רקע כללי
"חלמיש - חברה ממשלתית-עירונית לדיור לשיקום ולהתחדשות שכונות בתל אביב-יפו בע"מ" (להלן - חלמיש או החברה) מוחזקת בחלקים שווים בידי מדינת ישראל ובידי עיריית תל אביב-יפו (להלן - העירייה). מצד אחד החברה כפופה להוראות החלות על החברות הממשלתיות, ומצד שני היא גם תאגיד עירוני, הכפוף להוראות הנוגעות לתאגידים מסוגו.
החברה נוסדה בשנת 1961 לצורכי פינוי ובינוי מחדש של אזורי מגורים בתל אביב שאיכות החיים בהם נמוכה, ולשם סיוע בפתרונות דיור לתושבים. בשנות פעילותה עסקה החברה בסיוע לדיירי הדיור הציבורי בתל אביב-יפו; בפינוי שכונת כפר שלם (להלן - כפר שלם או המתחם) ובפיתוחה; במימוש קרקעות שפונו לשם בנייה, מגורים ופיתוח; ובעבודות פיתוח ותשתית בתל אביב-יפו.
ב-1993 החליטה מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) כי פינוי כפר שלם ינוהל כ"משק סגור": ההכנסות שיתקבלו בגין הקרקעות המתפנות יממנו את הוצאות פינוי המחזיקים ואת הפיתוח והשיווק במתחם. במאי 2009 פורסם דוח מבקר המדינה בעניין הטיפול בפינוי כפר שלם (להלן - הדוח הקודם). נקבע בו כי על כל הגורמים המטפלים בפינוי כפר שלם לעדכן, ככל שנחוץ, את אמות המידה לקביעת הזכאות ואת המנגנון לקביעת גובה דמי הפינוי ולקבוע תכנית פעולה לקידום תהליך הפינוי. עוד נקבע כי יש "לפעול בנחרצות כנגד פולשים למקרקעין המנסים לקבוע עובדות בשטח".
מינואר 2012 עד אוגוסט 2013 כיהנה כיו"ר הדירקטוריון גברת רחל תורג'מן (להלן - יו"ר הדירקטוריון דאז), ומנובמבר 2013 מכהן מר עמי כץ כיו"ר ישיבות הדירקטוריון. מנובמבר 2008 עד יולי 2012 כיהן כמנכ"ל החברה מר גיל סער (להלן - מנכ"ל החברה דאז). ביולי 2012, בהיעדר מנכ"ל לחברה, מינה הדירקטוריון צוות ניהול זמני מקרב עובדי החברה (להלן - צוות הניהול). מינואר 2014 מכהן מר ישראל ארליך כמנכ"ל בפועל.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2013 - דצמבר 2014 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את סדרי הניהול בחברת חלמיש ואת הפעולות לפינוי כפר שלם ולפיצוי תושביו. הבדיקה נעשתה בחברה, בעירייה, במשרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי), ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י ) וברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות).
הליקויים העיקריים
מינוי דירקטורים ויו"ר דירקטוריון
בשנים 2014-2010 לא מינו שרי הבינוי ושרי האוצר את מלוא מכסת הדירקטורים מטעם המדינה, ובמהלך רוב התקופה היה מספרם אחד עד חמישה, במקום שבעה כנדרש. מצב זה הביא לידי הטיה לטובת העירייה בדירקטוריון ולידי צמצום הפיקוח של המדינה על החברה באמצעות נציגיה בדירקטוריון.
מספרם של הדירקטורים מטעם העירייה שהם עובדי עירייה חרג בשנים 2013-2010 מן המספר הקבוע בתקנות העיריות (נציגי העירייה בתאגיד עירוני), התשס"ו-2006 (להלן - תקנות העיריות), ועל פי רוב היו ארבעה דירקטורים במקום שניים עד שלושה. מנגד מינתה העירייה נציג ציבור אחד בלבד, במקום שניים לפחות, כנדרש.
סגן המנכ"ל לתכנון בעירייה סיים את כהונתו כדירקטור בחברה בשל ניגוד עניינים שהוא שרוי בו, על פי הצהרתו, בעניין כפר שלם ואף על פי כן השתתף בשני דיונים שעסקו גם בכפר שלם.
