ניצב בראש סדר העדיפויות של ממשלות בעולם כולו. נושאי איכות הסביבה, ובכללם צמצום או סילוק מפגעים סביבתיים, דורשים לעתים את טיפולן של כמה וכמה רשויות.
המשרד להגנת הסביבה אחראי ליישום המדיניות הסביבתית-לאומית, מעורב בתהליכי תכנון פיזי, מדריך רשויות מקומיות לגבי אחריותן הסביבתית ואחראי לפיקוח ולאכיפה של חוקי סביבה, לייזום פרויקטים סביבתיים וקידומם ולליווי והנחיה של יחידות סביבתיות.
משרד הפנים מפקח על הרשויות המקומיות ומסייע בהכוונתן ובתיאום פעולותיהן בנושאים תקציביים ובנושאי כוח אדם. למשרד הפנים יש תקציב המיועד לסיוע כספי לרשויות המקומיות, והוא רשאי להתערב בניהול ובביצוע פעולות כאשר רשות מקומית אינה מסוגלת לספק שירותים נאותים לתושביה.
הרשויות המקומיות פועלות בתחום הגנת הסביבה באמצעות יחידות סביבתיות.
1. יחידה סביבתית עירונית - מחלקה הפועלת בתחום הרשות המקומית שאליה היא שייכת.
2. יחידה סביבתית אזורית - מחלקה הכפופה מבחינה מינהלית לרשות מקומית מסוימת ומטפלת בנושאי איכות הסביבה בכמה רשויות מקומיות.
3. איגוד ערים לאיכות הסביבה - תאגיד המוקם בצו של שר הפנים מכוח חוק איגודי ערים, התשט"ו-1955. מנהלת אותו מועצה שחבריה הם נציגים של הרשויות המקומיות שבתחום האיגוד.
היחידות הסביבתיות פועלות זה כמה שנים עם משרד הפנים לקידום הצעת חוק הרשויות המקומיות (אכיפה), שמטרתה להרחיב את מעגל האכיפה בנושאים סביבתיים, לתת בידי מפקחי הרשויות המקומיות כלים מתאימים וסמכויות לאכוף מכלול חוקים הנוגעים לאיכות חייהם של התושבים ולדאוג לכך שגביית קנסות בגין עברות ישולמו לקופת הרשויות המקומיות. במרס 2007 הוגשה ליו"ר הכנסת הצעת חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית-סמכות פקחים), התשס"ז-2007.
פעולות הביקורת
בשנת 2006 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הרשויות המקומיות בתחום איכות הסביבה והגנת הסביבה ואת יחסי הגומלין בינן לבין השלטון המרכזי לצורך הסדרת הטיפול בנושאים סביבתיים. הבדיקה התרכזה בעיקר בתחומים הבאים: חלוקת הסמכויות ויחסי הגומלין בין משרדי הממשלה לרשויות המקומיות; היחידות הסביבתיות - דרך הקמתן, מעמדן ופעולותיהן; התנהלותה של ועדת המועצה לאיכות הסביבה ברשויות המקומיות; ואכיפת חוקי סביבה בתחומי זיהום אוויר, זיהום קרקע, קרינה בלתי מייננת וחומרים מסוכנים.
הבדיקה נערכה בעיריות ירושלים, תל אביב-יפו, חיפה, רעננה, כפר סבא, רמת גן, בני ברק, באר שבע וקריית אתא; במועצה האזורית דרום השרון; במועצות המקומיות תל מונד, אבן יהודה, פרדסיה ותל שבע; באיגודי ערים לאיכות הסביבה חיפה, חדרה, דן, גליל מערבי, אגן בית נטופה ואשדוד - חבל יבנה; במרכז השלטון המקומי; במשרד הפנים; ובמשרד להגנת הסביבה ובמחוזותיו .
עיקרי הממצאים
1. השלטון המקומי פועל בתחום הגנת הסביבה באמצעות מחלקות הרשות המקומית נוסף על היחידה הסביבתית. כך לדוגמה במחלקות ניקיון, ביוב, תשתיות, תכנון עיר, ים וחופים, גנים ונוי, חזות העיר ומחלקת החינוך.
