פרויקט מרכב"ה - יישומו וניהולו

באגף החשב הכללי במשרד האוצר, באגף התקציבים ובנציבות שירות המדינה נבדקו יישומו של פרויקט המחשוב מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה, ההתקדמות בביצוע הפרויקט ביחס לתכנון והבקרה על ביצועו. כמו כן נבדקו פעולות גופי ההיגוי של הפרויקט והפעולות שנעשו לצורך השגת יעדיו.

פרויקט מרכב"ה - מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה - הוא פרויקט שיזם אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל) בשנת 2000 לצורך הקמה והטמעה של מערכת מחשוב רוחבית ואחידה במשרדי הממשלה (להלן - גם הפרויקט או המערכת) שתנהל משאבים בתחומי הכספים, כוח האדם, הרכש (לוגיסטיקה) והנכסים ותבצע פעולות נוספות כגון ניהול תמיכות. אגף החשכ"ל החליט ליישם את המערכת באמצעות תכנה לניהול משאבי הארגון (תכנת  ERP) והחל בעבודות הפיתוח שלה בשנת 2001. במהלך שנת 2004 התגבש מבנה גופֵי ההיגוי של הפרויקט ובהם "ועדת היגוי להובלת תהליך השינוי הארגוני והתרבותי בעידן מרכב"ה" (להלן - ועדת ההיגוי העליונה) בראשות החשב הכללי, ד"ר ירון זליכה, מינהלת השינוי  וועדות היגוי מקצועיות. כאחראי לניהול פרויקט מרכב"ה ולפיקוח עליו מונה סגן החשכ"ל, מר יצחק כהן (להלן - האחראי לפרויקט).

משרד מבקר המדינה בדק את יישום הפרויקט בשנים 2004-2006, את התקדמות ביצועו ביחס לתכנון ואת הבקרה על ביצועו. בביקורת קודמת שעשה משרד מבקר המדינה (להלן - הביקורת הקודמת) נבדקו תהליך קבלת ההחלטות בנוגע לפרויקט מרכב"ה, תקצובו והעסקת יועצים ועובדי חברות כוח אדם בו (להלן - כוח אדם חיצוני או עובדים חיצוניים). ממצאי הביקורת הקודמת פורסמו במאי 2005.

באמצע שנת 2004 הובא לראשונה פרויקט מרכב"ה לאישור הממשלה. לפי התכנית שאושרה בהחלטת הממשלה  (להלן - התכנית מ-2004) הפרויקט היה אמור להסתיים עד סוף שנת 2006; אומדן עלות הפרויקט בתכנית שאושרה בהחלטת הממשלה היה 375 מיליון ש"ח במחירים שוטפים לשנים 2003-2006.

נמצא שממאי 2004 עד יוני 2006 לא עמד אגף החשכ"ל ביעדי התכנית שעליה החליטה הממשלה, לא ביעדים האופרטיביים של הפרויקט ולא בלוחות הזמנים שאישרה הממשלה, ולמעשה הייתה סטייה גדולה מאוד בין ביצוע הפרויקט לתכנונו. חל גם שינוי מופלג בהערכת עלויותיו: אומדן העלויות הכולל של הפרויקט גדל בשנת 2006 מ-375 מיליון ש"ח לסך של 635 מיליון ש"ח במחירים שוטפים, ומועד סיומו המשוער נדחה לשנת 2010. למעשה תכנן אגף החשכ"ל מחדָש את תכנית העבודה של הפרויקט (להלן - התכנית החדשה).

על פי התכנית מ-2004, הפרויקט היה אמור להסתיים בסוף שנת 2006 לאחר הטמעת המערכת ב-55 יחידות ומשרדים ממשלתיים. עד נובמבר 2006 הופעלה המערכת בפחות ממחציתם: ב-22 יחידות ומשרדים ממשלתיים בלבד. כמה משרדים ויחידות, ובהם גופים גדולים, שנכללו בתכנית מ-2004 הוצאו ממנה ולא נכללו בתכנית החדשה. בעקבות הוצאת גופים אלה צומצם היקף הפרויקט באופן מהותי, ואף על פי כן כמעט הוכפל אומדן העלויות שלו.