מאוגוסט 2013, לאחר סיום תפקידה של יו"ר הדירקטוריון דאז, עד דצמבר 2015, לאחר מועד הביקורת, לא בחר הדירקטוריון יו"ר דירקטוריון קבוע לחברה.
פעילות הדירקטוריון
פרוטוקולים אושרו באיחור של עד שבעה חודשים; לא נענו בקשות דירקטור לקבל מידע ולקיים דיונים בעניינים שעל סדר היום; הדירקטוריון וועדת הביקורת לא דנו בחלק מדוחות הביקורת שנערכו בחברה ובחלקם דנו באיחור רב. הוסיפו להתקיים ליקויים גם בתחום הביקורת הפנימית שציין משרד מבקר המדינה בדוח ממאי 2013.
רואה החשבון המבקר של החברה מועסק בתפקידו כ-14 שנים. משנת 2008 הוא מועסק בניגוד לכללי רשות החברות בעניין זה, המגבילים את משך הכהונה לשש שנים.
איוש משרות בחברה
החברה פעלה ללא מנכ"ל כלל מסיום עבודתו של מנכ"ל החברה דאז ביולי 2012 עד דצמבר 2013. במצב דברים זה היטשטשו הגבולות בחברה בין תפקידי יו"ר הדירקטוריון ובין תפקידי המנכ"ל. יו"ר הדירקטוריון דאז עסקה בעניינים שלדעת משרד מבקר המדינה היו בסמכות הטיפול של הדרג הניהולי. הגם שבאוגוסט 2013 אישר הדירקטוריון נוהל איתור מנכ"ל, לא מונה מנכ"ל קבוע לחברה עד דצמבר 2015, לאחר מועד סיום הביקורת.
ביולי 2012 סיימה החברה את העסקתו של היועץ המשפטי הקבוע. מאז ועד דצמבר 2015, לאחר מועד סיום הביקורת, לא היה בחברה יועץ משפטי קבוע שאושר בהתאם לכללים.
במאי 2011 סיימה את עבודתה בחברה מנהלת אגף הנדסה ואחזקה. למרות רגישותה של משרה זו וחשיבותה, היא לא אוישה עד דצמבר 2015, לאחר מועד סיום הביקורת.
התקשרויות החברה עם בעלי מקצוע מומחים
החברה לא הסדירה בהסכמים את התקשרויותיה עם עורכי דין, ולא היו לה נהלים המסדירים את הליכי התשלום לספקים.
בשנים 2014-2012 העסיקה החברה יועצים משפטיים בחריגה מהכללים החלים בעניין זה: עורכי דין לא נבחרו כדין בידי ועדת המכרזים, או שהעסקתם לא אושרה מראש על ידי הרשות כנדרש, או שהעסקתם חרגה מהגדרת העבודה שהאישור ניתן לשמה. דירקטוריון החברה בחר לה יועץ משפטי קבוע בניגוד לתקנות ההתאגדות שלה ובניגוד להוראות הרשות.
בשנים 2013-2012 העסיקה החברה רואה חשבון חיצוני לביצוע שלוש עבודות ביקורת (להלן - רו"ח ב') ובאותן שנים העסיקה אותו גם העירייה, המחזיקה במחצית הבעלות על החברה. קבלת שירותי ביקורת מגורם המועסק בידי בעל שליטה עלולה לפגוע באי-התלות הנדרשת ממנו.
בנובמבר 2011 התקשרה החברה עם חברת ייעוץ, כדי שתכין תכנית כלכלית לכפר שלם. בהליך הבחירה נתגלו ליקויים ואי סדרים שהיה בהם כדי לפגוע בשקיפות, בכללי השוויון ובהליך התקין של הבחירה.
הטיפול בפינוי כפר שלם
למן פרסום הדוח הקודם לא פינתה חלמיש מחזיקים במקרקעין ועדיין נותרו 150 דונם לפינוי. מספר המשפחות שמוטל על חלמיש לפנות במתחם גדל מ-500 בקירוב ב-2009 ל-700 בקירוב בדצמבר 2014.
