העסקת עובדים בשמונה תאגידים ציבוריים

משרד מבקר המדינה בדק בפרקי זמן שונים בין מאי 2005 לפברואר 2007 את סדרי העסקת העובדים בשמונה תאגידים ציבוריים: תאגיד אחד שהוקם על פי חוק ושבעה תאגידים שהם חברות ממשלתיות לפי חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975. ואלה שמונת התאגידים שנבדקו: רשות שדות התעופה, שהוקמה לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977; חברת רכבת ישראל בע"מ; חברת נמל אשדוד בע"מ; חברת נמל חיפה בע"מ; חברת דואר ישראל בע"מ; חברת החשמל לישראל בע"מ; מקורות חברת המים בע"מ; וחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ. הביקורת התמקדה בגיוס העובדים, במינוים ובהצבתם במשרות בתאגיד. הביקורת נעשתה במשרדי התאגידים, ובדיקות השלמה נעשו ברשות החברות הממשלתיות.

משרד מבקר המדינה בדק בפרקי זמן שונים בין מאי 2005 לפברואר 2007 את סדרי העסקת העובדים בשמונה תאגידים ציבוריים. ואלה התאגידים שנבדקו: רשות שדות התעופה (להלן - רש"ת); חברת רכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת או חברת הרכבת); חברת נמל אשדוד בע"מ (להלן - נמל אשדוד); חברת נמל חיפה בע"מ (להלן - נמל חיפה); חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - הדואר או חברת הדואר); חברת החשמל לישראל בע"מ (להלן - חח"י); מקורות חברת המים בע"מ (להלן - מקורות או חברת מקורות) וחברת תשתיות נפט ואנרגיה בע"מ (להלן - תש"ן).

הרכבת הייתה עד שנת 1988 יחידת סמך במשרד התחבורה; בשנת 1988 היא צורפה לרשות הנמלים והרכבות (להלן - רנ"ר), שהייתה רשות סטטוטורית, ובשנת 2003 החלה לפעול כחברה ממשלתית. נמל אשדוד ונמל חיפה השתייכו לרנ"ר עד סוף שנת 2004, ובתחילת שנת 2005 הם הפכו לחברות ממשלתיות . חברת הדואר הייתה בראשית דרכה יחידת סמך במשרד הדואר; בשנת 1986 שונה מעמדה לרשות סטטוטורית - רשות הדואר, ובשנת 2006 היא הפכה לחברה ממשלתית. רש"ת הייתה יחידת סמך במשרד התחבורה, וב-1977 הפכה תאגיד סטטוטורי לפי חוק רשות שדות התעופה, התשל"ז-1977 (להלן - חוק רשות שדות התעופה); חח"י, מקורות ותש"ן הן חברות ממשלתיות מאז חקיקת חוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975.

הביקורת העלתה שיעור גבוה של קרובי משפחה בתאגידים שנבדקו. שיעור כזה עלול להביא ליחסי כפיפות בין קרובים, לניגוד עניינים בפעילותם וליצירת קבוצות גדולות של עובדים קרובי משפחה בעלי עמדות כוח, שביכולתן לפגוע בניהולו התקין של אותו גוף. העדפת העסקה של קרובים בתאגיד ציבורי פוגעת בעקרון שוויון ההזדמנויות ומונעת ייצוג הולם בעבודה לכל קבוצות האוכלוסייה וכן פוגעת באמון הציבור ברשויות ובחובת הנאמנות שלהן כלפי הציבור.