הגורמים האחראים לביצוע הפרויקט במשרד האוצר לא דיווחו לממשלה על השינויים בלוח הזמנים של הפרויקט, במשרדים ובגופים הכלולים בו ובאומדן העלויות שלו לעומת האומדן המוגדר בתכנית מ-2004. רק בדצמבר 2006 הובאו השינויים לאישור ועדת ההיגוי העליונה. רק בינואר 2007 הועברו ללשכת שר האוצר התכנית החדשה ונוסח ההצעה להחלטת ממשלה בגינה.

מנתוני התכנית החדשה, המעודכנים לאוקטובר 2006 , עולה שהיקף הפעילות שנותר לבצע בתכנית גדול בהרבה מהיקף הפעילות שכבר בוצע. עוד עולה שב-10 מתוך 45 המשרדים והיחידות הכלולים בתכנית החדשה טרם בוצעו פעולות כלשהן; במשרדים הגדולים בפרויקט, שבהם אומדן העלויות גבוה במיוחד, 10 מיליון ש"ח ויותר, נותר לבצע בשנים 2007-2010 פעולות בשיעור של כ-75% מאומדן עלויות הפרויקט בהם. לאור הנתונים שהוצגו לביקורת, ולאור ההספק בביצוע הפרויקט, דרושה היערכות מיוחדת כדי לבצע את התכנית החדשה על פי לוחות הזמנים והעלויות שנקבעו.

אף על פי שמדובר בפרויקט ייחודי שעלותו גבוהה והיקפו נרחב, והוא אמור להימשך משנת 2001 ועד שנת 2010, לא הובאו בדברי ההסבר להצעות התקציב לשנים 2006 ו-2007 פרטים חיוניים בדבר התקציב הרב-שנתי של הפרויקט, לוחות הזמנים שלו ותכניתו הכוללת. על אף הערות משרד מבקר המדינה בביקורת הקודמת, משרד האוצר לא שיפר את אופן הצגת נתוני התקציב של הפרויקט והמשיך להציגם בצורה לקונית שאינה משקפת את התכנית הרב-שנתית. זאת ועוד, אגף החשכ"ל לא תיקן את רישומי ההוצאות שהוצאו בעבר לצורך הפרויקט מתקנות שלא נועדו לו מלכתחילה ואופן הצגת ההוצאה המצטברת של הפרויקט מתחילת הקמתו לוקה בחסר.

אף שנקבע בהחלטת הממשלה כי אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אג"ת) יקצה את התקציב הנדרש לפרויקט לכל רבעון בכפוף לעמידה של אגף החשכ"ל ביעדים ובתפוקות של התכנית מ-2004, לא נקבעה מתכונת לדיווח על עמידה ביעדים ובתפוקות. גם לאחר שנקבעה מתכונת הדיווח טרם הועברו דיווחים על הפרויקט במתכונת ראויה ומוסכמת.

אופן הדיווח של אגף החשכ"ל על פרויקט מרכב"ה, מתחילתו ועד יוני 2006, לא סיפק מידע השוואתי שהיה מאפשר מעקב שיטתי ותכליתי אחר התקדמות ביצועו של הפרויקט על פי פעילויות מוגדרות, עלויות בפועל מול אומדן עלויות ולוח הזמנים המתוכנן. לפיכך לא היה ניתן לקבוע את עמידתו "ביעדים ובתפוקות התכנית" כפי שחייבה החלטת הממשלה. בפועל שחרר אג"ת סכומים מתקציב העתודה של הפרויקט לפני שמולאו התנאים שנקבעו, אגף החשכ"ל המשיך לפתח את המערכת, ונמשכה העסקתם של כ-180 עובדים במסגרת הפרויקט.

מנהל הפרויקט אישר נוהל בינואר 2003 לאישור שינויים ותוספות בפרויקט (להלן - נוהל השינויים). לפי נוהל השינויים הנהלת צוות הפרויקט , שהוא גורם הביצוע של הפרויקט, מאשרת את השינויים והתוספות הללו. נמצא כי ועדת ההיגוי העליונה לא אישרה את הנוהל, ואין בו הפרדה בין הגורם המוסמך לאשר שינויים ותוספות לבין הגורם המבצע אותם.