כ-80% מכלל הרשויות המקומיות מאוגדות ב-46 יחידות סביבתיות, ש-36 מהן אינן איגודי ערים.
אף על פי שהיעד של המשרד להגנת הסביבה הוא שהיחידה הסביבתית תשתלב בתכניות שמקדם המשרד ותפעל להגשמת מדיניותו, הוא לא הגדיר דגם טיפוסי ליחידה סביבתית ולא פירט מהם תפקידיה הבסיסיים ומהן התפוקות המצופות ממנה. כמו כן לא קבע המשרד מפתח לתקני כוח אדם ואת הכשירוּת הנדרשת לשם מילוי תפקידים אלה, ולא השתתף במימון המשרות הייעודיות. המשרד להגנת הסביבה גם לא תיאם עם משרד הפנים את פנייתו לרשויות המקומיות בדבר הקמת יחידות סביבתיות חדשות ולא בחן עמו, מתוקף היותו המשרד המפקח על השלטון המקומי והאמוּן על הצרכים של אותם יישובים, מהי הדרך היעילה ביותר ליצירת שותפויות בין הרשויות המקומיות.
על שני המשרדים האמורים לאפיין כמה מודלים שיהוו אב-טיפוס לסוגים שונים של יחידות סביבתיות כולל תקנים, מקורות מימון ותקצוב ולהגדיר את סמכויותיהן.
2. רשויות מקומיות השותפות ביחידה סביבתית אזורית אינן נוהגות להגדיר בכתב את אופי שיתוף הפעולה ביניהן; את תפקידיה, סמכויותיה ואחריותה של היחידה הסביבתית; את אופן ניהולה השוטף של היחידה ואת דרך קבלת ההחלטות בה; את מקורות המימון ואת אופן הניהול הכספי של היחידה.
על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות לקבוע בהסכמים בכתב את תנאי השותפות ביניהן.
3. על משרד הפנים להנחות את רואי החשבון של הרשויות המקומיות החברוֹת ביחידה סביבתית אזורית לשקף בדוחות הכספיים המבוקרים את ההשתתפות הכספית של הרשויות המקומיות בתקציבי היחידה הסביבתית, וכן לשקף בדוחות הכספיים המבוקרים של הרשות שבה מתבצע הניהול הכספי של היחידה הסביבתית האזורית, את הכספים שהתקבלו מהרשויות האחרות ואת חובותיהן בגין הפעלת היחידה הסביבתית המשותפת.
4. על פי תיקון לחוק מפברואר 2005 נדרשות הרשויות המקומיות לכונן ועדה לאיכות סביבה ולכלול בה נציג של השר להגנת הסביבה. נמצא כי השר להגנת הסביבה לא מינה נציגים לוועדות לאיכות הסביבה שהוקמו. המשרד להגנת הסביבה הסביר בתשובתו מינואר 2007 שהתנגד מלכתחילה, ובכל מהלך החקיקה, להכללת נציגו בוועדה של מועצת רשות מקומית, וכי לאחר התיקון לחוק פנה לשר הפנים בכתב בבקשה ליזום השמטה של נציג השר להגנת הסביבה מהרכב הוועדה. על פי עמדת משרד המשפטים, על המשרד להגנת הסביבה למנות את נציגיו בוועדות לאיכות הסביבה, וכל עוד לא הושלם הרכב הוועדה, אין לה סמכות לפעול.
5. במרס 2007 אושרה בממשלת ישראל הצעת חוק העיריות, התשס"ו-2005, אשר טרם נדונה בכנסת ישראל. מתזכיר הצעת החוק עולה כי אף על פי שנושאי איכות הסביבה הם מעניינה של הרשות המקומית, ההצעה אינה מביאה לידי ביטוי את מכלול תפקידיה וחובותיה של הרשות המקומית בכל הנוגע לטיפול בנושאי איכות הסביבה. מן הראוי שמשרד הפנים, המשרד להגנת הסביבה ויתר הגורמים האחראים להגנת הסביבה ייתנו דעתם על ההסדרה החוקית של פעילות הרשויות המקומיות בתחום זה.