בדצמבר 2005 הועסקו בשמונת התאגידים שנבדקו כ-27,700 עובדים, ול-6,265 מהם היו קרובי משפחה בתאגיד שבו עבדו. בחח"י הועסקו 3,551 מהקרובים ושיעורם בקרב עובדי חח"י הגיע לכ-27%. שיעור העסקת קרובים בשאר התאגידים היה כדלהלן: נמל אשדוד - 44%; נמל חיפה - 25%; רש"ת - כולל עובדי הביטחון 22%; דואר - 15%; מקורות - 14%; רכבת - 13%; ותש"ן - 6%. נוסף על כל אלה מועסקים גם קרובים שהעסקתם לא נאסרה או הוגבלה במפורש. מצב זה מאפשר היווצרות של "חמולות" בתאגידים ציבוריים, באופן שיכול להפריע או לפגוע בניהול הארגון, בעובדים שאינם שייכים לאותה קבוצה וכן פוגע בציבור הנזקקים לשירותי התאגיד ומעוניינים לעבוד בשורותיו, שאין להם קרובים "שיפתחו עבורם את הדלתות".

כבר בשנת 2003 הצביע משרד מבקר המדינה בדוח על חח"י בנושא סדרי קבלת עובדים שפורסם ביולי 2003 על העדפת קרובי משפחה בקליטת עובדים חדשים. הביקורת הנוכחית, שהיא בחלקה מעקב אחר תיקון הליקויים שצוינו בדוח משנת 2003, העלתה שתופעה פסולה זו נמשכה. שיעור קרובי המשפחה בקרב העובדים החדשים שהתקבלו בחח"י, עדיין היה גבוה והגיע עד סוף שנת 2005 לכ-30%.

חלק מתאגידים שנבדקו לא יישמו תקנות שמטרתן לאסור או להטיל הגבלות על העסקת קרובי משפחה או לא גיבשו במשך זמן רב נהלים שבהם נדרש שקליטת עובדים תיעשה בהליך תחרותי ושוויוני, שימנע העדפה בקליטה של קרובי משפחה.

רש"ת: סעיף 25(א) לחוק רשות שדות התעופה קובע שסדרי קבלת עובדים לרשות ומינויָם יהיו מותאמים לאלה של עובדי המדינה, בשינויים שתקבע הרשות באישור הממשלה. רק כ-30 שנה לאחר חקיקת החוק, ובעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה יזמה רש"ת פנייה לשר התחבורה בעניין זה, וב-12.3.06 אישרה הממשלה נוהל לגיוס עובדים לפי הסעיף האמור.

חברת הרכבת: בסוף שנת 2006, יותר משלוש שנים מהמועד שבו הועברה פעילות הרכבת מרנ''ר לחברת הרכבת, טרם אישר דירקטוריון החברה נוהל לקליטת עובדים ולאיוש משרות כנדרש.

נמל אשדוד ונמל חיפה: בעת שרנ"ר ניהלה את נמלי אשדוד וחיפה רווח בהם הנוהג של העדפת קרובי משפחה בקבלת עובדים. בספטמבר 2000, בעקבות עתירה שהוגשה לבג"ץ בעניין, התחייבו רנ"ר והממשלה לפני בג"ץ לפעול לפי הדין ולחדול מנוהג זה. בנמל אשדוד אף ניתן ביטוי להתחייבות זו בהסכם קיבוצי שנחתם בשנת 2004. ואולם גם לאחר מתן ההתחייבות לבג"ץ נמשכה בנמלים האמורים התופעה של העדפת קרובי משפחה בקבלת עובדים חדשים. על אף מאמצי ההנהלה להבטיח שתהליך בחירת המועמדים לעבודה יהיה שוויוני, תחרותי ושקוף הדבר לא עלה בידיה. נציגי הוועד בוועדת הקליטה נטו לתת ציונים גבוהים במיוחד למועמדים שהיו להם קרובים בנמל וציונים נמוכים במיוחד למועמדים האחרים, ובכך הקטינו את סיכויי המועמדים האחרים להתקבל לעבודה.

חברת מקורות: גיוס עובדים זמניים במקורות נעשה בידי היחידות המרחביות של החברה, פעמים רבות בשיטת "חבר מביא חבר", ללא מעורבות של הנהלות המרחבים. על פי הסכם קיבוצי שנחתם עם עובדי מקורות, לעובד זמני במקורות שהסתיימה תקופת עבודתו תהיה עדיפות על עובד חדש בקבלת משרה שהתפנתה בחברה. בהסכם הקיבוצי גם נקבע כי בקליטת עובדים מחוץ לחברה תינתן עדיפות לבני עובדים, וכי יהיה ניתן לאייש משרות בעובדי החברה בהסכמה בין החברה ובין נציגות העובדים.

