מלחמת לבנון השנייה - היבטים בהיערכות גורמי ההסברה ובתפקודם במלחמת

פעולות ההסברה של ישראל בתחומי החוץ והביטחון נועדו להציג ולהבהיר לקובעי המדיניות, למעצבי דעת הקהל ולציבור הרחב בזירות הבין-לאומית והאזורית את עמדותיה המדיניות והביטחוניות של המדינה וכן להסביר עמדות אלה בתחומים הללו לציבור בישראל. ההסברה לציבור בישראל כוללת גם מתן הנחיות בדבר צעדי ההתגוננות שעל האוכלוסייה לנקוט כהכנה למצבי חירום ובמהלכם.

לאמצעי התקשורת מקום מרכזי בעיצוב דעת הקהל העולמית, האזורית והפנימית, ולעצמת השפעתם על קביעת המדיניות משמעות אסטרטגית. מאחר שלמערכה התקשורתית השפעה משמעותית על המערכה הכוללת, דרוש להתכונן ולפעול בחזית זו באופן מקצועי.

בחודשים אוגוסט 2006 - ינואר 2007 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת על היערכות ותפקוד גורמי ההסברה הממלכתיים בתחומי החוץ והביטחון לפני מלחמת לבנון השנייה (להלן - המלחמה בלבנון, המלחמה) ועל תפקודם במהלכה. נבדקו סוגיות מרכזיות הקשורות בעיצוב תפיסת ההסברה ובהכנת תכנית הסברה לאומית נוכח הסלמה אפשרית בצפון, בתיאום פעולות ההסברה במהלך המלחמה ובהיבטי תקשורת, דוברות והסברה שהועלו בתחקירים שנעשו בעקבותיה. הביקורת הקיפה את גופי ההסברה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"מ), במשרד החוץ, במשרד הביטחון, בצה"ל לרבות פיקוד העורף, במשטרת ישראל וביחידת הצנזורה לעיתונות ותקשורת.

ביקורת זו מהווה גם ביקורת מעקב על תיקון הליקויים, שפורטו בדוח 53א של מבקר המדינה (2002) בנושא "היבטים בהיערכות גורמי ההסברה בנושאי חוץ וביטחון".

בדוח הקודם התריע משרד מבקר המדינה על הליקויים החמורים הקיימים בפעילות ההסברה הממלכתית זה עשרות שנים; המשרד הצביע על הצורך לקבוע תפיסת הסברה כוללת בנושאי חוץ וביטחון ברמה הלאומית ולגזור ממנה את המבנה והארגון הראויים של מערך ההסברה הלאומי בנושאים אלה ואת המשאבים הדרושים לו ובראש ובראשונה - את גורם-העל שינחה אותו ויתאם את פעולותיו וייצגו ליד שולחן הממשלה והקבינט המדיני-ביטחוני.

למרות המלצת משרד מבקר המדינה, ולמרות הניסיון החיובי שהופק מהפעלתו הזמנית של מערך ההסברה בעת מלחמת המפרץ השנייה ובמהלך ההתנתקות מרצועת עזה ומצפון השומרון, המשיכה סחבת בלתי נסבלת שבעטיה נותר הכשל של אי-הקמת מערך הסברה לאומי קבוע, בעיקר בשל אי-הסכמות של גופים הנוגעים בדבר.

על פי החלטת הממשלה מדצמבר 2003 הוקם צוות בין-משרדי בראשות מזכיר הממשלה לבחינת נושא "תגבור מערך ההסברה הישראלי". בשל מחלוקת בשאלה אם גורם-העל המתאם את המערך צריך להיות במשרד רה"מ או במשרד החוץ, לא נסתיימה עבודת הצוות ולא נתקבלו החלטות. המלצות הצוות הוצגו לממשלה לאחר למעלה משלוש שנים ורק שנה לאחר מלחמת לבנון השנייה, ביולי 2007.

חרף קיומו של איום הייחוס  מלבנון, לא נקבעה תכנית הסברה לאומית להתמודדות עם איום זה ולא בוצע בעניין זה מהלך הסברתי ממלכתי יזום ומתואם.

