רקע כללי
בישראל פועלות כיום 16 תחנות רדיו אזוריות ומגזריות (להלן - אזוריות) של גורמים פרטיים המשדרים שידורים מסחריים ציבוריים, שהרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (להלן - הרשות השנייה או הרשות) אחראית לפעילותן. ההאזנה לשידורי הרדיו נעשית באורח מסורתי באמצעות מקלט רדיו ובו אנטנה הקולטת תדרים, אולם ניתן להאזין לשידורים גם במחשב, בטלוויזיה או בטלפון נייד ללא תלות באנטנה. עיקר ההאזנה לרדיו בישראל נעשה בזמן נסיעה ברכב, בדרך לעבודה או בחזרה ממנה הביתה.
הפעלתה של תחנת רדיו המשדרת באמצעות גלי רדיו מחייבת קבלת רישיון, עקב מספרם המוגבל של התדרים המאפשרים פעילות זו. משרד התקשורת אמון על הקצאת רישיונות לשימוש בתדרים להפצת שידורי תחנות הרדיו האזוריות ואחראי גם לפיקוח על העמידה בתנאי ההקצאה. הרשות השנייה אחראית למתן זיכיונות ורישיונות לשם הפעלתן של תחנות הרדיו האזוריות ומסדירה את פעילותן ואת הפיקוח עליהן.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות האסדרה (רגולציה) והפיקוח שמבצעת הרשות השנייה על תחנות הרדיו האזוריות מכוח חוק הרשות השניה לטלויזיה ורדיו, התש"ן-1990 (להלן - חוק הרשות השנייה או החוק), ובכלל זה: גיבוש תכנית עבודה ואישורה, אישור לוחות השידורים, אסדרת נושאים בתחום האתיקה בשידורים, טיפול הרשות בהפרות לכאורה של תנאי המכרז לקבלת הזיכיון או של הוראות החוק והכללים שמפרסמת המועצה להסדרת פעילות בעלי הזיכיון (להלן - הפרות), שיתוף שידורים (סינדיקציה) ושידורי התרמה ברדיו. נבדקו גם היבטים בפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות. הביקורת נעשתה ברשות השנייה ובדיקות השלמה נעשו במשרד התקשורת.
הליקויים העיקריים
היעדר תכנית לפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות
בשנים 2015-2012 לא הכינה הנהלת הרשות תכנית עבודה הכוללת משימות מפורטות, לוחות זמנים ומדדי תפוקה אלא תכנית הקובעת יעדים מרכזיים בלבד. כמו כן הנהלת הרשות ותחום רדיו לא הביאו לפני מועצת הרשות הצעה למודל פיקוח רצוי בתחום הרדיו האזורי.
גם מועצת הרשות לא דרשה מן ההנהלה שתגיש לה לאישור תכנית עבודה מפורטת. המועצה לא יזמה דיון עקרוני במודל הפיקוח הרצוי בתחום הרדיו האזורי. הלכה למעשה, תחום רדיו פועל בלי שנקבעו מודל הפיקוח הרצוי ומדיניות האסדרה וללא תכנית עבודה מפורטת.
אי-בחינה ואישור של לוח השידורים
ועדת הרדיו דנה בלוחות השידורים של התחנות לשנת 2015 ואישרה אותם חודשים מספר לאחר תחילת עונת השידורים, זאת אף על פי שתחנות הרדיו הגישו לרשות את לוחות השידורים במועד שנקבע בכללי הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו (שידורי תכניות רדיו בידי בעל זיכיון), התשנ"ט-1999. בכך לא מילאה הרשות תפקיד פיקוח בסיסי שהיא מחויבת לקיים, ותחנות הרדיו שידרו תכניות על פי לוח שידורים שלא נבחן ואושר על ידיה כנדרש לפי החוק.