6. שימוש בקרקע מזוהמת: מוסד תכנון המוסמך לאשר תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת, יכול להפעיל שיקול דעת ולהתנות תנאים להפקדת תכנית ובכלל זה עריכת סקר קרקע, או לדרוש ממגיש התכנית חוות דעת סביבתית כתנאי למתן היתר לבנייה.
מן הראוי שמשרד הפנים ישקול לקבוע בחקיקת משנה שעל מגיש תכנית להגיש סקר קרקע במקרה שבו התעורר אצל מוסד התכנון חשש סביר לנוכחות מזהמים בקרקע שהיא מושא התכנית.
לגבי רישוי לעסקים הפועלים על קרקע מזוהמת, על המשרד להגנת הסביבה לשקול התקנת תקנות בנושא מכוח סמכות השר להגנת הסביבה לפי סעיף 10א לחוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968, ובכך לקבוע נורמה כללית ואחידה, המקובלת על כל הרשויות הנוגעות בדבר.
7. שמירת הניקיון: נמצא כי אף על פי שעובדי רשויות מקומיות רבות הוסמכו מכוח סעיף 221 לחוק סדר הדין הפלילי, התשמ"ב-1982, למסור הודעות תשלום קנס לפי סעיף 228(ב) למי שיש יסוד להניח שעבר עבֵרה על חוק שמירת הניקיון, התשמ"ד-1984 (להלן - חוק שמירת הניקיון), רק רשויות בודדות עשו שימוש בפועל בסמכותן זו. לאור הנתונים המצביעים על היענות נמוכה של הרשויות המקומיות לאכיפת חוק שמירת הניקיון, על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות להגביר את השימוש בסמכויות הנתונות בידיהן.
8. זיהום אוויר: נוכח חילוקי הדעות המתמשכים לגבי חלוקת הסמכויות בין המשרד להגנת הסביבה לבין איגודי ערים להגנת הסביבה בנושא צווים ואכיפה של פעולות להפחתת זיהום אוויר ממפעלים, על המשרד להגנת הסביבה לחדד ולהבהיר את חלוקת הסמכויות המקצועיות בינו לבין איגודי הערים להגנת הסביבה.
מן הראוי לקדם את החקיקה שתסדיר את כל ההיבטים של הבטחת איכות האוויר שטרם הוסדרו עד היום, כגון קביעת תקני פליטה למקורות זיהום אוויר ניידים ונייחים, קביעת תקני סביבה לכל המזהמים וקביעת מנגנונים לעדכונם; הסדרת הניטור והמדידה של חומרים מזהמים באוויר; קביעת סמכויות ואחריות בתחומי האכיפה והענישה; וחלוקת הסמכויות המנהליות בין הרשויות המקומיות לבין המשרד להגנת הסביבה.
(א) בנזן: זיהום אוויר מבנזן נגרם על ידי כלי תחבורה, והוא חמור במיוחד כיוון שהפליטה מתרחשת במקום נמוך, לא מתפזרת, ומגיעה ישירות לדרכי הנשימה.
מחוז תל אביב במשרד להגנת הסביבה פנה לכל העיריות בגוש דן בבקשה לשתף פעולה בתחום ניטור הבנזן, להקצות לשם כך מימון תקציבי של עד 25,000 ש"ח ולקבוע במשותף אתרי ניטור ובהם גני ילדים עירוניים. עיריות גבעתיים, רמת גן ובת ים לא הסכימו לבצע ניטור בגני ילדים. עיריית תל אביב-יפו סירבה לאשר הצבת אמצעי ניטור בגני ילדים, אך הסכימה לבצע ניטור באתרים חלופיים. התנהלות זו אינה עולה בקנה אחד עם האמנה שנחתמה בדצמבר 2005 להפחתת זיהום האוויר במטרופולין גוש דן.
