רקע כללי
רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) מופקדת על ניהול מקרקעי ישראל על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן - החוק). תפקידיה של רמ"י לפי חוק זה הם, בין היתר, שמירת זכויותיהם של הבעלים של מקרקעי ישראל וכל תפקיד אחר הנוגע לניהול המקרקעין.
החטיבה לשמירת הקרקע ברמ"י (להלן - החטיבה) אחראית לשמירה הפיזית על מקרקעי ישראל, לשימושים בקרקע, לקיום התחייבויות של המשתמשים בה ולמניעת פגיעה בעתודות הקרקע. מפקחי החטיבה פועלים בעיקר מכוחם של החוק; ושל חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 (להלן - חוק המקרקעין); חוק נכסי המדינה, התשי"א-1951; חוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), התשמ"א-1981 (להלן - חוק מקרקעי ציבור); ומכוח נוהלי רמ"י.
על פי הערכות של גורמים מקצועיים, עד לשנת 2015 יש במצטבר כ-800,000 עברות של תכנון ובנייה לרבות השתלטות על יותר ממיליון דונם של מקרקעי ישראל (כ-4.5% משטח המדינה). בינואר 2015 קבע היועץ המשפטי לממשלה כי "תופעה זאת מטרידה את רשויות אכיפת החוק מזה זמן רב, ובית המשפט אף ראה בה מעין 'מכת מדינה'...מאבק בתופעה זאת הוא יעד אסטרטגי שעל רשויות המדינה להוביל על-מנת לבצר את שלטון החוק ללא מורא וללא משוא פנים".
כדי למגר תופעה רווחת זו הוקמו במשרדי הממשלה, בייחוד משנת 2005 ואילך, מנגנונים אחדים ובהם: המחלקה לאכיפת דיני מקרקעין בפרקליטות המדינה; היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה במשרד הפנים (להלן - היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה); מינהלת תיאום פעולות האכיפה (להלן - מתפ"א) במשטרת ישראל (להלן - המשטרה), הפועלת משנת 2005; מתאם ההגנה על קרקעות המדינה במשרד לביטחון פנים. זאת, נוסף על המנגנונים הקיימים של היחידה לפיקוח על השטחים הפתוחים (הידועה כסיירת הירוקה) שפועלת - במסגרת רשות הטבע והגנים, והחטיבה ברמ"י - הן ביישובים והן בשטחים פתוחים שמחוצה להם ומשתפת פעולה עם מרבית הגורמים דלעיל במסגרת פעילות של פיקוח ואכיפה.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-ספטמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הפיקוח והאכיפה שביצעה החטיבה בעקבות הנהגת הרפורמה והקמת רשות מקרקעי ישראל, ואת התיאום בינה ובין גורמי הפיקוח והאכיפה המקבילים. הבדיקה התמקדה בכרייה הבלתי חוקית ובגנבה של מחצבים במרכז הארץ ובשימושים לא חקלאיים בחלקות המגורים או בשטח המחנה של מושבים וקיבוצים באותו אזור. הבדיקה נעשתה במטה רמ"י ובמרחב השמירה מרכז-תל אביב שלה. בדיקות השלמה נעשו במשטרה, בסיירת הירוקה ובעיריית ראשון לציון.
הליקויים העיקריים
גיבוש מדיניות של פיקוח ואכיפה והכנת תכניות עבודה
מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) לא גיבשה מדיניות ולא קיבלה החלטות בנושא הפיקוח והאכיפה, אף שבעקבות הנהגת הרפורמה במינהל מקרקעי ישראל יש לחטיבת השמירה על הקרקע חשיבות גדולה מבעבר והיא אחת משלוש החטיבות המרכיבות את הרשות במתכונתה החדשה. לדוגמה, בדוחות השנתיים על פעילותה של רמ"י המוגשים לכנסת מפורטת מטרת-העל של השמירה על מקרקעי ישראל, אולם כמעט לא מוגדרת מדיניות נוספת בנושאי הפיקוח והאכיפה.