אסדרה לקויה של נושאים בתחום האתיקה בשידורים
מועצת הרשות הקודמת והמועצה המכהנת לא דנו בסוגיה של הגשת תכניות אישיות של מנהלים ובעלי עניין בתחנות הרדיו ולא קבעה מדיניות לגביה. הנהלת הרשות לא הגישה למועצה את המלצותיה בעניין זה כפי שנדרשה, אף על פי שטיוטת חוות דעת משפטית בנושא התקבלה בהנהלת הרשות כבר בשנת 2011. ממצאים אלו חמורים נוכח פניותיו הרבות של מבקר הפנים של רשות דאז (להלן - מבקר הפנים) ליועצת המשפטית וליו"ר המועצה, שהעלה את הצורך בגיבוש מדיניות בנושא.
הנהלת הרשות לא השלימה את מלאכת תיקון כללי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו (אתיקה בשידורי טלוויזיה ורדיו), התשנ"ד-1994 (להלן - כללי האתיקה בשידורים) ולא קבעה נורמות של אתיקה בשידורים, על אף תלונות שהיא מקבלת בתחום זה. בכך לא מילאה הרשות את תפקידה האסדרתי כנדרש בחוק ולא פעלה די לחיזוק התשתית הנורמטיבית האמורה לסייע לה להתמודד עם סוגיות אתיות.
טיפול הרשות בהפרות לכאורה
הרשות לא השלימה את הסדרת נושא הטלת העיצומים הכספיים בחקיקה באמצעות משרד התקשורת או בנוהל פנימי מעודכן, והיא ממשיכה לפעול בנושא בלי לעגן את פעולתה בכללים או בנוהל.
שיתוף שידורים (סינדיקציה)
סינדיקציה - שידורים משותפים לתחנות רדיו אזוריות שאינן מגזריות - איננה עוד בגדר חריג: קרוב לרבע מהשידורים במשך היום (18:00-6:00) בכלל תחנות הרדיו האזוריות מועברים בידי שתי תחנות בלבד, והדבר עלול לפגוע ביישום "עקרון האזוריות" ובכוונת המחוקק כי ישודר תוכן תרבותי ייחודי לכל אזור.
שידורי התרמה ברדיו
בשנת 2014 שודרו בתחנות האזוריות 40 משדרי התרמה, כ-90% מהם למען שתי עמותות צדקה בלבד. בחודשים ינואר עד אוגוסט 2015 שודרו 24 משדרי התרמה, וכ-58% מהם היו למען אותן שתי עמותות.
ל-26 מהמוסדות הציבוריים שעבורם שודרו משדרי התרמה ב-2014 (כ-56.5%) לא היה אישור ניהול תקין מאת רשם העמותות. זאת אף שנמצא כי הרשות דחתה בקשה לשדר פרסומת להתרמה עבור עמותה שלא היה לה אישור ניהול תקין ל-2015. מבין העמותות שהרשות אישרה לשדר עבורן משדרי התרמה או תשדירי פרסומת בעניין התרמה בשנת 2014, עמותה אחת הייתה בהליך פירוק, ופרטיה של עמותה אחרת שצוינו במסמכים שצירפה לבקשתה, כפי שהוגשו לאישור, אינם נכונים לכאורה.
הרשות איננה אוכפת את ההוראה בדבר דיווח על עלויות השידור ואיננה דורשת מתחנות הרדיו להגיש לה דיווח בדבר הכספים המתקבלים מהמוסד הציבורי עבור השידור. הועלו ממצאים המעידים שהרשות הייתה ערה לאפשרות שתחנות קיבלו תשלומים עבור משדרי התרמה בניגוד לכללים, החלה לברר את העניין אולם לא השלימה את הטיפול בכך. הרשות גם לא ערכה אומדן של עלויות יום התרמה, ולכן לא היה בידיה קנה מידה להערכת סבירותו של הסכום שעליו דיווחה תחנה מסוימת.
עד מועד סיום הביקורת לא דנו ועדת הביקורת של המועצה והמועצה עצמה בדוח שהכין מבקר הפנים של הרשות ביולי 2013 בנושא "התרמות בתחנות הרדיו", ועל אף חשיבותו המלצותיו לא אושרו.