בעת המלחמה פעל משרד רה"מ לתיאום מערך ההסברה הלאומי:

1.  התקופה מ-12.7.2006 עד 3.8.2006, במשך כשלושה שבועות, יועץ התקשורת לרה"מ נשא באחריות לתיאום מערך ההסברה הלאומי.

2.  ב-3.8.06 העביר רה"מ את האחריות לניהול ולתיאום מערך ההסברה הלאומי למזכיר הממשלה, משום שיועצו נדרש לייחד את רוב זמנו לייעוץ התקשורתי האישי לרה"מ. מזכיר הממשלה מילא תפקיד זה עד תום המלחמה ב-16.8.06, נוסף על תפקידו הקבוע. אמנם בביקורת עלה, כי בתקופה זו חל שיפור ניכר בתיאום מערך ההסברה, שנעשה גם באמצעות פורומים נושאיים שכינס מזכיר הממשלה, אולם גם עצם ביטול האחריות של יועץ התקשורת לרה"מ לתיאום מערך ההסברה בעיצומה של המלחמה, כמו גם העברת האחריות לכך למזכיר הממשלה שתחום זה אינו באחריותו, מעידים על הליקוי המתמשך באופן תיאום מערך ההסברה ברמה הלאומית.

מן הראוי שהתפקיד של מתאם מערך ההסברה הלאומי, יאויש בידי גורם-על אשר יקדיש את מלוא זמנו ותשומת ליבו אך ורק לתחום הייעודי עליו הוא מופקד. על כן,חשוב שתהיה הפרדה ברורה בין התפקיד של תיאום מערך ההסברה הלאומי לבין משרת יועץ התקשורת של רה"מ.

בתקופה שקדמה למלחמה ובתחילתה לא נעשה די לקביעה של אסטרטגיית הסברה אחידה ברמה הלאומית, והדבר בלט בחריפותו בעיקר בשל היעדר גורם-על מרכז ומתאם את מערך ההסברה הלאומי. הריק שנוצר בתחום זה גרם לתהליך לא תקין שבו הדרג הצבאי, שנקודת מבטו היא בהכרח ביטחונית-צבאית, נטל את היזמה לקביעת אסטרטגיית ההסברה של המדינה, שלה פנים רבות שאינן ביטחוניות, שעה שתהליך זה אמור להתבצע ברמה המדינית, וצה"ל אמור להיות שותף בכיר בו, אולם לא להובילו.

היעדר התיאום בין ההסברה לצורכי פנים לבין הסברת החוץ בראשות משרד רה"מ בלט במיוחד בעת המלחמה בלבנון, שמתחילתה התנהלה בשתי זירות - צבאית ואזרחית. במשרד רה"מ לא נעשתה עבודת מטה טרם המלחמה לצורך קביעת מרכזי הכובד של ההסברה הלאומית כלפי חוץ וכלפי פנים, בהתחשב באיום בזירה הצפונית בנוגע ללבנון ולחזבאללה, המאופיינת בלחימה בו-זמנית בחזית ובעורף. עבודת מטה זו אף לא נעשתה בתחילת המלחמה. בפועל, שעה שבמהלך הלחימה השקיעה חטיבת דובר צה"ל מאמץ ניכר להאדיר את עצמת צה"ל לשם חיזוק החוסן הלאומי ושיפור תדמית צה"ל, לא היה תיאום לשם איזון של ההסברה הזו עם הסברת החוץ, שבאחריות משרד החוץ, שהדגישה את התוצאות הקשות של התקפת חזבאללה על תושבי ישראל.

למרות הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת משנת 2002 בנוגע לאופן שילובה של לשכת העיתונות הממשלתית (להלן - לע"מ) במערך ההסברה הלאומי, משרד רה"מ לא בחן מחדש את תפקידיה של לע"מ ובראשם - הטיפול בנציגי כלי התקשורת מחו"ל (להלן - התקשורת הזרה) והקמת מרכז תקשורת בעת חירום. הליקויים במישור זה נותרו בעינם ואף החמירו במהלך המלחמה:

1.  משרד רה"מ לא עשה תיקון יסודי בנוגע לריכוז הטיפול בנציגי התקשורת הזרה בארץ, שהם גורם מרכזי בעיצוב תדמיתה של ישראל בעולם. בתחילת הלחימה לא הייתה יד המכוונת את הטיפול בעיתונאים הזרים. חלק ניכר של ההסברה לנציגי התקשורת הזרה בתקופת המלחמה בוצע בידי צה"ל, על פי תפיסתו ולא בראייה לאומית כוללת.

