רקע כללי
שרי ממשלה נוסעים לחו"ל במסגרת תפקידם לצורך קידום ענייני המשרד שבראשו הם עומדים ומתוקף היותם חלק מהממשלה ומייצגיה (להלן - נסיעות בתפקיד).
ההוצאות העיקריות הכרוכות בנסיעה בתפקיד הן הוצאות על טיסה, לינה ואירוח, אבטחה והוצאות בגין מלווים . ככלל הנסיעות בתפקיד של השרים נחלקות לשניים: נסיעות הממומנות מתקציב המדינה באמצעות המשרדים הרלוונטיים (להלן - נסיעות במימון ממשלתי); ונסיעות הממומנות - במלואן או בחלקן - בידי גורמים חיצוניים כמו מדינות מזמינות, גופים וארגונים בין-לאומיים, ארגונים יהודיים בתפוצות, אנשים פרטיים וגופים עסקיים (להלן - נסיעות במימון גורמים חיצוניים או נסיעות במימון חיצוני).
בחודשים מאי 2011 - מאי 2012 קיים משרד מבקר המדינה, בעקבות בקשת הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, ביקורת בנושא נסיעות לחו"ל בתפקיד של שרים וסגני שרים. דוח הביקורת בעניין זה (להלן - דוח נסיעות שרים) פורסם במסגרת דוח שנתי 64ג בשנת 2014.
הדוח הנוכחי כולל ממצאי ביקורת על היבטים הנוגעים למימון נסיעות לחו"ל בתפקיד שנסע ראש הממשלה הנוכחי מר בנימין נתניהו (להלן - מר נתניהו או שר האוצר) עת כיהן בתפקיד שר האוצר. מר נתניהו כיהן בתפקיד שר האוצר ממרץ 2003 ועד אוגוסט 2005 במהלך כהונת הממשלה ה-30.
הדוח עוסק באירועים אשר חלף זמן רב מעת שאירעו ועד למועד שבו הוחלט על בדיקתם, ובוודאי עד למועד פרסום הדוח בעניינם. האירועים המתוארים בו אף אירעו קודם שנקבעו מכלול ההוראות הנורמטיביות בנושא החלות כיום. עם זאת, אף כאשר אין הסדרה מלאה, מחובתו של נבחר ציבור, כנאמנו של הציבור, לנהוג בשקיפות ולהימנע מכל מצב שיש בו חשש לניגוד עניינים או קבלת טובת הנאה. אסדרה, טובה ורחבה ככל שתהיה, אינה יכולה לצפות מראש את כל האפשרויות, ולפיכך חובתו של נבחר הציבור לבחון אם מעשיו ראויים הם.
פעולות הביקורת
הבדיקה עסקה בעיקר בנסיעות של מר נתניהו בתפקיד במימון (מלא או חלקי) של גורמים חיצוניים ובמימון הנסיעות של רעייתו וילדיו במקרים שבהם הצטרפו אליו לנסיעות אלה.
הביקורת בוצעה במזכירות הממשלה, במשרד ראש הממשלה ובמשרד האוצר. בירורי השלמה נעשו בוועדה למתן היתרים הפועלת ליד מבקר המדינה בהתאם לכללים למניעת ניגוד עניינים של שרים וסגני שרים (להלן - הוועדה למתן היתרים), ובוועדת המתנות שמינה שר המשפטים לעניין ביצוע תקנות שירות הציבור (מתנות), התש"ם-1980 (להלן - ועדת המתנות). בירורים נוספים נעשו בחברת הנסיעות איילה נסיעות ותיירות בע"מ, לאחר שמר נתניהו נתן הסכמתו להעברת כל המידע הנוגע אליו ולבני משפחתו מגוף זה, שאינו גוף מבוקר, למשרד מבקר המדינה.
נוסף על כך ערך משרד מבקר המדינה במסגרת ביקורת זו ביקורת מעקב אחר יישום המלצות מבקר המדינה בדוח נסיעות שרים בעניין אישור הממשלה לנסיעות שרים לחו"ל ובעניין קביעת הנחיות על ידי היועץ המשפטי לממשלה בנושא מימון נסיעות אלה.
הליקויים העיקריים
נסיעות בתפקיד של מר נתניהו ושל בני משפחתו שנלוו אליו מומנו בידי גורמים חיצוניים ובהם גורמים פרטיים
בביקורת עלה כי נסיעות לחו"ל בתפקיד של מר נתניהו מומנו על ידי גורמים חיצוניים, בהם ממשלות של מדינות אחרות, הבונדס, גופים ציבוריים, אנשי עסקים ואנשים פרטיים בעלי קשרים שונים לשר האוצר דאז או למשק הישראלי. מימון זה נעשה ללא בחינה משפטית של האפשרות שהוא מעמיד את מר נתניהו בניגוד עניינים בינו לבין הגורם המממן או שהוא בגדר מתנה האסורה לפי חוק המתנות. יצוין כי כך נהגו גם שרים אחרים באותה תקופה.
