התקשרות עם עמותה למטרות חינוך

משרד מבקר המדינה בדק במשרד החינוך (להלן - המשרד) את אופן ביצועה של אחת התכניות להארכת יום הלימודים ("פנימיות יום"), בכלל זה עמידתו של המשרד בחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ובתקנות שהותקנו על פיו; את הסדרי ההתחשבנות שלו עם העמותה שאיתה התקשר לשם ביצוע התכנית ואת הפיקוח והבקרה שלו על העמותה, לרבות הפיקוח החינוכי-פדגוגי. הבדיקה במשרד נעשתה במינהל הפדגוגי - אגף א' לארגון הלימודים, באגף נכסים משק ופרסומים ובחשבות. בדיקות נוספות נעשו באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר ובכמה רשויות מקומיות.

ביולי 1997 התקבל בכנסת חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997 , שמטרתו לתת הזדמנות שווה בחינוך לכל הילדים; להגדיל את מספר שעות הלימודים במוסדות החינוך; ולהקצות שעות רבות יותר לחינוך לערכים ולפעילות חברתית.

אחת התכניות להארכת יום הלימודים, המבוצעת עוד משנת 1995, נקראת "פנימיות יום" (להלן - התכנית). התכנית מספקת מסגרת חינוכית לילדים באזורי מצוקה, שבה שוהים התלמידים במוסד החינוך עד השעה 16.00, מקבלים ארוחה חמה, משתתפים בפעולות העשרה ומקבלים סיוע בהכנת השיעורים, והוריהם יכולים לעבוד יום עבודה מלא. בשנת הלימודים התשס"ה (2004-2005)  השתתפו בתכנית כ-60,000 תלמידים מגני הילדים עד החטיבה העליונה בכ-100 רשויות מקומיות. משנת הלימודים התש"ס (1999-2000) ואילך התקשר משרד החינוך ללא מכרז עם עמותה ושמה קרן סאקטא-רש"י (להלן - העמותה) לביצוע התכנית.

תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, מאפשרות התקשרות ללא מכרז לביצוע מיזם ללא כוונת רווח, בין השאר למטרות של חינוך ורווחה, ובלבד שההתקשרות נעשית עם מי שתורם לפחות מחצית מעלות ביצוע המיזם.

1. משרד החינוך התקשר עם העמותה לביצוע התכנית בפטור ממכרז בנימוק שהיא תתרום מחצית מעלות התכנית, אף שידע כי תנאי יסודי זה למתן הפטור לא התקיים וכי העמותה לא התחייבה לממן לפחות 50% מעלות התכנית. בפועל נשאו בשיעור ניכר מעלות התכנית הרשויות המקומיות שבהן בוצעה התכנית והורי התלמידים שהשתתפו בה.

2.  בבקשות למתן פטור ממכרז שהגישו לחשב הכללי (להלן - החשכ"ל) חשב משרד החינוך דאז והחשב הנוכחי (להלן - חשב המשרד), לא צוין שאת חלקה של העמותה במימון התכנית מממנים גופים נוספים. כפועל יוצא מכך - ועדת הפטור של החשכ"ל נתנה פטור להתקשרויות בפרק הזמן אוגוסט 2000 - אוקטובר 2002 בנימוק שלא תאם את המצב לאשורו.

3.  לחלק משנת הלימודים תשס"ד  ולשנת הלימודים התשס"ה שילם המשרד לעמותה כ-170 מיליון ש"ח למרות שלא ניתן בהן אישור החשכ"ל להמשך התכנית. לגבי ההתקשרות עם העמותה לשנת הלימודים התשס"ו (2005-2006) המליצה ועדת הפטור לחשכ"ל בדיעבד, בפברואר 2006, לתת פטור ממכרז לתקופת ביניים (עד אוגוסט 2006).

4.  גם לאחר שממצאי הביקורת הובאו לידיעת הנוגעים בדבר בנובמבר 2005, המשיך משרד החינוך בהתקשרות עם העמותה באותה מתכונת, שאינה עומדת בתנאי הפטור, וועדת הפטור לא דרשה מהמשרד לעמוד על קיום תנאי הפטור.

לפי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993, על משרד ממשלתי להעדיף, ככל שמוצדק וסביר בנסיבות העניין, לבצע בדרך של מכרז אף התקשרויות שאינן טעונות מכרז. אולם מאמצע שנת 2001 שב משרד החינוך ודחה את פרסום המכרז לביצוע התכנית בנימוקים שונים, ועד דצמבר 2005 לא פרסם אותו.