2.  הליקויים היסודיים בהיערכות המקצועית להקמה ולהפעלה של מרכז תקשורת שעליהם הוצבע בביקורת הקודמת לא תוקנו. אף שהאחריות הפורמלית להקמת מרכז תקשורת היא של לע"מ, בפועל נשא משרד החוץ באחריות זו; לא הוכנה תכנית משותפת לכל גופי ההסברה להקמת ולהפעלת מרכז תקשורת, ולא נקבע נוהל משותף מחייב בתחום זה. בהיעדר אלה, ההחלטה על עצם הקמתו ואופן הפעלתו של מרכז תקשורת לאומי בידי גופי ההסברה בעת המלחמה לא נעשו באורח מובנה וסדור, אלא התבססו בעיקר על אלתור ורצון טוב.

במהלך המלחמה לא התקיימו תדריכים תקופתיים ממלכתיים יזומים לכלי התקשורת, והתדריכים היומיים של צה"ל שימשו בפועל כתדריכים התקופתיים הממלכתיים, שבהם נמסר מידע לציבור. עקב כך העלו קציני צה"ל בתדריכים אלה לא אחת נושאים שבהם עלה גם תוכן מדיני. משרד מבקר המדינה מעיר כי התדריכים הצבאיים אינם מהווים תחליף לתדריך המדיני הממלכתי, שאמור לתת הדרג המדיני או נציג מטעמו.

אגף התקשורת וההסברה של משרד החוץ לא נערך כראוי לפעולה בעת חירום ופעל רק בתגובה לצרכים שעלו בעת המלחמה. מאז הביקורת הקודמת בשנת 2002 לא עיגן המשרד בכתובים את אופן שיתוף הפעולה שלו עם חטיבת דובר צה"ל ועם משטרת ישראל בתחום הסברת החוץ.

הליקויים בטיפול בתחום ההסברה במשרד הביטחון נותרו מאז הביקורת הקודמת בעינם. במהלך המלחמה בלבנון לא טופל תחום ההסברה במשרד באופן יסודי ושיטתי. שר הביטחון עשה בתחום זה בעיקר פעולות אד-הוק בעקבות הערכות מצב שבהן הועלה הצורך בפעולות הסברה. יצוין כי השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא שר הביטחון, וצה"ל אמור לבקש הנחיות בנושאי הסברה בתחום המדיניות שהטיפול בהם אינו בתחום אחריותו הוא. לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי שהשר יבחן הלכה למעשה את הצורך בהיערכות משרד הביטחון במישור ההסברה הביטחונית-מדינית בכפוף למדיניות שקבעה הממשלה ולהנחיות הגורם שימונה כמתאם מערך ההסברה הלאומי.

בסיכום תחקיר המלחמה שעשה צה"ל קבע הרמטכ"ל כי "דובר צה"ל אינו דובר מדינת ישראל ולכן עליו לעסוק בדוברות צה"ל בלבד, כאשר זה גולש למקומות אחרים צריך לעצור את זה" (ההדגשה במקור). התברר כי אף שאחד מתפקידי חטיבת דובר צה"ל הוא "להשתתף במאמץ ההסברה הלאומי בסביבה הבינלאומית והאזורית", אין בחטיבה מסמך יסוד המפרט כיצד היא אמורה ליישם את תפקידה זה ובאיזה אופן היא אמורה לסייע לדרג המדיני.