רק ביוני 2015 פרסמה רמ"י, לראשונה, תכנית עבודה מפורטת בנושא הפיקוח במרחבי שמירת הקרקע לשנת 2015, שהוכנה בהתאם להנחיות מדריך התכנון הממשלתי. אולם תכנית זו אינה מפרטת סדרי עדיפויות, את התשומות שיוקצו ואת הגורמים האחראים לה והשותפים לביצועה. אין בתכניות העבודה הסברים על אופן קביעת מכסות האכיפה ועל זיקתה ומידת התאמתה לתכניות עבודה ולפעילות המשותפת עם גופי אכיפה מקבילים כגון הסיירת הירוקה, מתפ"א והיחידה הארצית לפיקוח על הבנייה.
מתפ"א נקבעה בהחלטת ממשלה כגוף מתכלל של גופי הפיקוח והאכיפה, והיא מטילה עליהם משימות. נמצא כי תכנית העבודה של רמ"י במרחב השמירה מרכז-תל אביב לשנת 2015 כוללת רק חלק מהמשימות שהתוותה לה מתפ"א.
מתפ"א כוללת מינהלה ויחידה משטרתית ייעודית לאכיפה בתחום עברות של תכנון ובנייה ועברות במקרקעין. מנתוני מתפ"א לשנים 2015-2013 עולה כי שיעור הפעילויות שהיו קשורות במישרין לייעודה של היחידה המבצעית מכלל פעולותיה היה בשנת 2013 רק 47%, בשנת 2014 רק 33%, ובמחצית הראשונה של 2015 רק 35%. יוצא אפוא כי המשטרה פועלת שלא לפי החלטות הממשלה בנוגע להפעלתה של היחידה המבצעית הייעודית.
תיאום פעולות האכיפה עם המשטרה
על פי נתוני היחידה הארצית לפיקוח על הבנייה, בשנים 2015-2012 היא הגישה למשטרה 224 בקשות לסיוע בביצוע של צווי הריסה מינהליים ושיפוטיים, אולם הסיוע הנדרש ניתן רק לגבי 68 (30%) מהבקשות. על פי נתוני רמ"י, בשנים 2013 ו-2014 היא הגישה למשטרה 200 בקשות לסיוע בביצוע של צווי הוצאה לפועל, אולם קיבלה את הסיוע הנדרש רק לגבי 45 (23%) מהבקשות.
לדוגמה, המשטרה לא נענתה לבקשות של רמ"י לסייע בביצוע של צווי פינוי והריסה שיפוטיים הנוגעים למקרקעי ישראל בכפר קאסם. הנושא עלה בדיונים אחדים של מתפ"א בשנים 2015-2013, אולם לא הניב תוצאות של ממש. אי-היענותה של המשטרה במקרה זה לא עלתה בקנה אחד עם פסק דין של בית המשפט העליון ועם החלטת היועץ המשפטי לממשלה שבהם נקבע כי על המשטרה לתת לרמ"י את הסיוע המבוקש.
ההחלטות במרחב השרון של המשטרה בנוגע לאי-ביצוע הצווים בכפר קאסם התקבלו על בסיס חוות דעת מודיעינית על הפרות סדר חזויות, אולם ללא התייעצות עם גורמים משפטיים, לרבות פרקליטות המדינה, ועם גורמי הפיקוח הרלוונטיים, לרבות רמ"י.
ליקויים בטיפול בתביעות בגין עברות על דיני המקרקעין
על פי נתוני רמ"י לסוף אוגוסט 2015, במרחב השמירה מרכז-תל אביב יש כ-900 תיקים במעמד של "לפני תביעה" ו-58% מהם כלל לא הועברו לתובעים חיצוניים המטפלים בתביעות המשפטיות עבור רמ"י; יותר משליש מתיקים אלה נמצאים בטיפולו של המרחב זה כעשור ואף יותר, ומוגדרים כ"תיקים שנפתחו" ושטרם הבשילו למעמד של "לפני תביעה". עקב כך הטיפול המשפטי בעברות הפך ל"צוואר בקבוק" השם לאל מאמצים של מפקחים זה שנים.