1. התכנית נועדה לצמצום פערים בלימודים, להצבת אתגרים אינטלקטואליים, להזנה ולהעשרה תרבותית. אלה הם יעדים כלליים, שהם בגדר הצהרת מדיניות בלבד. אולם משרד החינוך לא קבע יעדים תפעוליים לתכנית וסדר עדיפות למימושם, ולכן לא ברור מה היו אמות המידה לבחירת היישובים, המוסדות והתלמידים שהשתתפו בה.

2. משרד החינוך לא דן ברשימת היישובים והמוסדות שייכללו בתכנית; המשרד קיבל רשימה זו מהעמותה ואישר אותה כפי שהיא. בכך ויתר המשרד על סמכותו השלטונית לקבוע מדיניות והותיר את ההכרעה בידי העמותה.

3. אם דרושה השתתפות כספית של הרשויות המקומיות או ההורים בתכנית, מן הראוי שאת הסכומים יקבע משרד החינוך. אולם המשרד לא קבע שעל הרשויות המקומיות וההורים להשתתף במימון התכנית, וממילא הוא לא קבע את שיעורי השתתפותם. המשרד אפשר לעמותה להחליט בנושאים אלה ואישר את החלטותיה ללא עוררין. גם סמכות זו היא מהסמכויות השלטוניות שלא היה מקום שהמשרד יעביר לידיים פרטיות.

שיעורי ההשתתפות לא נקבעו לפי מבחן שוויוני ואחיד: שיעור השתתפותן של כמה רשויות שסיווגן החברתי-כלכלי נמוך היה גדול מזה של כמה רשויות מבוססות יותר, ורשויות מסוימות השתתפו בשיעורים גדולים יותר מרשויות אחרות שסיווגן זהה.

התכנית הופעלה רק ביישובים שבהם הרשות המקומית וההורים השתתפו במימונה. עקב כך, יישובים רבים שמצבם החברתי-כלכלי דחוק לא נכללו בתכנית, ומנגד נכללו בה לא מעט יישובים מבוססים יחסית; דבר זה יש בו כדי להביא להגדלת הפערים בין היישובים במקום לצמצום הפערים, שהוא אחד מיעדי התכנית.

הביקורת העלתה כי ב-52 יישובים שהוחל בהם חוק יום חינוך ארוך ולימודי העשרה, התשנ"ז-1997, הפעיל משרד החינוך גם את התכנית "פנימיות יום" ותכניות נוספות שמטרתן לספק לתלמידים שיעורי תגבור והעשרה, בלא שהנחה את בתי הספר כיצד לתאם בין שתי התכניות מבחינת תוכני הלימוד ומבחינת שעות הפעילות.

1. משרד החינוך הוא הגוף היחיד המוסמך לקבוע את תוכני תכניות היסוד ותכנית ההשלמה ואת התקנים להפעלה. הביקורת העלתה כי במשרד החינוך לא התקיימו דיונים על אודות תוכני התכנית. העמותה היא שקבעה אותם והמשרד לא דרש לאשרן.

2. על פי תקנות חינוך ממלכתי, התשי"ז-1956, הפיקוח על ההוראה מוטל על המפקח מטעם משרד החינוך. הביקורת העלתה כי המשרד לא פיקח על הלימודים במסגרת התכנית.

על פי מסמכי העמותה שצורפו כנספח לחוזה עמה, התכנית יועדה לתלמידים בגן הילדים ועד חטיבת הביניים.

הביקורת העלתה כי במסגרת התכנית "פנימיות יום" לשנת הלימודים התשס"ה נכללו תכניות אחרות כגון "אקדמיה"  ו"איתור וליווי" , שנועדו לסייע לבוגרי החטיבה העליונה (כיתות י'-י"ב) בלימודים לתעודת בגרות ובהכנה לקראת לימודים אקדמיים. תכניות אלה אינן מתאימות למטרות שנקבעו לתכנית ואינן מיועדות לגילאים שלהם מיועדת התכנית. יצוין כי בתקציב משרד החינוך יש תקנות ייחודיות למימון תכניות מסוג זה.

