תכנית ההתנתקות : מועצה אזורית חוף עזה - פירוק המועצה

המועצה האזורית חוף עזה (להלן - המועצה האזורית או המועצה) הוקמה בשנת 1979 על פי צו של מפקד אזור חבל עזה בצה"ל. ב-6.6.04 אישרה ממשלת ישראל תכנית להתנתקות מרצועת עזה ומיישובים בצפון השומרון. בחוק יישום תכנית ההתנתקות, התשס"ה-2005 (להלן - חוק היישום), שהתקבל בכנסת בפברואר 2005, נקבע כי ביום הפינוי של היישוב האחרון שיפונה מחבל עזה תחדל המועצה האזורית לפעול. בפועל חדלה המועצה האזורית לפעול ב-15.8.05 עם פינוי הישוב הראשון. תהליך הפינוי הכולל נמשך עד ליום 12.9.05, בו הסתיים הממשל הצבאי בחבל עזה.

ב-6.6.04 החליטה הממשלה כי תוקם ועדת היגוי שתהיה "אחראית לתיאום הנושאים הנוגעים לתכנית ההתנתקות", בראשה יעמוד ראש המועצה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה (להלן - המל"ל) וחבריה יהיו נציגי משרדי הממשלה הנוגעים לדבר. המל"ל הוא שריכז את עבודת ועדת ההיגוי. בהחלטה של ועדת ההיגוי ממרס 2005 נקבע כי שר הביטחון מופקד על מבצע הפינוי, וכי הפינוי יבוצע באמצעות צה"ל ומשרדי הממשלה. עוד נקבע שמפקד כוחות צה"ל באזור חבל עזה (להלן - המפקד הצבאי) ומינהלת הסיוע למתיישבי עזה וצפון השומרון (להלן - מינהלת סל"ע או המינהלה) יהיו האחראים להפסקת פעילותה של המועצה האזורית, ובכלל זה לפירוקה של המועצה על פי חוק היישום; להיערכות לטיפול בעובדים, בחובות וברכוש, בכלל זה המצאי, ולקביעת מועד לפירוק המועצה; ולהנצלת  רכוש המועצה בתיאום עם משרד הפנים.

בחוק היישום התחייבה הממשלה לכסות במסגרת פירוק המועצה האזורית את חובות המועצה לנושיה, גם אם סכומם יהיה גדול מסכום התמורה שתתקבל ממכירת נכסי המועצה. עד סוף מאי 2007 הסתכמו הכנסות קופת הפירוק ב-16.3 מיליון ש"ח שמקורם בגביית חובות מחייבים (בעיקר ממשרדי הממשלה) ובמכירת רכוש המועצה. נוסף על כך העביר משרד האוצר לקופת הפירוק עוד כ-37 מיליון ש"ח על חשבון פירעון חובות המועצה לנושיה.

פינוי רצועת עזה נעשה בתנאים מכבידים: משך הפינוי היה קצר מהמתוכנן, לוח הזמנים לפינוי היה צפוף, משימות הפינוי היו רבות, ונוכח חוסר שיתוף הפעולה של התושבים, ובכללם עובדי המועצה האזורית, והתנגדותם לפינוי חששו כל הגורמים המעורבים בכך מפגיעה בחיי אדם. בנסיבות האמורות הופנה עיקר המאמץ לפינוי התושבים ורכושם. עם זאת, פינוי נכסי המועצה האזורית חוף עזה ומימושם היו שלבים חשובים בתהליך פירוק המועצה וחלק בלתי נפרד מתכנית ההתנתקות.

לדעת משרד מבקר המדינה, על אף הנסיבות האמורות נדרשה מינהלת סל"ע מתוקף תפקידה לדאוג לכך שנכסי המועצה האזורית ימומשו במרב היעילות ובאופן חסכוני ביותר לקופת המדינה.