למרבית נסיעותיו של מר נתניהו בתפקיד התלוותה רעייתו. חלק מנסיעותיה מומנו על ידי גורם חיצוני; בחלק מן המקרים הגורם החיצוני שמימן את נסיעתה של רעיית השר היה אחר מזה שמימן את נסיעת השר, ולא היה לו קשר לנסיעה; במקרה מסוים התלווה ילדו של מר נתניהו לנסיעה, והוצאותיו מומנו במימון חיצוני. גם מימונים אלה נעשו ללא בחינה משפטית של האפשרות שהמימון הוא בגדר מתנה אסורה לשר או שהוא מעמיד אותו בניגוד עניינים.
נסיעות במימון הבונדס
הבונדס מוכר איגרות חוב של מדינת ישראל, הוא פועל לפי חוק מקומי במדינה שבה הוא פועל ומפוקח בידי רשויותיה. החשב הכללי במשרד האוצר קובע את מדיניות גיוס ההון על ידי הבונדס, והוא ממומן במלואו על ידי מדינת ישראל.
בנסיעה פרטית של מר נתניהו לארצות הברית בזמן היותו שר האוצר, מימן הבונדס את שהותו במלון; בנסיעה בתפקיד לאנגליה במימון ממשלתי, מימן הבונדס את השהות שלו ושל רעייתו במלון; בשתי נסיעות בתפקיד שרעייתו הצטרפה אליהן, מימן הבונדס את הוצאותיה אף על פי שהוצאות מר נתניהו לא מומנו על ידו.
תשלום הוצאות על ידי ראש הלשכה של מר נתניהו
מר יחיאל לייטר, ראש לשכת שר האוצר דאז, שילם בכרטיס האשראי האישי שלו הוצאות שונות הקשורות לנסיעות מר נתניהו בתפקיד, בכללן עלות כרטיסי הטיסה לאנגליה של שני בניו של מר נתניהו בסך של 2,880 דולר.
בפגישה של נציג משרד מבקר המדינה עם מר יחיאל לייטר בספטמבר 2011, מסר מר לייטר כי אינו זוכר את המקרה ואת התשלום, וכי "הדבר מאד מפתיע אותו בגלל גודל הסכום". בתגובתו מאוגוסט 2015 על טיוטת דוח הביקורת ציין מר לייטר כי השתמש בכרטיס האשראי שלו לתשלום הוצאות נלוות לנסיעות מר נתניהו או בני משפחתו לחו"ל, והתשלום הוחזר לו על ידי מר נתניהו. בפגישת שימוע עם מבקר המדינה ונציגי משרדו בינואר 2016 ציין מר נתניהו כי בכל מקרה שבו שילם מר לייטר, הושב לו התשלום במזומן.
ליקויים בהליך הגשת בקשות לנסיעות שרים לחו"ל ואישורן על ידי הממשלה
נמצא כי השרים שכיהנו בעת היותו של מר נתניהו שר האוצר, ובכללם מר נתניהו, הגישו לממשלה או לראש הממשלה בקשות לאישור נסיעותיהם בתפקיד אשר לא כללו פרטים בדבר הנסיעות, מטרתן, נחיצותן, הצטרפות בני משפחה והגורם המממן את הוצאותיהם. משמעות הדבר היא כי בפועל אישור הממשלה נעשה באופן אוטומטי ללא בחינה והיה בגדר "חותמת גומי" בלבד.
הועלה כי גם בתקופה שנבדקה בביקורת המעקב (תחילת שנת 2012 עד אמצע שנת 2015), הממשלה - שאליה הובאו לאישור בקשות השרים לנסיעות לחו"ל - לא דנה בהן, ואישרה אותן ללא בחינה. יתרה מזו, לעניין מקור המימון לנסיעה - בטופס הבקשה לאישור נסיעת שר לחו"ל בתפקיד, שהוא נספח לתקנון עבודת הממשלה, אין דרישה לציין מי הגורם המממן את הנסיעה. כפועל יוצא מכך, כשבקשה לנסיעת שר לחו"ל הובאה לפני הממשלה, הממשלה לא ידעה אם מדובר בנסיעה במימון ממשלתי או במימון חיצוני.
ההמלצות העיקריות
מקום שבו לדעת הממשלה נודעת חשיבות להשתתפותו של שר או סגן שר באירוע בין-לאומי לקידום שמה ומעמדה של מדינת ישראל, מן הראוי שהמימון לנסיעה לאותו אירוע לא יינתן על ידי גורם חיצוני שאינו ממשלתי, ועל מזכירות הממשלה והשרים לפעול בהתאם לכך.