רמ"י קבעה בתכנית עבודתה לשנת 2014 שעל ארבעת מרחבי השמירה להגיש בסך הכל 37 תביעות להשבת הוצאות הפינוי של פולשים. בפועל, מרחבי השמירה הגישו רק 12 (כ-32%) מהתביעות מסוג זה.
מערך הפיקוח של רמ"י ועבודתו
מרבית פעילותם של מפקחי רמ"י כרוכה בהכנת דוחות פיקוח לקראת עסקות במקרקעין בין רמ"י ובין גופים אחרים. בשנים 2001 ו-2009 העיר מבקר המדינה לרמ"י כי "מפקחי המינהל משקיעים את רוב זמנם במתן שירותים ליחידות אחרות, דבר שפוגע במשימה העיקרית של יחידות הפיקוח, דהיינו השמירה על הקרקע". התברר כי גם בשנת 2015 לא חל שינוי בשיעור דוחות הפיקוח מסוג זה.
בספטמבר 2015, מועד סיום הביקורת, עדיין לא חוברו נהלים חדשים בתחום הפיקוח, לא גדלה מצבת המפקחים, לא נמסרו למפקחים אמצעים טכנולוגיים חדשים, לא הוקם מערך מודיעין תומך, ושיעור ניצול התקציב של החטיבה קטן יחסית.
אין לרמ"י ממשקי מידע ראויים עם הסיירת הירוקה ועם גורמי אכיפה אחרים, על אף נחיצותם, ולכן תהליכי העבודה שלה לוקים בחסר.
היעדר תשתית מודיעינית ברמ"י
ראש תחום מודיעין בחטיבה אינו שותף בגיבוש תכניות העבודה שלה ושל מרחבי השמירה, הוא אינו מקבל די מידע רלוונטי מגורמי פנים וחוץ, אינו מכין תמונת מצב תקופתית בתחום המודיעין, ולכן במועד סיום הביקורת תרומתו לשמירת הקרקע היא שולית.
כרייה בלתי חוקית
בשנים 2014-2007 נעשו במתחם בדרום העיר ראשון לציון עבודות להנחת מסילת רכבת לאשדוד. התברר כי החברה שפינתה את עודפי העפר שמקורם בהכשרת התוואי למסילה כרתה כמויות גדולות מאוד של חול במתחם וגרמה נזקים כספיים וסביבתיים. רמ"י ועיריית ראשון לציון חידשו מפעם לפעם את ההרשאות וההיתרים המאפשרים לחברה להמשיך לפעול במתחם, בלי שבדקו תחילה את נפח עודפי העפר שיש לפנות ממנו, אף שמדובר בהליך חיוני, ואף שהכמויות שציינה החברה בבקשותיה היו בלתי סבירות בעליל. יתרה מזו, בשנת 2012 הושלמה המסילה לאשדוד בתוואי אחר, ולא במתחם, ולא היה עוד צורך בפינוי עודפי העפר מפרויקט המסילה. אף על פי כן רמ"י והעירייה אפשרו לחברה לפעול במתחם עוד כשנתיים וחצי (עד סוף שנת 2014) ולהעמיק את כריית החול שלא כדין בשטחים של יותר ממאה דונם ובעומקים משתנים של יותר מ-20 מטר. כמו כן, מפקחים של רמ"י ומנהליהם במרחב השמירה מרכז-תל אביב העלימו עין מהכרייה הבלתי חוקית ואישרו לחברה, בלא שהיו מוסמכים לכך, להמשיך לעבוד במתחם. הם אף הכשירו את הכרייה הבלתי חוקית באמצעות המרתה לעסקות לפינוי עודפי עפר ולכריית חול, ובסופו של דבר אישרו אותן בכירים, "שומרי סף", במרחב השמירה על הקרקע מרכז-תל אביב. הרחבה בנושא זה, לרבות פירוט הגורמים המעורבים והחשש לפגיעה בטוהר המידות - ראו בדוח זה בפרק "כריית חול בראשון לציון" בעמ' 1775.