המועצה הסמיכה במרץ 2010 את ועדת המשנה לענייני קרקע עירונית וקרקע חקלאית (להלן - ועדת המשנה) לבחון בתוך שלושה חודשים את הקריטריונים לפיצוי המחזיקים במקרקעין או לפינוי התושבים המחזיקים במקרקעין, או לקבוע קריטריונים חדשים. בחלוף ארבע שנים ויותר ממינוי ועדת המשנה, לא אושרו קריטריונים לפיצוי המחזיקים. אף שוועדת המשנה לא הגישה המלצותיה למועצה, באוגוסט 2014 המליצה הנהלת רמ"י למועצה לקבוע קריטריונים חדשים לזכאות והמליצה להגדיל את סכומי הפיצוי במסגרת "המשק הסגור". כעבור כשבועיים, לבקשת נציגי התושבים, החליטה המועצה להקים ועדה חדשה שתשמע את טענותיהם (להלן - הוועדה החדשה).
הוועדה החדשה המליצה לבטל את הקריטריונים החדשים וניתקה את סוגיית עקרונות הפיצוי ממקורות המימון שלו. בדצמבר 2014 הוכנה, לאישור המועצה, הצעת החלטה המבוססת על המלצות לקריטריונים שהגישה הוועדה החדשה. ההצעה ביטלה את עקרון הפיצוי במסגרת "המשק הסגור", הרחיבה את הגדרת הזכאים לפיצוי, והגדילה את הפיצוי לזכאים. בהצעת ההחלטה לא נקבע אומדן עלות ביצועה, ועל כן אין בה תשתית המאפשרת למועצה לקבל החלטה מושכלת.
תכנית כלכלית שהכינה חלמיש לפיצוי התושבים בכפר שלם, ושגרסאות שלה הוצגו בדירקטוריון, בעירייה ובוועדת המשנה, התבססה על נתונים לא מעודכנים לגבי המחזיקים במתחם, שכן כ-40 שנה לא ערכה החברה סקר מחזיקים. נוסף על כך נוספו לתכנית כ-200 מחזיקים בשטחים שבבעלות העירייה ורמ"י שאין בהם זכויות בנייה ועל כן אי-אפשר לממן מהן את הפינוי. בדוח הקודם צוין כי כבר בשנת 2006 החלה העירייה בהכנת תב"ע חדשה למתחם, שהוגדל בה מספר הדירות לבנייה רוויה. העירייה לא השלימה פעילותה בתחום הרחבת זכויות הבנייה במתחם כדי להגדיל את מקורות המימון של המשק הסגור.
בשנים 2012-2006 הגישה החברה 169 תביעות משפטיות לפינוי מחזיקים בנכסי החברה בכפר שלם ולתשלום דמי שימוש בנכסים. עד 2012 ניתנו 31 פסקי דין לסילוק יד, מתוכם פינתה החברה שלושה בלבד. בפברואר 2012 הנחתה ועדת המשנה את חלמיש להקפיא למשך 90 יום את ההליכים המשפטיים בכפר שלם, בלי שהוגדר מי שההקפאה חלה עליו ובלי שיידונו השלכותיה. בהמשך הותנתה הקפאת ההליכים המשפטיים בקבלת הסכמת התושבים לביצוע סקר מחזיקים. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא קיבלה החברה את הסכמת התושבים לביצוע סקר זה. על רקע עתירות שהוגשו לבג"ץ ולאור הצהרת המדינה כי בכוונתה לקבוע קריטריונים לפינוי ולפיצוי של מחזיקי נכסים בכפר שלם, בשנים האחרונות מוקפאים הליכי פינוי חדשים והליכים משפטיים נגד מחזיקים.
ההמלצות העיקריות
על שרי הבינוי והאוצר למנות דרך קבע תקן מלא של דירקטורים מטעם המדינה בחברה כדי לשמור על האינטרסים של המדינה. על העירייה להקפיד שלא לחרוג מהמניין הקבוע של דירקטורים שהם חברי מועצה, עובדי עירייה ונציגים מקרב הציבור.