(ב) דיאוקסינים : חוות דעת של נציב הדורות הבאים לכנסת בנושא דיאוקסינים שהוגשה לכנסת בפברואר 2004 הציגה את בעיית חשיפת האוכלוסייה לדיאוקסינים, את חוסר המענה לבעיה בארץ והמלצות לפעולה. בחוות הדעת האמורה צוין כי נושא הדיאוקסינים נדון כבר יותר משבע שנים בכנסת ישראל ובמסגרות ציבוריות שונות, אך עדיין לא חל כל שינוי במצב הקיים.
איגוד ערים חיפה לאיכות הסביבה פנה במרס 2006 למשרדי הממשלה (בריאות והגנת הסביבה) לצורך ביצוע מדידת דיאוקסינים באזור מפרץ חיפה ומימון סקר בנושא, אולם אלו סירבו לבצע את הסקר או להשתתף במימון עריכתו.
בעקבות הביקורת הזמין המשרד להגנת הסביבה בדיקה של כמה מזהמים כגון דיאוקסינים באזור מפרץ חיפה. התקציב שאושר לבדיקה זו בשנת 2007 הוא מיליון ש"ח.
(ג) אזבסט : (1) החשיפה לאזבסט גורמת למפגעים בריאותיים ולסיכון חיי האנשים שנחשפים אליו. למרות זאת סירב משרד האוצר בשנים 2005-2006 לאשר הסדר ביטוחי לעובדי המשרד להגנת הסביבה כנגד סיכונים אלה.
בנובמבר 2005 הודיע השר להגנת הסביבה דאז, מר שלום שמחון, ליועץ המשפטי לממשלה ולמבקר המדינה כי המשרד מפסיק את טיפולו בכל הקשור לחשיפה לאזבסט עד להסדרת הכיסוי הביטוחי לעובדיו, וכי נכשלו מאמציו להסדיר את העניין עם הגורמים האחראים במשרד האוצר ובנציבות שירות המדינה. כתוצאה מכך החליט השר להגנת הסביבה להפסיק כל טיפול בנושא, ובכלל זה הוצאת אישורים לקבלנים, פיקוח על עבודות פירוק אזבסט, טיפול באירועי אזבסט ומתן חוות דעת בנוגע למבני אזבסט. השר ציין במכתבו כי המדינה צפויה לקבל תביעות בגין מפגעי אזבסט בלתי מטופלים ובגין היעדר פיקוח, שעלותן גבוהה בהרבה מהעלות הישירה של ביטוח העובדים ו"השלכות הרוחב" שיהיו להסדר זה לטענת משרד האוצר.
מ-19.7.05 עד 11.1.06 היו 88 פניות מרשויות מקומיות למרכז המידע במשרד להגנת הסביבה בנוגע לאזבסט, והן לא נבדקו ולא טופלו בשל העיצומים שננקטו.
במאי 2006, כשנה וחצי לאחר הפסקת פעולות המשרד להגנת הסביבה בתחום האזבסט, הצליח השר להגנת הסביבה, מר גדעון עזרא, להסדיר כיסוי ביטוחי ייחודי לעובדי המשרד העוסקים בפיקוח על עבודות אזבסט.
משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את התנהלותם של המשרד להגנת הסביבה, משרד האוצר ומשרד המשפטים, כל אחד בתחום סמכותו, על שלא השכילו לגבש בפרק זמן קצר את עקרונות ההסדר הביטוחי, שבסופו של דבר אכן גובשו לאחר שנה וחצי. בעטייה של הסחבת בהסדרת ביטוחם הייחודי של העוסקים בפיקוח על עבודות אזבסט, נוצר סיכון בריאותי לציבור עקב ביצוע עבודות פירוק והריסה של לוחות אזבסט בתחומי הרשויות המקומיות בלי אישור ובלי פיקוח. ראוי היה במקרה כזה של מחלוקת מקצועית בין-משרדית להביא את העניין להכרעת הממשלה או ראש הממשלה.
עד למועד סיום הביקורת, יוני 2007, עובדי הרשויות המקומיות ועובדי איגודי הערים לאיכות הסביבה שהוסמכו לתפקידי פיקוח על עבודות אזבסט לא נכללו בהסכם הכיסוי הביטוחי המיוחד, המשקף את הסיכון הייחודי שבפיקוח על עבודות אזבסט.