שימושים לא חקלאיים בקרקע חקלאית
במסגרת הפיקוח במגזר החקלאי מפקחי רמ"י ממרחב השמירה מרכז-תל אביב פועלים על פי תכנית עבודה כללית ובלתי ממוקדת: הוגדרה בה רק מכסה כללית של עברות בתחום השימושים הלא חקלאיים והחורגים במושבים ובקיבוצים שאותן עליהם לחשוף. התכנית לא הוכנה על בסיס מידע במישור היישובי והנפתי, לא על פי סדרי עדיפויות שנקבעו מראש, והיא אינה מפרטת את היקף הפעילות שעל כל מפקח לבצע בכל יישוב חקלאי. היעדר השיטתיות בעבודת המפקחים באה לידי ביטוי, בין היתר, בתת-ביצוע של חשיפת מכסת העברות שנקבעו להם בתחום זה.
בשנת 2013 לא בוצע כל סקר לאיתור שימושים לא חקלאיים וחורגים במושבים; בשנת 2014 בוצעו רק ארבעה סקרים, אולם בידי מרחב השמירה מרכז-תל אביב יש מידע רק לגבי ממצאי הסקר ביישוב אחד, ועל שלושת הסקרים האחרים שלכאורה בוצעו אין בידיו כל מידע, לרבות שמות המושבים שהסקרים בוצעו בהם. מכאן שמרחב השמירה המרכז-תל אביב הוריד לטמיון משאבים שהושקעו בביצוע סקרים בשלושה יישובים.
על פי החלטות של המועצה ונוהלי רמ"י - בגין שימושים חורגים בשטחי המגזר החקלאי יש לשלם מדי שנה 5% משומת השטח שבו בוצעו השימושים החורגים. בשנים 2015-2003 הצטברו במרחב השמירה מרכז-תל אביב 180 תיקי תביעות של דרישות לתשלום דמי השימוש בגין שימושים חורגים. כל התיקים האלה לא גובשו לכתבי תביעה, ולמותר לציין כי הם לא הוגשו לבית המשפט. הסיבה לכך היא שרמ"י כלל לא ביצעה את שומות הקרקע לחישוב סכומי התביעה שיש לתבוע מהחוכרים. זאת, עקב מחלוקת בין החטיבה העסקית ובין חטיבת השמירה, ועקב מחלוקת פנימית זו המדינה הפסידה ממון רב.
ההמלצות העיקריות
על הנהלת רמ"י ועל המועצה לגבש מדיניות לגבי השמירה על הקרקע ואכיפת דיני המקרקעין, ובהתאם למדיניות זו עליהן לקבוע יעדים וסדרי עדיפויות לפעילותה של החטיבה לשמירה על הקרקע.
על רמ"י לבצע התאמה מלאה בין תכניות העבודה שלה בתחום הפיקוח ובין תכניות העבודה של הגוף המתכלל את הפיקוח והאכיפה של דיני המקרקעין- מתפ"א.
על המשטרה להפעיל את היחידה המבצעית של מתפ"א על פי ייעודה, כפי שנקבע בהחלטות הממשלה בנדון.
על רמ"י להפעיל את הפיקוח באופן שיטתי, ובין היתר - למפות את העברות שאותרו ואת השטחים המועדים לעברות, להציב את העברות לסוגיהן במערכת מידע גאוגרפי ולקבוע סדרי עדיפויות לפיקוח ולאכיפה על פי מדדים חוקיים, כלכליים, סביבתיים, הרתעתיים וכו'.
על רמ"י להגדיל את מצבת התובעים החיצוניים ובד בבד להגביר את הבקרה על פעולותיהם.
על רמ"י לפעול לכך שרוב זמנם של המפקחים ייוחד לשמירה על הקרקע ולא למתן שירותים ליחידות אחרות ברמ"י.
על רמ"י לפעול לשיפור ממשקי העבודה עם הסיירת הירוקה ועם גופי אכיפה אחרים ולסנכרון המידע בנושא עברות במקרקעין עם גופים אלה.