על החברה להקפיד לשמור על עקרונות הממשל התאגידי: על דירקטוריון החברה לבחור לאלתר יו"ר דירקטוריון קבוע ומנכ"ל קבוע, ועל החברה למנות יועץ משפטי קבוע, באישור הרשות כדין. על הרשות והחברה להסדיר העסקתו של רואה חשבון מבקר לחברה.
על החברה להקפיד על בחירת ספקי שירותים בוועדת המכרזים בהליך בחירה שוויוני ובהתאם לכללי מינהל תקין, ולעגן את התקשרויותיה בהסכמים.
על העירייה והחברה לפעול יחד לעריכת סקר מחזיקים בכפר שלם, שיהווה תשתית לתכנית כלכלית עדכנית ולקביעת קריטריונים.
על המועצה ועל השר העומד בראשה לפעול ללא דיחוי לקביעת הקריטריונים המחייבים לפיצוי הולם לתושבים הזכאים. על רשויות הציבור השונות לפעול במהירות וביעילות להשלמת הליך פינוי כפר שלם.
ועדת המשנה, העירייה וחלמיש צריכות לבחון את המשך הקפאת ההליכים המשפטיים, לפחות נגד פולשים.
סיכום
הביקורת הצביעה על ליקויים במנגנוני הניהול של חברת חלמיש ובמנגנוני הפיקוח והבקרה שלה בשנים 2014-2012. הליקויים הללו פגעו בהתנהלותה וביכולת הדירקטוריון לפקח עליה: בהיעדר מנכ"ל קבוע בחברה, לא נשמרה ההפרדה הנדרשת בין תפקידי יו"ר הדירקטוריון ובין תפקידי המנכ"ל; לא אוישו משרות בכירות בחברה; בחירתם של כמה מבעלי מקצוע מומחים וההתקשרות עמם נעשו שלא על פי הכללים.
הזכות לדיור נאות היא אחת מזכויות האדם במשפט הבין-לאומי, וגם מדינת ישראל מכירה בה ובחשיבותה כחלק משמירה על כבוד האדם. ואולם באיזון שבין הזכות לדיור נאות ובין חובתה של המדינה להגן על זכות הציבור בנכסי הציבור, זכות הציבור היא הגוברת. זכות הדיור של המחזיקים הזכאים תבוא לידי ביטוי בפיצוי הולם ולא בהנצחת המצב הקיים. הביקורת העלתה כי טיפולם של המועצה ושל רמ"י בפינוי כפר שלם התאפיין בגרירת רגלים ובעיכובים ממושכים בקבלת החלטות. התנהלות זו היא בלתי נסבלת, ומעידה על חולשתם של הגורמים המעורבים בקבלת החלטות ובקידום פתרון לסוגיה. בהתנהלותם זו מנעו הלכה למעשה את קידום תכנית הפינוי, השיווק והפיתוח של קרקעות כפר שלם, והכשילו את החברה במימוש ייעודה.
על חברת חלמיש לתקן ללא דיחוי את הליקויים המנויים בדוח זה, ולהבטיח את קיומם של מנגנוני הניהול, הפיקוח והבקרה המתחייבים מן החוק, מנוהלי החברה ומעקרונות הממשל התאגידי. ממשלת ישראל, באמצעות השרים האחראים - שר הבינוי ושר האוצר - והעירייה צריכות להנחות את המועצה, את רמ"י ואת חלמיש, כל אחת בתחום אחריותה, להפסיק את גרירת הרגלים, לפעול לקידום פינוי המתחם ופיתוחו, ובד בבד לפעול להסדרת הפיצוי לזכאים, לפעול בנחישות נגד פולשים, לקבוע לוח זמנים להשלמת הפעולות ולוודא את העמידה בו - על מנת להבטיח את השמירה על זכויות התושבים במקום ואת זכויות הציבור כולו. במיוחד נוכח התקופה הארוכה שחלפה מאז החלו רמ"י, העירייה וחלמיש לטפל בסוגיה, ונוכח מצוקת הדיור החריפה שהמדינה מתמודדת עמה בימים אלה.