בחודשים פברואר-אוקטובר 2006 לסירוגין, בדק משרד מבקר המדינה את תהליך פירוקה של המועצה האזורית, ובייחוד את הטיפול בנכסי המועצה. הביקורת נעשתה במינהלת סל"ע, וביקורת השלמה נעשתה בעיקר במשרד הביטחון, בצה"ל ובמשרד הפנים.

לפי חוק היישום, היה על מינהלת סל"ע למנות מפרק מסדיר עבור המועצה האזורית לא יאוחר מן המועד שבו חדלה המועצה לפעול. ב-13.7.05, חמישה חודשים לאחר חקיקת חוק היישום וכחודש לפני הפינוי, מינתה המינהלה את עורך הדין שחר בן עמי למפרק מסדיר (להלן - המפרק) שייתן "שירותי פירוק והסדרת החובות והזכויות של המועצה האזורית חוף עזה". בזמן הקצר שהועמד לרשות המפרק הספיק המפרק להכין רשימה חלקית בלבד של נכסי המועצה ונבצר ממנו להיערך כראוי לפינוי הרכוש.

עוד נמצא כי אף שכבר בהחלטת הממשלה מיוני 2004 ובחוק היישום מפברואר 2005, כמה חודשים לפני מועד הפינוי, הוקנתה למינהלה הסמכות לאסוף את הנתונים הדרושים לפירוק המועצה, לא אספה המינהלה את הנתונים האמורים מבעוד מועד. מדובר בנתונים הנוגעים, בין היתר, למבנים שבחזקת המועצה, לציוד שבבעלותה ולחובותיה, והמינהלה הייתה אמורה לאספם מהשטח ומהגופים הממשלתיים האחראים לכך. יתר על כן, לפני הפינוי לא פעלה המינהלה להתוויית כללים באשר להנצלת הרכוש.

משרד מבקר המדינה העיר למינהלה כי כמי שאחראית על פעולות הפירוק, היה עליה לוודא שנאספו מרב הנתונים הנוגעים לנכסי המועצה, כדי להבטיח שפעולות הפירוק יבוצעו כנדרש ושיהיה אפשר להנציל בעתיד את הרכוש באופן המיטבי. לשם השוואה, משרד החינוך השקיע מאמצים רבים באיסוף הנתונים וברישומם והצליח להנציל רכוש רב, אף שעובדי המועצה האזורית ותושבי הרצועה לא שיתפו עמו פעולה.

בשל הליקויים בהיערכותה פינתה מינהלת סל"ע באמצעות המפרק, רק חלק מרכוש המועצה. חלק מהרכוש הוצא על ידי משרדי הממשלה, רכוש רב הוצא על ידי גורמים שונים, פרטיים וציבוריים, ללא אישור המינהלה, וחלקו אף נבזז. ברוב המקרים לא קיבלה המינהלה תמורה כספית בעד הרכוש שפונה או קיבלה בעדו תמורה נמוכה, והדבר פגע בקופת הפירוק ובסופו של דבר גם בקופת המדינה, שהתחייבה לכסות את הגירעונות שנוצרו במסגרת הפירוק.

בעקבות קבלתה של החלטת הממשלה מיוני 2004, הקצה משרד האוצר למשרד הביטחון תקציב מיוחד של 94 מיליון ש"ח לפינוי המיטלטלין הפרטי והציבורי שבתחום המועצה. לעומת זאת, בסוף יוני 2005 הודיע משרד הביטחון למשרדי הממשלה האמורים שהם יישאו בעלויות הפינוי (לטענת משרד החינוך ומשרד הפנים, הדבר נעשה במפתיע ושלא לפי הסיכומים עמם) ודרש מהם להגיש התחייבות חשב כנגד כל דרישה לביצוע פינוי.