על פי חוק ההתגוננות האזרחית התשי"א-1951, אחד מתפקידי פיקוד העורף של צה"ל הוא להדריך את האוכלוסייה בענייני התגוננות אזרחית. ענף התנהגות אוכלוסייה והסברה של פיקוד העורף עוסק בהדרכת האוכלוסייה באשר להתנהגותה בעת חירום. התברר כי במועד פתיחת המלחמה פיקוד העורף לא היה ערוך כראוי בכמה תחומים במישור זה ובין היתר: חומרי ההסברה של הפיקוד לרבות מודעות מוכנות מראש לעיתונים, סרטוני הדרכה בנוגע לבחירת חדר מוגן והנחיות התגוננות - לא היו מעודכנים לתרחישים שנקבעו ואושרו, בהם האפשרות של ירי רקטות על מדינת ישראל, ולפי לקחים שהופקו ממלחמות וממצבי כוננות קודמים; על אף החשיבות של אולפן השידור של פיקוד העורף להנחיה והדרכה של האוכלוסייה בעת חירום, לא היה הפיקוד ערוך כנדרש להפעלתו בתוך זמן קצר בתרחישים שונים; גם תפקידי "מסבירים" לא אוישו בפיקוד בתחילת המלחמה, וחסרו מסבירים בשפות זרות כגון ערבית, רוסית ואמהרית; פיקוד העורף והמשטרה לא סיכמו מי אחראי להסברה לאוכלוסייה בנוגע לרקטות שלא התפוצצו, וממילא לא הוכנה מראש ואף לא בעת המלחמה תכנית הסברה לאוכלוסייה, שנועדה להזהיר ממגע עם נפלים, אלא רק לקראת סיומה.

ריבוי המנגנונים למעקב אחר הנאמר באמצעי התקשורת שהקימו גורמי ההסברה, כל אחד לעצמו, נותר בעינו מאז הביקורת הקודמת מבלי שמוסד התיאום ביניהם. מצב זה גורם לבזבוז משאבים. בימי המלחמה המשיכו מרכזי התקשוב של גורמי ההסברה לפעול ללא תיאום, ושיתוף הפעולה המועט ביניהם התקיים רק על בסיס של רצון טוב.

מאז הביקורת הקודמת אמנם הוקמו גופי הסברה בערבית במשרד החוץ ובחטיבת דובר צה"ל, אולם נותר בעינו, ואף התחדד מאוד בימי המלחמה בלבנון, הכשל ההסברתי המתמשך בתחום ההסברה לעולם הערבי, לתושבי הרשות הפלסטינית, ולאוכלוסיות דוברי השפה הערבית בישראל. כשל זה מתבטא בכמה תחומים: בהיעדר מדיניות הסברה לאומית כוללת בתחום זה; בהיעדר גוף ממלכתי המוסמך לרכז את הפעולות במישור זה; בצמצום היכולות של גופי השידור של מדינת ישראל בשפה הערבית בטלוויזיה, ברדיו ובאינטרנט. בתקופת המלחמה בלט היעדר פעילותו של משרד רה"מ לתיאום בין גורמי ההסברה בערבית במשרד החוץ, במשרד הביטחון, בחטיבת דובר צה"ל ובמשטרה. כל אלה פגעו ביכולתה של ישראל להציב את עצמה על מפת התקשורת הערבית ולבנות גשרים בינה לבין מיליוני צופים ומאזינים ערבים.

חטיבת דובר צה"ל היא אחד מגופי המשנה של אגף המבצעים במטה הכללי, והיא נועדה לדווח על הנעשה בצה"ל לציבור בארץ ובחו"ל, לטפח את אמון הציבור בצה"ל ולשמש סמכות מקצועית בצה"ל בנושא הדוברות וההסברה. לחטיבה נציגויות בפיקודים המרחביים, והיא מתאמת את פעילותם של גופי התקשורת והדוברות בזרועות האוויר והים, במפקדת זרוע היבשה ובאגפי המטה הכללי.

בעת המלחמה בלבנון נמצאה חטיבת דובר צה"ל במצב ארגוני לא יציב, נוכח שני שינויים ארגוניים משמעותיים שנעשו בה בתוך פרק זמן קצר וטרם הוטמעו ומוסדו דיים. כתוצאה מכך למועד תחילת המלחמה חסרו בחטיבה מסמכי יסוד מעודכנים, שהיו אמורים לשמש בסיס מוכר ומחייב לכלל קציני החטיבה, כגון תפיסת הפעלה חטיבתית מעודכנת לעת שגרה ולעת חירום וסיכום תורתי מעודכן לתחומי התקשורת, הדוברות וההסברה בצה"ל. גם לא נמצא שבחטיבת דובר צה"ל נותחו תפקידיה הנוספים בתחום הדוברות, ההסברה והתקשורת בעת חירום, והמשמעויות הנובעות מכך, לרבות בנוגע לשילובה בפעילות ההסברה ברמה הלאומית בעת שכזו.