נוהל השינויים מאפשר להחליט על שינויים ותוספות בתכולת הפרויקט, העלולים לגרום לחריגה בעלויות ובלוחות הזמנים, מבלי לדווח על המשמעות התקציבית של השינויים ומבלי לקבל אישור מוועדת ההיגוי העליונה. התהליך גם מאפשר חריגה מהחלטת הממשלה, שבה נקבע כי הגורם שיקצה את התקציבים לפרויקט הוא אג"ת.

מאז יצא הפרויקט לדרך, בתחילת 2001, לא הופעלו כלים יעילים ותכליתיים לבקרה עליו כנדרש בעת ניהול פרויקט מִחשוב כה גדול ומורכב. פיקוח ובקרה ראויים היו צריכים להתנהל על ידי גופים מוסמכים ולפי נוהל כולל. יש להדגיש שהמצב נמשך כך אף שעברה יותר ממחצית תקופת הפרויקט. אמנם במרס 2005 מינה החשב הכללי ועדת היגוי מקצועית לענייני בקרה, אך מאז מינויה היא לא התכנסה. רק בספטמבר 2006 פרסם אגף החשכ"ל מכרז לאספקת שירותי בקרה על הפרויקט, ובמאי 2007 נמסר שהזוכים במכרז החלו בעבודתם.

אין הוראות תכ"ם  הקובעות את סדרי הפיקוח והבקרה על הניהול והביצוע של פרויקטים בתחום המחשוב בכלל, והחשכ"ל גם לא הוציא הוראות שעה מִשקיות לעניין פרויקט מרכב"ה בפרט. לפרויקטים מסוג זה דרושות הוראות הקובעות מיהם הגורמים המנהלים את הפרויקט והאחראים לו, כללי זרימת המידע ואופן הדיווח על השגת יעדי הפרויקט, התקדמותו ועמידתו בתפוקות ובדרישות מוגדרות. הוראות מסוג זה היה ראוי שייכללו בהוראות תכ"ם.

לצורך ביצוע הפרויקט גייס החשכ"ל כוח אדם חיצוני באמצעות יועצים, בתי תכנה וחברות כוח אדם. למעשה, באגף החשכ"ל פועלת משנת 2002 מעין יחידת מחשוב לפיתוח המערכת וליישומה במשרדי הממשלה האחרים, מבלי שהקמתה נדונה ואושרה בידי גורם מוסמך. היקף כוח האדם החיצוני שמגייס החשכ"ל לפרויקט גדל משנה לשנה. בסוף יוני 2006 מנתה מצבת כוח האדם שבו 180 עובדים. בין מנהלי הפרויקט רק שניים הם עובדי מדינה . גם במשך ארבע השנים הבאות מתכננים להעסיק כוח אדם חיצוני בהיקף נרחב. עם סיום הפרויקט יימשכו הפעולות השוטפות של תפעול פרויקט מרכב"ה, שאף הן מצריכות כוח אדם, אך היקפו ומתכונת הפעלתו של מערך התפעול השוטף טרם נקבעו וטרם אושרו.

כשפרויקט מבוצע באופן עצמאי בשיטה של העסקת כוח אדם חיצוני בין כותלי משרד האוצר, רמת הסיכון והאחריות לתוצרים, לפעולות הפיתוח, לערך התפוקה וליעילות הניהול מוטלת על הממשלה. לפיכך, בחינת תפקודו ויעילותו של כוח האדם החיצוני המועסק בהיקף נרחב וקביעת המדדים לכך מוטלת אף היא על הממשלה, ולשם כך עליה להפעיל מנגנוני בקרה ופיקוח הולמים על התפוקה של צוות הפרויקט. עליה לעשות זאת על פי כללים מגובשים של שליטה ובקרה, בזמן אמת ובפרקי זמן קצובים וקבועים מראש.