נוכח דרישות משרד הביטחון נפגע שיתוף הפעולה החיוני בינו למשרד החינוך ולמשרד הפנים בכל הנוגע להיערכותם לפינוי: משרד החינוך צמצם ב-30% את תכולת הציוד שייעד לפינוי, ואילו משרד הפנים הפסיק את היערכותו לפינוי נכסי המועצה האזורית והטיל את האחריות לפינוי ואת עלויות הפינוי על מינהלת סל"ע ועל המפרק שעדיין לא מונה באותה עת. נמצא שמשרד הביטחון לא גבה ממשרדי הממשלה תשלום בעד משאיות הפינוי והמכולות שסיפק להם, אולם חייב אותם בעלויות פירוק הציוד, העמסתו והפיקוח על הוצאתו, אף שקיבל תקציב מיוחד לפינוי המיטלטלין.

זאת ועוד, היעדר שיתוף הפעולה בין משרד הביטחון למשרד הפנים ולמשרד החינוך פגם בסופו של דבר בהיערכות לפינוי רכוש המועצה האזורית - רכוש שהיה בחלקו באחריות משרד הפנים ובחלקו באחריות משרד החינוך - וגרם לכך שחלק מהנכסים אבדו, נגנבו או נלקחו באישור גורמים לא מורשים בלא שהתקבלה תמורה כספית עבורם.

לפי החלטת ועדת ההיגוי ממרס 2005, המפקד הצבאי ומינהלת סל"ע יהיו אחראים להפסקת פעילותה של המועצה האזורית, ובכלל זה לביצוע תהליך הפירוק על פי חוק היישום. עוד נקבע בהחלטה האמורה כי הנצלת רכוש המועצה תהיה באחריות מינהלת סל"ע, בתיאום עם משרד הפנים, שהוא המשרד הממשלתי האחראי לפעולות הרשויות המקומיות והמפקח עליהן. כבר בהחלטת הממשלה מ-6.6.04 נקבע כי כל משרדי הממשלה והגופים הממשלתיים האחרים יעבירו למינהלה את כל הנתונים שיידרשו לה לצורך מילוי תפקידה.

בפברואר 2005 מינה משרד הפנים, חשב מלווה למועצה האזורית שיפקח על הפעולות החשבונאיות והתקציביות של המועצה ויאסוף נתונים על נכסיה. נמצא שמשרד הפנים אמנם פעל להגברת הבקרה על הניהול הכספי של המועצה ערב הפירוק, אך לא וידא כי אכן מינוי החשב ישיג מטרות אלו. זאת ועוד נמצא ששני ארגונים - אמנה  ומוסדות ישיבת תורת החיים  - קיבלו כספים מהמועצה לכאורה שלא כדין.

עוד נמצא כי משרד הפנים ביקש מהחשב המלווה להכין רשימה של רכוש המועצה וכן רשימה של מבני ציבור ומבנים שבבעלות המועצה, אולם החשב המלווה מסר למשרד הפנים רשימה חלקית בלבד של נכסי המועצה ולא הכין כלל את רשימת המבנים, ומשרד הפנים לא חייבו להשלים את הרשימות.

זאת ועוד, אף שמשרד הפנים היה ער לכך שחסר לו מידע על רכוש המועצה, הוא לא פעל לאיסוף נתונים נוספים ומיפה את הרכוש מיפוי חלקי וכללי ביותר. תכנית העבודה שהכין משרד הפנים לא הייתה מפורטת ולא כללה את המידע הבסיסי הנדרש לצורך ביצוע משימת פינוי הרכוש (כגון מידע על סוג הרכוש המיועד לפינוי, מאפייניו, מקומו, והאתר שאליו יש לפנותו) אלא כללה קווים מנחים בלבד. בעקבות הודעתו של משרד הביטחון שמשרדי הממשלה המשתתפים בפינוי יישאו בעלויות הפינוי, הפסיק משרד הפנים את היערכותו לפינוי נכסי המועצה בסוף יוני 2005, ולפיכך איש לא טיפל בפינוי רכוש המועצה עד שמונה המפרק ב-13.7.05.