בשנת הלימודים התשס"ה, במסגרת התכנית "פנימיות יום", ביצעה העמותה ב-268 בתי ספר וב-144 גני ילדים גם תכניות אחרות. לביצוע תכניות אלה בגני הילדים ובבתי הספר הוקצבו כ-42 מיליון ש"ח; בפועל הייתה עלותן כ-37 מיליון ש"ח, והמשרד שילם לעמותה כ-14 מיליון ש"ח עבורן, שלא לפי החוזה לאותה שנה.

כאמור, משרד החינוך לא קבע יעדים תפעוליים לתכנית, והוא אף לא העריך את מידת הצלחתה; עקב כך לא יכול המשרד לבחון במשך שנות קיומה אם ביצועה מוצלח ואם יש לעשות בה שינויים.

1. אופן מימון התכנית - הוצאה מותנית בהכנסה - היה אמור להשתקף בחוק התקציב השנתי בתקציב של משרד החינוך. הצעת התקציב הייתה צריכה לבטא את העלות הכוללת של התכנית  לשנים 2000-2005 שהייתה בסך 833 מיליון ש"ח, מזה השתתפות משרד החינוך - 451 מיליון ש"ח, והשתתפות העמותה שהייתה צריכה להסתכם ב-382 מיליון ש"ח. אבל משרד האוצר ציין בהצעת התקציב שהגיש לכנסת את סכום השתתפותו בלבד ולא נתן ביטוי לכך שהוצאותיו על התכנית מותנות בהשתתפות של העמותה באותו סכום לפחות.

2. משרד החינוך תקצב כמה מההוצאות הכרוכות בביצוע התכנית לא בתקנת התקציב "פנימיות יום" אלא בתקנות תקציב אחרות, ולפיכך לא ניתן לעמוד על סכום ההוצאה האמתי הכרוך בתכנית, ויש בכך משום פגיעה בשקיפות.

מתחילת ביצועה של התכנית בשנת 1995, לא קיים משרד החינוך בקרה כספית נאותה על ביצועה. משנת 2001 העסיק המשרד רואה חשבון לבדיקת ההתחשבנות עם העמותה. בדוחות שהגיש, שעסקו בעיקר בשנות הלימודים התש"ס-התשס"ג (1999-2003), ציין רואה החשבון בין היתר שהמשרד שילם סכומים גדולים מאלה שהתחייב לשלם; נעשה שימוש בכספיהן של כמה רשויות מקומיות למימון ביצוע התכנית ברשויות מקומיות אחרות, ואף נעשה שימוש בכספי התכנית למימון פעילויות שאינן קשורות אליה.

בדוח שהגיש רואה החשבון בפברואר 2005 על פעילות העמותה בשנת הלימודים התשס"ג עולה כי ליקויים רבים שציין בדוח לשנת התשס"א (שהוגש במרס 2003) לא תוקנו. אי-עמידתו של משרד החינוך על תיקון ליקויים היא פגם חמור בפעולתו, העלול ללמד שהביקורת נעשית כדי לצאת ידי חובה בלבד.

לפי חישוב שעשה משרד מבקר המדינה, שילם משרד החינוך לעמותה משנת 2000 ועד מועד סיום הביקורת כ-431 מיליון ש"ח . המשרד לא וידא לפני ביצוע כל תשלום כי הסכומים הנקובים בדוחות הביצוע שהגישה לו העמותה שולמו למימון התכנית ולא למימון פעילויות אחרות של העמותה.

חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), התשכ"ט-1969, מטיל הגבלות על עובדי הציבור שפרשו מעבודתם, כדי להבטיח כי לא ינצלו לרעה את מעמדם בשירות הציבורי. ד"ר יאיר סמוכה, שכיהן בתפקיד סגן מנהל המינהל הפדגוגי עבד במשרד החינוך מאמצע שנת 1996 עד סוף שנת 2004, ובמהלך אותן שנים שהה כ-20 חודשים בחופשה ללא תשלום. בעת החופשה עבד ד"ר סמוכה בעמותה ומיד לאחר מכן חזר לעבוד במשרד, והמשרד התעלם מניגוד העניינים שנוצר בין נאמנותו למשרד ובין נאמנותו לעמותה. זאת ועוד, מיד לאחר פרישתו מהמשרד בסוף 2004 הוא שימש מנכ"ל "האגודה לקידום החינוך", שהייתה עד סוף שנת 2003 אחד מקבלני המשנה העיקריים של העמותה והמשרד קיים עמה קשרי עבודה שוטפים, אף שהדבר אסור על פי החוק האמור.