(2) באפריל 2003 החליטו המשרד להגנת הסביבה ומשרד החינוך לפעול במשותף לאיתור מוסדות חינוך שקיים חשש שיש בהם מבני אזבסט שאינם תקינים ולפעול להסרתם. עד אפריל 2007 לא נערך סקר מקיף ארצי לאיתור מבני חינוך כאלו.
(3) בינואר 2001 הצביע מהנדס עיריית באר שבע על הצורך להחליף לוחות אזבסט פגועים בשטח של כ-3,600 מ"ר בשוק העירוני בעיר בשל הסיכון שהם מהווים לבאי השוק, אולם רק בדצמבר 2005 פנתה העירייה למשרד להגנת הסביבה לקבלת תמיכה בסך 100,000 ש"ח לצורך הסרת לוחות אלה. עד יולי 2007 לא החליפה העירייה את לוחות האזבסט הפגומים בשוק העירוני בבאר שבע.
מבקר המדינה כבר ציין בדוח 57א הנזכר לעיל כי על המשרד להגנת הסביבה, שהוא המשרד האחראי לתחום המפגעים הסביבתיים, ללמוד לעומק את הנתונים ואת דרכי ההתנהלות של צה"ל בנושא המפגעים מאזבסט, ולהפיק את הלקחים המתאימים בנוגע למדיניות ולדרכי טיפול שמשרדי הממשלה והרשויות המקומיות צריכים לנקוט, כדי למנוע סכנה לבריאות הציבור.
9. קרינה בלתי מייננת: בינואר 2006 פורסם חוק הקרינה הבלתי מייננת , התשס"ו-2006 (להלן - חוק הקרינה הבלתי מייננת). מטרת החוק היא להגן על הציבור ועל הסביבה מפני השפעות של חשיפה לקרינה בלתי מייננת ולקבוע איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת. האחראי לביצוע חוק הקרינה הבלתי מייננת הוא השר להגנת הסביבה או מי שהשר הסמיכו להיות ממונה על עניין הוראות החוק, כולו או חלקו. לצורך ביצוע החוק נדרש המשרד להגנת הסביבה להתקין תקנות. נמצא, כי עד יולי 2007 תקנות אלו טרם נקבעו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב בהתקנת התקנות, שהן חשובות לבריאות הציבור.
מוסדות חינוך הסמוכים לקווי מתח גבוה ולמתקני חשמל: מחקרים בין-לאומיים בנושא השפעות בריאותיות של חשיפת הציבור לשדות מגנטיים מרשת החשמל הצביעו באופן עקבי על כך שבקרב ילדים החשופים לשדה מגנטי גדל הסיכון לסרטן הדם.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד להגנת הסביבה כי סעיף 26 בחוק הקרינה הבלתי מייננת כולל חובה מפורשת להתקין תקנות: "תקנות ראשוניות לפי סעיף 25(2) ו-(5)... יותקנו עד יום תחילתו של חוק זה". יום התחילה נקבע בסעיף 32 לחוק בתום שנה מיום פרסומו, דהיינו ב-1.1.07, ועל כן נוכח הסמכתם של עובדיו כממונים על מילוי הוראות החוק, כולן או מקצתן, כפי שפורט ברשומות מדצמבר 2006, עליו לקבוע תקן בעל ערך מספרי מוחלט לסף חשיפה סביבתי בתחום הקרינה הבלתי מייננת מֵרכיבים שונים של רשת החשמל, סף חשיפה שאם עוברים אותו, עצמת השדה המגנטי שוב אינה קבילה.
מִתקני חברת החשמל כפופים להוראות חוק הקרינה הבלתי מייננת, וניתן להפחית את רמת הקרינה המסכנת את הציבור על ידי נקיטת פעולות פשוטות יחסית, בעלות סבירה ובאמצעים טכניים מקובלים. עד מועד סיום הביקורת לא נקטו המשרד להגנת הסביבה והמשרד לתשתיות לאומיות צעדים כאלה.