שיטה נוספת לרכישת פתרונות מחשוב ופיתוח המערכת היא התקשרות עם ספָּק מומחה באמצעות מכרז וחתימה על הסכם עמו להספקת התוצרים המבוקשים. התקשרות עם ספק נועדה לאפשר לממשלה לרכוש שירותים מגורם מקצועי מומחה, ולצמצם את הסיכונים שהיא נוטלת. עד מועד סיום הביקורת, אוקטובר 2006, שיטה זו לא יושמה בפרויקט מרכב"ה, ואף לא נמצא שהשיטה נבחנה והתברר שהיא נחותה מהשיטה של גיוס כוח אדם חיצוני.

הביקורת הקודמת העלתה כי בניגוד להחלטה שהתקבלה בדבר הטמעת המערכת במשרדים השונים באמצעות גורמים חיצוניים האמורים להיבחר במכרז, בפועל לא נערכו מכרזים. הביקורת הנוכחית העלתה שטרם בוצעה ההחלטה האמורה.

באמנת היסוד  של הפרויקט ובמסמך שניסחה ועדת ההיגוי העליונה באוקטובר 2004 נקבעו המטרות האסטרטגיות של הפרויקט, ובהן הקטנת הוצאות בעת ביצוע הפעילות הממשלתית; שיפור רמת השירות; השבחת יכולת המנהלים והעובדים בממשלה; יישום עקרונות הרפורמה בחשבונאות הממשלתית; אינטגרציה בין תחומי פעילות שונים - כספים, ניהול נדל"ן ומשאבי אנוש.

המטרות שנקבעו נוסחו באופן כללי. גופי ההיגוי של הפרויקט לא קבעו הגדרות קונקרטיות, בנות מדידה למטרות האסטרטגיות הכלליות, לא קשרו אותן לתהליכי עבודה במשרדי הממשלה וגם לא קבעו מדדים שיאפשרו לכמת את השיפורים שיחולו בהם בעקבות הטמעת מערכת מרכב"ה.

טרם גובשה תכנית מוסכמת למימושן של המלצות לשינויים ארגוניים ולשינויים בתהליכי העבודה בחשבויות הממשלתיות ובתהליך התקצוב שהציעה ועדת ההיגוי המקצועית הפיננסית בדצמבר 2005. ועדות ההיגוי למשאבי אנוש, שפעלו מאז 2002, לא יזמו בחינה כוללת של תהליכי העבודה הקיימים בתחום משאבי אנוש כדי לגרום לייעולם ולשיפורם באמצעות פרויקט מרכב"ה.

מינהלת השינוי וועדת ההיגוי המקצועית להדרכה פעלו במשך כשנה וחצי והודיעו במחצית שנת 2006 על סיום פעילותן. התוצרים העיקריים של פעילותן הם מודֵלים שצריך עדיין לפתחם וליישמם במשרדי הממשלה, בעיקר בתחום הלוגיסטי, בתהליכי הרכש ובהכשרת מנהלים. הפעילות בפרויקט מרכב"ה בתחום השינוי הארגוני, שהייתה ההצדקה להקמתן של מינהלת השינוי ושל ועדת ההדרכה ולפעולתן, לא מוצתה.

חלו עיכובים משמעותיים ביישומן של מסקנות והמלצות בדבר השינויים הנדרשים במספר תהליכים בתחום משאבי אנוש: רק במחצית 2006 יושם במערכת, באופן חלקי לעומת מה שתוכנן, וכשנתיים לאחר המועד שנקבע, נושא הבקרה התקציבית על משאבי כוח אדם ושכר; יישומן במרכב"ה של המלצות בדבר ייעול תהליכי הדיווח הממוחשב במחלקות משאבי אנוש ובמחלקות השכר במשרדי הממשלה מתעכב מתחילת הפרויקט.

הממשלה רוכשת שירותים ומעסיקה אלפי עובדי חברות כוח אדם וקבלנים מסוגים שונים. דיונים בנושא ניהול הנתונים הנוגעים להם התקיימו בוועדות המקצועיות למשאבי אנוש של פרויקט מרכב"ה כבר בשנת 2004 וטרם הסתיימו. למעשה מתעכבת הקמת יישום שיאפשר לנש"מ ולגופי מטה ממשלתיים נוספים לנהל נתונים ולקבל מידע על כוח אדם זה שאין מנוהל לגביו רישום שיטתי מרכזי.