משרד מבקר המדינה העיר למשרד הפנים כי בהיותו הגורם הממשלתי המפקח על פעילות הרשויות המקומיות והאחראי לפעילותן, היה עליו לסייע למינהלת סל"ע לקבוע אילו נכסים הם בבעלות המועצה, להמציא למשרד הביטחון נתונים מלאים על רכוש המועצה ולתאם עם מינהלת סל"ע את מדיניות הפינוי ואת מקום האחסון של הרכוש האמור, כשם שהחליטה ועדת ההיגוי.

נמצא כי אף שלראש המועצה האזורית ולעובדים הבכירים במועצה היו הידע הנדרש וגישה לנכסי המועצה, הם נמנעו מלמסור למפרק או למשרדי ממשלה (כגון משרד החינוך) מידע על רכוש המועצה ועל מקום הימצאו.

נמצא כי על אף הסמכויות הרחבות שהקנה חוק היישום למינהלת סל"ע לצורך טיפול בנכסי המועצה, קרי הנצלתם וקבלת תמורה עבורם, מינהלת סל"ע והמפרק שפעל מטעמה לא מילאו תפקיד מרכזי ומוביל בפינוי רכוש המועצה. הדברים אמורים בעיקר בכל הנוגע למילוי תפקידם כגורם האחראי על פינוי נכסי המועצה בעבודתם עם צה"ל, שחלש על השטח, ועם ומשרד הביטחון שהיה אחראי לביצוע הפינוי בפועל.

המטרה שלשמה מינתה הממשלה מפרק מסדיר הייתה פינוי מסודר של רכוש המועצה ומימושו. מאחר שבפועל פונה רכוש המועצה על ידי גורמים שונים בלי אישורה של המינהלה לא הושגה המטרה האמורה, ומי שנהנה מהרכוש היו קבוצות ואנשים מסויימים. הדבר גרם לאבדן רכוש ציבורי ועקב כך נגרם נזק כבד לקופת המדינה.

בתחום שיפוטה של המועצה נמצאו מאות מבנים יבילים מסוגים שונים ובבעלויות שונות שמספרם המדויק לא היה ידוע. המבנים היבילים שהיו בבעלות המועצה היו קרוונים ושימשו מבני ציבור, ושוויו של כל קרוון היה 200,000-100,000 ש"ח. אף שהנכסים היו רבי ערך וחיוניים, לא הכינו משרד הפנים, מינהלת סל"ע והנהלת המועצה האזורית רשימה של המבנים היבילים שבבעלות המועצה ומקומם, ולמותר לציין כי הם לא הכינו תכנית לפינוים.

מספר המבנים שבבעלות המועצה נאמד בכ-350 בעת שמונה המפרק, אולם הוא הסתכם ב-35 מבנים בלבד בסוף אוגוסט 2005. לדעת משרד מבקר המדינה יש חשש כי ההבדל הניכר בין שני האומדנים מקורו, בין היתר, בכך שבזמן ההתנתקות נלקחו מבני ציבור, ובכללם מבנים השייכים למועצה, על ידי גורמים שלא קיבלו אישור לכך מהמינהלה או מהמפרק.

נמצא כי צה"ל וגורמים אחרים, כגון החטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית, פינו ליישובים שונים עשרות רבות של קרוונים שסביר מאוד שהיו בבעלות המועצה, וכי צה"ל תכנן לפנות חלק מהקרוונים למחנותיו בלי להודיע על כך למפרק ובלי להעביר לקופת הפירוק תשלום בעד הקרוונים.

נמצא כי אף שפיקוד הדרום (להלן - פד"מ) סייע למשרד הביטחון ולגופי ממשלה אחרים בפינוי ציוד משטח הרצועה ופינה מבנים יבילים עבור כל דורש ללא תשלום, כשביקש ממנו המפרק לקראת סוף תהליך הפינוי לפנות מבנים יבילים שהיו בבעלות המועצה, הערים פד"מ קשיים בדרכו של המפרק, מהם קשיים מבצעיים ומהם קשיים הנוגעים למימון, ובסופו של דבר הוא לא פינה עבורו ולו מבנה יביל אחד. זאת ועוד, בהיעדר רישום בעניין המקום שאליו פונו המבנים מתעורר חשש שחלקם נלקח לשימושם של גורמים פרטיים.