על משרד הפנים להנחות את הרשויות המקומיות לקיים סקרי סיכונים במוסדות חינוך ובמוסדות ציבור שבתחומן, כדי לאתר מוסדות החשופים לשדות אלקטרומגנטיים בעצמה גבוהה ממתקני חשמל ומקווי מתח גבוה, ולפעול למניעה או להפחתה של חשיפת האוכלוסייה אליהם.
10. חומרים מסוכנים - שינוע ברום בנמל אשדוד: בתוספת השנייה לחוק החומרים המסוכנים, התשנ"ג-1993, הוגדר הברום כרעל. בנמל אשדוד מטופלים כ-1,000 מכלי ברום בשנה, והם מוטענים על אניות גדולות. הטיפול בברום ברציף 7 בנמל, הסמוך לעיר אשדוד, הוגבל ל-150 מכולות בשנה.
איגוד ערים לאיכות הסביבה אשדוד - חבל יבנה דרש לבטל את שינוע הברום דרך רציף 7 עקב הסכנות הכרוכות בכך בשל קרבתו לעיר. האיגוד טרם קיבל את תשובתה של חברת נמל אשדוד לגבי החומרים המסוכנים המשונעים בתחום הנמל, וחברת נמל אשדוד ממשיכה לשנע מכולות דרך הרציף הקרוב למרכז אוכלוסין. עד יולי 2007 טרם הוחלט במשרד להגנת הסביבה ובאיגוד כיצד לטפל בשינוע החומרים המסוכנים באזור.
שינוע חומרים מסוכנים במטרופולין חיפה: (א) בעיר התחתית בחיפה חונים קרונות רכבת המכילים חומרים מסוכנים בצמוד לקריית הממשלה ולקריית המשפט, דבר המסכן אזורים צפופי אוכלוסין בעיר התחתית. על אף פנייתה של עיריית חיפה למשרד להגנת הסביבה ולרכבת ישראל להפעיל סמכותם ולהפנות את הרכבת לפריקה ולטעינה באתרים שאינם מאוכלסים, לא נקבע תוואי חלופי לשינוע חומרים מסוכנים ברכבת.
(ב) במועד סיום הביקורת מפעלי הפטרוכימיה במפרץ חיפה עדיין משנעים חומרים מסוכנים במכליות כביש בעיר חיפה באזורי תעסוקה ומגורים ובעורק תנועה מרכזי במפרץ חיפה. בתכנית האב לתחבורה של מטרופולין חיפה לשנת 2005 ועל פי תכנית מתאר ארצית 30 תוכנן להאריך את כביש דשנים (772) ולחברו לכביש 75 שליד היישוב כפר חסידים, ומשם לצומת העמקים. נכון ליולי 2007 טרם בוצעה הארכת הכביש, והפרויקט הועבר לתכנון ולביצוע לידי החברה "יפה נוף" מייסודה של עיריית חיפה.
חוות הגפ"מ: בכניסה הראשית לקריית אתא ובסמוך לעורק התחבורה הראשי שדרות ההסתדרות, המוביל מצפון הארץ למרכזה ולדרומה, שוכנת חוות גפ"מ (גז פחמימני מעובה) על שטח של כ-70 דונם, ובה מאוחסן גז במכלים שאינם ממוגנים. מכליות פורקות ומטעינות בחווה מכלי גז לבישול המיועדים לכל חלקי הארץ, בשטח שגם הוא אינו ממוגן. חוות הגפ"מ מהווה מקור סיכון לסביבתה. באמצע 2004 החליט משרד התשתיות להטמין את המכלים שבחווה. עד יולי 2007 החלטה זו לא בוצעה.
נוכח מתקפת הטילים על אזור מפרץ חיפה במלחמת לבנון השנייה ביולי ובאוגוסט 2006 ,גדל הסיכון באזור בשל מיקומה של חוות הגז הלא ממוגנת בצמוד לריכוזי אוכלוסין, ומן הראוי שמשרד הפנים ומשרד התשתיות יפעלו בהקדם למיגון חוות הגז או, לחלופין, יקדמו את הפעולות להעתקתה לאתר הרחוק מריכוזי אוכלוסין.