חח"י: הביקורת הנוכחית העלתה שהצעדים שנקטה חח"י בעקבות פרסום דוח מבקר המדינה מיולי 2003 אינם מספיקים. נמשכה קבלת עובדים, בפרט קרובים של עובדי החברה, ללא שננקטו הליכים שוויוניים ותחרותיים. כן נמשכה העסקת קרובים שהיו יחסי כפיפות במישרין או בעקיפין ביניהם וחשש של ניגוד עניינים בפעילותם.

תש"ן: איוש המשרות בתש"ן לא נעשה לפי נהליה. היא לא הקפידה לאייש משרות תוך מתן שוויון הזדמנויות ותחרות הוגנת למועמדים מקרב כלל הציבור. לדוגמה, תש"ן לא קבעה בנהליה דרישה לפרסם באמצעי התקשורת מודעות דרושים לתפקידי אבטחה, והיא גייסה מאבטחים בשיטת "חבר מביא חבר".

נמצאו מקרים שבהם לא הקפידו התאגידים שנבדקו על אי-העסקת קרובי משפחה בתפקידים שיש בהם יחסי כפיפות או בתפקידים שיש בהם ניגוד עניינים, בניגוד לתקנות העסקת קרובים.

חברת הרכבת: ברכבת לא הקפידו להימנע מהעסקת קרובי משפחה בתפקידים שיוצרים יחסי כפיפות ביניהם או ניגוד עניינים. לדוגמה, בביקורת נמצא כי סמנכ"ל למינהל חתם על חוזה העסקה של בנו; מנהלת ענף מינהל וכוח אדם המליצה על קידום בנה בדרגה; מפקח ומדריך נהגים ארצי הסמיך את אחיינו כנהג קטר; ומנהל אגף הממונה על אחיו המליץ לקדמו בדרגות ובתנאי שכר.

נמל אשדוד ונמל חיפה: בני משפחה הועסקו באותה מחלקה ובאותו מדור גם לאחר שהנמלים נהפכו לחברות. במהלך הביקורת החלה חברת נמל אשדוד לפעול לביטול הכפיפויות וניגודי העניינים בין קרובי משפחה המועסקים בנמל. עם זאת שתי החברות הודיעו למשרד מבקר המדינה כי בשל הסכמים קיבוציים שנחתמו עם עובדיהם לפני הקמתן, לא ניתן למנוע כפיפות בין קרובי משפחה בשיבוץ עובדים בצוותי עבודה.

חח"י: על פי נתוני חח"י, לעשרה עובדים המועסקים בה יש קרובי משפחה המועסקים עמם ביחסי כפיפות. כ-120 עובדים נוספים - בהם עובדים שהתקבלו לעבודה בתקופה שנבדקה - מועסקים עם קרוביהם באותה מחלקה.

הביקורת העלתה בתאגידים אחדים תופעה של העסקת קרובי משפחה של עובדים בכירים ושל חברי ועדים, בשיעור גדול מהשיעור הממוצע של העסקת קרובים באותם תאגידים. הממצאים מעלים חשש שעובדים אלה ניצלו את תפקידם הבכיר, או את עוצמתם כחברי ועדים, כדי להביא להעסקת קרוביהם. לדוגמה, ברש"ת הגיעו הדברים לכך שליו"ר הוועד הכללי יש 19 קרובים מדרגה ראשונה ועוד 12 קרובים מדרגה רחוקה יותר המועסקים ברשות.