נמצא כי נציגי רשויות מקומיות ועובדי ציבור, קבוצות מתיישבים מיישובים שבתחומי המועצה וגורמים פרטיים לקחו נכסים רבים של המועצה ללא רשות, שלא כדין, ולעתים בלי שהעבירו לקופת הפירוק תמורה בגינם. בין הנכסים האמורים נכללו תכולת הספרייה האזורית, מחשבים, מזגנים, חומרי גלם כגון ברזל, אלומיניום, גדרות וכבלים, וכן עצי דקל, מכלי אשפה, ציוד גני משחקים ועמודי תאורה.

נמצא כי פד"מ סייע לגורמים שונים, ובעיקר לנציגי רשויות מקומיות ולוועדי יישובים, להוציא רכוש מתחומי הרצועה בלי לבדוק אם הגורם המבקש להוציא את הרכוש הוא בעליו של הרכוש או מוסמך להוציאו ובלי לבצע רישום שיאפשר להתחקות אחר הרכוש שהוא פינה עבור גורמים אחרים. יתר על כן, פד"מ לא פיקח על קבלני הובלת ציוד בעת שהוציאו רכוש ציבורי מתחום הרצועה, אף שהוא פיקח על פינוי המיטלטלין של תושבי הרצועה.

משרד מבקר המדינה העיר לפד"מ כי בהיעדר פיקוח וסדרי בידוק מתאימים התאפשרה הוצאה של רכוש רב משטח הרצועה שלא כדין.

קודם לפינוי לא קיבלה מינהלת סל"ע החלטות באשר לטיפול בנכסי המועצה, קרי, היא לא החליטה אם לממשם או לעשות בהם שימוש ציבורי. רק לקראת סוף הפינוי, בסוף אוגוסט 2005, היא החלה לדון בשאלה זו.

מאחר שלמינהלה ולמפרק לא היו די נתונים על הרכוש שבבעלות המועצה האזורית, והמינהלה לא קבעה מראש אילו נכסים יימסרו לקופת הפירוק ואילו נכסים יימסרו לגופים אחרים, נלקחו חלק מהנכסים ללא הסכמת מינהלת סל"ע וללא תמורה כספית, ומינהלת סל"ע השיגה בדיעבד פשרה עם משרדי הממשלה על התמורה בעד נכסים אחרים.

עוד נמצא כי מינהלת סל"ע מסרה למשרד הביטחון ללא תמורה רכוש יקר כגון "מרכיבי ביטחון", ואילו רכוש אחר, כגון כלי רכב וכלי נשק, היא מכרה בהנחה גדולה לרשויות מקומיות שקלטו מפונים. עוד העלתה הבדיקה כי הרכוש האמור נמסר למשרדי הממשלה ולרשויות המקומיות נוסף על התקציבים שהם קיבלו עבור חלקם בביצוע תכנית ההתנתקות.

מאחר שקופת המדינה צפויה בסופו של דבר לשאת בעלות כיסויו של כל גירעון שייווצר בקופת הפירוק, הרי לפני שהעבירה המינהלה רכוש שהיה שייך לקופת הפירוק לרשות גורמים אחרים, כמו משרדי ממשלה ורשויות מקומיות, ללא תמורה או בעד תמורה נמוכה היא נדרשה לוודא שהדבר ישתלם לקופת המדינה, דהיינו היא נדרשה לוודא שאכן נחסכו מהמדינה הוצאות על רכישת ציוד חדש או העברת תקציבים נוספים. משרד מבקר למדינה העיר למינהלה כי לא הביאה בחשבון את השיקולים האמורים, ולפיכך ספק אם הרכוש נוצל באופן המיטבי ואם הדבר השתלם למשק המדינה.