על רמ"י לשים דגש על הסדרת השימושים הלא חקלאיים במגזר החקלאי ולפעול לגבייה של דמי השימוש עבור פעילות לא חקלאית במגזר זה.
סיכום
תפקידה של רמ"י לנהל את מקרקעי ישראל לפיתוח המדינה ולטובת הסביבה והדורות הבאים. בעקבות הנהגת הרפורמה והקמת רמ"י בשנת 2013 גברה חשיבותה של החטיבה לשמירת הקרקע, והיו אמורות לחול בה תמורות שיחזקו אותה ויאפשרו לה למלא את תפקידיה על הצד הטוב ביותר.
ממצאי הביקורת מלמדים כי אמנם לאחר הנהגת הרפורמה חל שינוי לטובה באופן תפקודה של החטיבה בהתחשב בכמה מדדים כמותיים, למשל גדל מספר מסירות הצווים לפינוי הקרקע ומספר הפינויים העצמיים, אולם בנושאים מהותיים לא חל שינוי: לרמ"י אין מדיניות של פיקוח ואכיפה המעוגנת בהחלטות של המועצה; רק ביוני 2015 פורסמה, לראשונה, תכנית העבודה השנתית של חטיבת השמירה במתכונת שעליה הורה משרד ראש הממשלה, והיא אינה שלמה ואינה הולמת במלואה את תכנית העבודה המתכללת של היחידה המשטרתית הפועלת במתפ"א, אשר מתאמת בין גופי האכיפה; רמ"י עדיין לא סיימה למפות את הנפות שבאחריות מפקחיה על פי פוטנציאל העברות שקיים בהן; הטיפול המשפטי בתביעות בגין עברות מקרקעין היה ונותר "צוואר בקבוק" ביישום האכיפה, אשר שם לאל מאמצים של מפקחים זה שנים; מפקחי רמ"י ממשיכים לייחד את רוב שעות פעילותם להכנת דוחות פיקוח לקראת עסקות במקרקעין ולא לתחום הליבה של השמירה על הקרקע; לא חוברו נהלים חדשים; לא גדל מספר המפקחים; ולא הוקם מערך מודיעיני התומך בפיקוח ובאכיפה. אשר לכריית החול שלא כדין בראשון לציון - אופן תפקודם של הגורמים הנוגעים בדבר ממרחב השמירה מרכז-תל אביב ברמ"י היה למצער רשלני, והוא אפשר ביצוע מתמשך של עברות חמורות לאור היום שבגינן נגרמו למדינה הפסדים ניכרים.
פיקוח ואכיפה הם אבני היסוד שעליהן מושתתת משילות, ורמ"י לא שיפרה את אופן תפקודה בתחום זה במידה ניכרת בעקבות הנהגת הרפורמה. הדבר גורם למדינה נזקים ואף הפסדים כספיים. לדעת משרד מבקר המדינה, על רמ"י לייחד מאמצים רבים לשדרוג תחום השמירה על הקרקע לנוכח השכיחות הרבה והבלתי נסבלת של עברות בתחום התכנון והבנייה ובתחום המקרקעין, שהיו למכת מדינה. שומה על רמ"י לטפל בליקויים בתפקודה בתחום המשפטי ולמצות את זכותה של המדינה לגבות כספים בגין עברות במקרקעין. משרד מבקר המדינה יבצע מעקב אחר תיקון הליקויים ויבחן את אופן תפקודם של בעלי התפקידים האחראים לנושא בכל משרד ורשות הנוגעים בדבר.
אשר להחלטות כבדות המשקל לגבי הריסת בתים בגין פלישות במגזר הערבי, משרד מבקר המדינה מעיר בחומרה למשטרת ישראל על שאינה מסייעת במימוש של צווים והחלטות שיפוטיות חלוטות. על המשטרה, כזרוע אכיפה המייצגת את שלטון החוק, לפעול בהתאם להחלטות אלה, ויפה שעה אחת קודם.