כל עוד לא נעשה השינוי הנדרש לעיל, על השרים להקפיד למלא את הדרישה היסודית שכל נסיעה של שר לחו"ל במימון של גורם חיצוני שאינו ממשלתי תיבחן על ידי גורם משפטי מוסמך, ועל מזכירות הממשלה להקפיד לאכוף דרישה זו.
מבקר המדינה מבקש להפנות את תשומת לב ועדת הכספים של הכנסת לממצאי דוח זה. מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לכך שכששר נוסע לחו"ל בתפקיד במימון ממשלתי, היקף ההוצאה נתון לפיקוח ממשלתי, ואילו כששר נוסע לחו"ל במימון חיצוני, היקף ההוצאה תלוי במממן החיצוני. עובדה זו יש בה כדי לעודד העדפה של מימון חיצוני על פני מימון ממשלתי. ראוי שמשרד האוצר יביא לפני ועדת הכספים של הכנסת הצעה לבחון את האפשרות שהוראות המחייבות עובדי מדינה בנושא טיסות ושירותים נלווים לנסיעות בתפקיד לחוץ לארץ, ובנושא קצובות שהייה והחזרי הוצאות בחו"ל, יוחלו גם על שרי הממשלה והנלווים להם. בכלל זה יש לבחון את האפשרות לקבוע עבור שרי הממשלה את תקרות המימון החיצוני, את סוגי ההוצאות המותרות ותקרותיהן ואת סדרי הזמנת הטיסות והשירותים הנלווים.
סיכום
ביסוד קיומו ופעולתו של השירות הציבורי עומד אמון הציבור. איש ציבור נאמן הציבור הוא; לא לעצמו הוא פועל, אלא למען ענייניו של הציבור.
השתתפותם של שרים במכלול של פעילויות במדינות העולם נדרשת למילוי תפקידם. הביקורת העלתה כי הכללים המחייבים את כל עובדי המדינה שעניינם תקרת ההוצאות בנוגע לנסיעות לחו"ל, לא הוחלו על שרי הממשלה.
נסיעות של שרים לחו"ל ובעיקר נסיעות שהוצאותיהן ממומנות שלא מתקציב המדינה אלא על ידי גורמים חיצוניים - מחייבות אותם לתשומת לב מיוחדת והקפדה יתרה על הכללים בנושא קבלת טובות הנאה ומתנות ומניעת ניגודי עניינים, אשר חלים עליהם מכוח חוק.
הביקורת העלתה כי נסיעותיו של מר בנימין נתניהו ובני משפחתו במימון גורמים חיצוניים בתקופת היותו שר האוצר חרגו מהכללים החלים בנושא, והדבר עלול ליצור מראית עין של קבלת טובת הנאה או של ניגוד עניינים. יצוין כי בכל אותם מקרים, בדומה לשרים אחרים באותה תקופה, לא פנה מר נתניהו לוועדת המתנות או לוועדה למתן היתרים כדי שתבחן אם יש בקבלת המימון החיצוני משום קבלת טובת הנאה או מתנה אסורה.
על השרים להקפיד על קיום הדרישה היסודית שכל נסיעה של שר לחו"ל במימון של גורם חיצוני שאינו ממשלתי תיבחן על ידי גורם משפטי מוסמך. בחינה זו חייבת להיעשות באופן יסודי ועל סמך מידע מפורט. באופן זה ניתן יהיה להבטיח הנהגת מדיניות בחינה ואישור אחידה. יודגש כי בחינה זו אינה מסירה מן השרים את האחריות האישית הרובצת עליהם להימנע מקבלת מתנה אסורה ומחשש לניגוד עניינים או מראית עין של אלה.
במהלך עבודת הביקורת הועברו בשנת 2013 ליועץ המשפטי לממשלה לבדיקתו חומרים הנוגעים להיבטים מסוימים במימון נסיעות מר נתניהו לחו"ל. בספטמבר 2014 הודיע היועץ המשפטי לממשלה ש"לא נמצא שיש מקום לפתוח בחקירה בחשד לביצוע עבירה פלילית מצידו של מר נתניהו", ובשל כך על סיום הבדיקה שלו בעניינים אלה. לאחר קבלת תגובות המבוקרים על טיוטת הדוח, ובמהלך עבודת השלמת הביקורת שנעשתה לאור תגובות אלה, הועברו אל היועץ המשפטי לממשלה לבדיקה חומרים נוספים הנוגעים להיבטים מסוימים במימון נסיעות מר נתניהו לחו"ל, זאת בחודשים מאי ודצמבר 2015. לפי בקשת היועץ המשפטי לממשלה, הועברו אליו שוב, בד בבד עם העברת החומרים הנוספים, החומרים שכבר הועברו אליו בשנת 2013 לבדיקתו. לאור בדיקת היועץ המשפטי לממשלה, יש סוגיות הנוגעות לנושא שאינן נדונות בדוח זה.