המשך הזנחת הטיפול בתחום התיעוד המבצעי המצולם עליה הצביעה הביקורת הקודמת בשנת 2002 גרמה בעת המלחמה לחוסר מוכנות וכשירות של צה"ל בתחום חשוב זה. כתוצאה מכך, צה"ל לא הצליח לספק את התיעוד המבצעי המצולם הדרוש, שבחלקו נועד גם לשמש לצורכי ההסברה ברמה הלאומית, ובכך נפגע מאמץ ההסברה בכללותו. זאת, בעיקר בשל הטיפול הכושל של מפקדת זרוע היבשה, שהוטלה עליה האחריות לנושא, וכן בשל הטיפול הלקוי של חטיבת דובר צה"ל בתחום אחריותה המקצועי. הניסיון לתת מענה לצורכי התיעוד המבצעי המצולם במהלך המלחמה היה מאוחר מדי ובלתי מספק.

אין בצה"ל הוראות כתובות המסדירות את צירופם של כתבים ליחידות צה"ל בשטחי לחימה, לרבות חלוקת האחריות, הסמכויות ודרכי שיתוף הפעולה בתחום זה בין גורמי צה"ל החל מרמת המטה הכללי ועד היחידה המבצעית. התברר כי חלק מבקשות חטיבת דובר צה"ל בעת המלחמה לצרף כתבים לכוחות הלוחמים נתקלו בהתנגדות של מפקדים, וחלק מהם אף לא מילאו את הנחיות הרמטכ"ל ומפקד פיקוד הצפון לצרף כתבים לכוחות הלוחמים.

ראוי שהמינוי לתפקיד דובר צה"ל, שהוא תפקיד מטה מקצועי בכיר במטה הכללי, ייעשה על פי אמות מידה ברורות וידועות שייקבעו מראש על ידי צה"ל.

במהלך המלחמה בלבנון היקף חשיפת המידע המסווג היה רב ומשמעותי ונמשך עד לסיומה. יש לראות בחומרה את אי-ההקפדה בצה"ל בתחום החשוב והרגיש של שמירת ביטחון המידע המעידה על חוסר משמעת. משרד מבקר המדינה מעיר על היקף חשיפת המידע המסווג ועל אי-הפעלת הסמכות באופן תקיף וחד-משמעי בעת המלחמה לצמצם את היקף החשיפה, הן של הגורמים הפיקודיים ובראשם הרמטכ"ל וראש אגף המבצעים והן של הגורמים המקצועיים האחראים בצה"ל לביטחון המידע, ובראשם ראש אגף המודיעין, באמצעות ראש מחלקת ביטחון המידע.

בביקורת נמצא כי ראש אגף המבצעים דאז לא בחן עם דוברת צה"ל את המשמעויות הנובעות מהנחיית הרמטכ"ל לקיים מדיניות תקשורתית של "פתיחות מרבית אך מבוקרת", תוך תיאום קביעת גבולות הפתיחות עם מחלקת ביטחון מידע לצורך ביצוע האיזונים הדרושים ותרגומם לנהלים מתאימים. זאת, כדי להתאים את המדיניות האמורה לאופייה של המלחמה בלבנון. התברר כי במהלך המלחמה בלבנון שררה אי-בהירות בקרב קציני צה"ל בנוגע למידת הפתיחות התקשורתית המותרת, גבולותיה ואופן הפיקוח והבקרה מצד המפקדים והגורמים המקצועיים הנדרשים למדיניות זו במהלך הלחימה כדי להבטיח את יישומה, דבר אשר גרם בין היתר לחשיפת מידע מסווג.