חח"י: בכמה מחלקות כוח אדם בחח"י מטופלים ענייני כוח אדם של קרובי המנהלים של אותן מחלקות. לבעלי תפקידים בכירים בחח"י, לבעלי תפקידים באגף משאבי אנוש ולחברי הוועדים יש שיעור גבוה במיוחד של קרובי משפחה המועסקים בחח"י - בין 34% ל-64%, זאת על אף שמבקר המדינה הצביע על ליקויים דומים בדוח ביקורת בשנת 2003. לאחד מחברי הוועד בדרום היו בעת הביקורת שמונה קרובי משפחה מדרגה ראשונה.

חברת הרכבת: לבעלי תפקידים בתחום מינהל כוח אדם ושכר ברכבת יש קרובי משפחה רבים בחברה. כלתה של מנהלת ענף מינהל וכוח אדם, למשל, מועסקת כרכזת שכר, תפקיד הכרוך בקשרי עבודה בינה לבין חמותה; והמנהלת האמורה מינתה את אחות כלתה לממלאת מקומה בהיעדרה.

בתאגידים שנבדקו לא נמצא מאגר מלא ומעודכן של נתונים על כל קרובי המשפחה המועסקים בהם, לרבות כאלה שהעסקתם לא נאסרה במפורש בחיקוק הרלוונטי לאותו תאגיד. נתוני חח"י על היקף הקרובים המועסקים בחברה היו נמוכים בהרבה מהנתונים שנמצאו בביקורת. משרד מבקר המדינה העיר לחח"י, למקורות ולתש"ן כי עליהן לדרוש מכלל עובדיהם הצהרות על קרובי משפחתם המועסקים בחברה.

נמל אשדוד והרכבת לא ניהלו מאגר מידע ורישום שוטף של קרובי משפחה המועסקים בהם. בשאלון קבלה לעבודה בחברת מקורות נשאל המועמד, בין היתר, על קרובי משפחה העובדים בחברה, אך לא הייתה בו הגדרה של קרוב משפחה. חלק מהעובדים במקורות ובנמל אשדוד לא הצהירו כלל על קרוביהם ואחרים דיווחו רק על מקצתם.

משרד מבקר המדינה העיר לנמל אשדוד על שנמנע מלדרוש מכל עובדיו הצהרות על קרובי משפחתם המועסקים בהם. נמל אשדוד הודיע בתשובתו כי הוא פנה לכלל עובדיו בבקשה למסור לו נתונים על קרובי משפחתם המועסקים בו, אולם מרבית העובדים לא שיתפו פעולה בעניין זה בעקבות הנחיות הוועד. הודעה זאת מצביעה על חוסר אונים של הנהלת הנמל בניהול יחסי העבודה עם הוועדים. בנמל חיפה נוהלה רשימה של המועסקים בנמל הכוללת מידע רק על קרובי משפחה מדרגה ראשונה. במערכת הממוחשבת של חברת הדואר מצויים פרטים רק על קרובי משפחה המועסקים בו משנת 2005, שמקורם בהצהרות של העובדים.

רש"ת: עוד בפברואר 2000 התריע המבקר הפנימי של רש"ת בפני הדירקטוריון על השיעור הניכר של קרובי משפחה בקרב עובדי הרשות, אך מועצת הרשות והנהלתה לא עשו די לעקירת התופעה הפסולה הזאת; אף כי החליטו לנקוט בצעדים לצמצומה.

רכבת: בנובמבר 2004 הגיש המבקר הפנימי של חברת הרכבת לדירקטוריון דוח שהצביע על ליקויים כבדי משקל בהליכי קליטת עובדים בחברה בשלושת החודשים שקדמו להפעלתה, ביניהם קליטת 86 עובדים שהועסקו קודם לכן באמצעות חברות כוח אדם. הביקורת של משרד מבקר המדינה העלתה כי כ-24% מאותם עובדים הם קרובי משפחה של עובדי רכבת. רשות החברות הממשלתיות דרשה ביוני 2005 מדירקטוריון חברת הרכבת לקיים דיון ולקבל החלטה בנוגע לממצאי דוח המבקר הפנימי ובעניין הצורך לנקוט צעדים אישיים כלפי האחראים לליקויים שהועלו בו. עד סוף 2006 לא התקיים דיון כזה.