חלק מנושאים מסווגים שנקבע שאסור לחשוף מידע בעניינם (המוגדרים בצה"ל "יעדי ההסתרה") נחשפו באמצעות כלי התקשורת במהלך המלחמה בלבנון, בין היתר, משום שחלק מהמפקדים שקיימו תדריכים לכלי התקשורת לא הכירו דיים את יעדי ההסתרה. בביקורת עלה, שאין נוהל המסדיר את הטיפול ביעדי ההסתרה וקובע, בין היתר, את תהליך ריכוזם, גיבושם ואישורם; את תדירות בחינת תקפותם ועדכונם; את פעולות הפיקוח והבקרה שעל מחלקת ביטחון מידע לעשות בשיתוף יחידת הצנזורה לעיתונות ותקשורת (הצנזורה) כדי להבטיח את אי-חשיפתם; את הסמכות לחשוף אותם ואת שיטת חשיפתם כאשר הדבר נדרש.

יחידת הצנזורה לעיתונות ולתקשורת לא הייתה ערוכה כראוי - מההיבט הארגוני והתשתיתי - להתמודד בעת המלחמה עם "מדיניות הפתיחות התקשורתית המבוקרת" של צה"ל ועם "הסביבה התקשורתית -טכנולוגית המתפתחת".

היעדר תפיסת הסברה (קונספציה) ממלכתית כוללת וחוסר תיאום נאות בין גורמי ההסברה - הנובע מהיעדר הכוונה ממשלתית באמצעות גורם-על קבוע המנחה והמתאם - גורמים לכשל הסברתי מתמשך של ממשלות ישראל. כשל זה בלט בחריפות גם בעת מלחמת לבנון השנייה. מדובר בליקוי יסודי, שבמועד סיום הביקורת, בינואר 2007, טרם תוקן, בין היתר, בשל סחבת בלתי נסבלת לאורך שנים של מקבלי ההחלטות. במאמץ ההסברתי ההכרחי בימי מלחמה אין די ברצון הטוב של גורמי הביצוע, באלתור מוצלח ובגמישות. במצב זה נכנס צה"ל לתחומי הסברה שבאחריות הדרג המדיני ואף הכתיב במידה מסוימת כיווני הסברה לאומיים. אשר על כן, נדרשים דפוסי עבודה מתוכננים וסדורים, וחלוקת אחריות ברורה בין כל הגורמים הנוגעים בדבר, שיאפשרו להתמודד כראוי עם מצבים משתנים, בעת שגרה ובעיקר בעתות חירום. יתר על כן, משרד מבקר המדינה סבור כי כפי שקיים צורך מובהק בריכוז המאמץ להשגת ההישגים המיטביים בחזית הלחימה, נדרש ריכוז מאמץ מקביל כפן משלים בחזית ההסברה. לדעת משרד מבקר המדינה, כיוון שמשרד רה"מ הוא היחיד בעל הראייה הכוללת של צורכי ההסברה לציבור בישראל והסברת החוץ, מן ההכרח, שהוא ירכז את פעילות מערך ההסברה הלאומי בעת חירום ויכין אותו לשם כך בעת רגיעה.

מוטל אפוא על משרד רה"מ לסכם ללא דיחוי - בשיתוף עם משרד החוץ, משרד הביטחון, צה"ל, המשרד לביטחון הפנים ומשטרת ישראל ומשרדי הממשלה הנוספים הנוגעים בדבר, את תפיסת ההסברה; לקבוע את הסמכות והאחריות לתיאום פעילות ההסברה ברמה הלאומית לצורכי החוץ והפנים ואת עקרונות הוצאתה אל הפועל; ולעגנם בהחלטת ממשלה, וכן לשקול את הצורך לעגנם בחוק.

כמו כן, מעיר מבקר המדינה על הטיפול הכושל בליקויים שהועלו בביקורת בשנת 2002, שתיקונם היה מונע חלק ניכר מהבעיות שהועלו בדוח זה, ומצביע שוב על הצורך הדחוף לתיקון ליקויים אלה הנוגעים להפעלת המערכת הפנימית של כל אחד מגורמי ההסברה, כעניין העומד בפני עצמו, הדרוש לשיפור יכולת ההסברה.