רש"ת: ל-13 מ-29 חברי הוועדים ברש"ת ששימשו בתפקיד זה משנת 2000 ואילך יש קרובי משפחה העובדים ברש"ת. מספרם של הקרובים האמורים מסתכם ב-29. שלושה מבין 19 הקרובים מדרגה ראשונה של יו"ר הוועד ברש"ת מכהנים אתו כחברי ועד. מצב זה מקנה ליו"ר הוועד ולבני משפחתו עמדת כוח בלתי סבירה שעלולה לגרום לקיפוח זכויות עובדים שאינם בני אותה משפחה, לפגוע ביכולת הניהול של הרשות ולתקלות ניהוליות עד כדי פגיעה בטוהר המידות.

חברת הדואר ומקורות: ל-45 עובדים שהיו חברים בנציגות העובדים הארצית במועצת העובדים של הדואר היו 19 קרובי משפחה שהועסקו בדואר (כ-42%), שיעור זה הוא כמעט פי שלושה מהשיעור הממוצע של קרובים בדואר. במקורות היו ל-15 מחברי ארגון העובדים קרובי משפחה שהועסקו בחברה בסוף שנת 2005. למזכיר ארגון עובדי מקורות שני קרובים בחברה, שניהם גם חברים בארגון העובדים.

בעלי תפקידים ניהוליים המשמשים באותה עת גם כחברי ועדי עובדים עלולים לעמוד במצב של ניגוד עניינים כיוון שעליהם לייצג בעת ובעונה אחת את האינטרסים של ההנהלות ואת האינטרסים של עובדים הכפופים להם.

רש"ת: ברש"ת יש שלושה ועדי עובדים אשר יחד מהווים את הוועד הכללי, שמתוכו נבחר יו"ר הוועד הכללי. נמצא כי בספטמבר 2006 שימשו יושבי הראש של שלושת הוועדים האלה גם בתפקיד ראשי אגפים.

חברת הרכבת: הסכם העבודה הקיבוצי בחברת הרכבת אוסר על בעלי תפקידים מסוימים להיות חברי ועד עובדים עקב קיומו של ניגוד עניינים בין תפקידיהם לבין היותם חברי ועד. בביקורת נמצאו שלושה בעלי תפקידים כאמור שכיהנו גם כחברי ועד: הממונה על הרווחה, שהוא במעמד של מנהל אגף, מנהל אגף אחזקת נייד דאז ועוזר אישי למנכ"ל.

בביקורת נמצא כי שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר, הפנה בשנים 2005-2006 כ-100 פניות - במישרין או בעקיפין - לחח"י בבקשה שתסייע לקדם עניינים הנוגעים להעסקת עובדים מסוימים בחברה. רוב הפניות לחח"י הופנו באמצעות מנהלת לשכתו. 15 מן הפניות הללו הופנו לחח"י לאחר שחברי מרכז מפלגת העבודה פנו לשר בבקשה שיסייע לקדם עניינים הנוגעים לבני משפחתם או לאנשים אחרים, והן נעשו בניגוד להנחיה שפרסם היועץ המשפטי לממשלה בנדון. שתיים מ-15 הפניות נגעו להעסקתם של עובדים חברי מרכז מפלגת העבודה שחח"י קיבלה לעבודה בשנים האמורות. מעורבות פרטנית של השר או מי שפועל מטעמו בעניינים אלה עלולה לפגוע בחובת הנאמנות שלו כלפי הציבור.

מנכ"ל תש"ן קיבל לתפקיד מנהל ארגון ושיטות, במאי 2005, עובד שלפי מסמכי החברה הופנה אליה בידי שר התשתיות הלאומיות, מר בנימין בן אליעזר. העובד קודם בספטמבר 2006 לתפקיד בכיר בחברה בהליכים לא תקינים, שלא עמדו בדרישות של תקנות פקידים בכירים.