היבטים בפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות
משרד התקשורת, המופקד על הפיקוח והבקרה על העמידה בתנאי הרישיון, מוסמך לנקוט כנגד תחנה שחרגה מתנאי הרישיון רק אמצעים חמורים שאינם מתאימים לרוב ההפרות: הגשת תלונה במשטרה על הפרת הוראות הדין, שלילת ההקצאה של התדר או אי-חידוש תוקפו של הרישיון. בהיעדר סמכויות אכיפה מתאימות, כל שנותר למשרד התקשורת לעשות הוא לדרוש מבעלי התחנות לתקן את החריגות שנמצאו בבדיקות אצל תחנות הרדיו.
ההמלצות העיקריות
על המועצה וההנהלה לפעול כדי לקבוע מודל פיקוח במדיניות ההסדרה בתחום הרדיו האזורי, ולהבטיח פיקוח יעיל ושיטתי על תחנות הרדיו המבוסס על החלטה מושכלת. תחום רדיו והנהלת הרשות נדרשים להביא לפני המועצה נושאים הדורשים ליבון בתחום הרדיו כדי שתקבע את מדיניותה בנושאים אלה.
על המועצה והנהלת הרשות להכין תכנית עבודה מפורטת הכוללת לוחות זמנים ומדדים להערכת ביצוע המשימות. תכנית זו תתאים גם לפעילויות הנמשכות תקופה ארוכה ותאפשר לדעת באיזה שלב נמצא ביצועה של כל מטלה.
על הנהלת הרשות להשלים את הבחינה בנושא הסוגות ולהגיש למועצה את המלצותיה בהקדם. המועצה נדרשת לעמוד על כך שהנהלת הרשות תגיש לה את לוח השידורים לאישור מבעוד מועד, לפני תחילת עונת השידורים.
מועצת הרשות נדרשת לעקוב אחר הטיפול בנושאים בתחום האתיקה ולפעול להשלמת הסדרתו של הטיפול במקרים של פגיעה ברגשות הציבור ושידורן של אמירות פוגעניות.
על הרשות להשלים לאלתר את הסדרתו של תחום הטלת העיצומים הכספיים בגין הפרות לכל הפחות בנוהל פנימי עד אשר יוסדר בחקיקה בבוא העת.
על המועצה לדון בתמונה הכוללת העולה מן הנתונים הנוגעים לשיתוף השידורים (סינדיקציה) ולבחון אם שיתוף השידורים במתכונתו הנוכחית עולה בקנה אחד עם "עקרון האזוריות" ואם ראוי להסדיר בדין את שיתוף השידורים על כל היבטיו.
על המועצה והנהלת הרשות לנתח את הנתונים המצטברים על משדרי ההתרמה כדי לבחון אם התערבותן נדרשת כדי להבטיח שמשדרי ההתרמה יהיו שוויוניים ולא תינתן עדיפות לעמותות מסוימות. על הרשות להבטיח הגנה על האינטרס של ציבור המאזינים הנקרא לתרום מכספו למוסדות אלו.
על הרשות להקפיד ולדרוש מתחנות הרדיו דיווח מלא על עלויות השידור שהן גובות מהמוסדות הציבוריים עבור משדרי ההתרמה. כמו כן עליה לערוך תחשיב שיסייע לה לאמוד את סבירות דיווחי התחנות ולשקול אם להשתמש בדוחותיהן הכספיים לצורך הערכת העלות של משדרי ההתרמה.
על הנהלת הרשות לקיים בדיקה ולבחון האם ההסכם שחתמה תחנת רדיו מסוימת בגין מתן "חסות לתכניות" עם עמותה מסוימת, על סך 16,000 ש"ח, עומד בהוראות החוק והכללים שקבעה המועצה בכל הנוגע לשידורים, לביצועם ולפיקוח עליהם, ולנקוט את הצעדים המתבקשים לאור ממצאי בדיקתה. נדרש שתוצאות הבדיקה יוצגו למועצה כדי שתשקול קיום בדיקות בתחום זה בתחנות רדיו אזוריות נוספות.
על מועצת הרשות להביא את דוח ביקורת הפנים בנושא שידורי התרמה ברדיו לדיון בוועדת כספים וביקורת של המועצה, לתת את הדעת להשפעות הזמן שחלף מאז שנכתב וליזום ביקורות נוספות הנוגעות לתחום הרדיו.
נוכח כלי האכיפה המוגבלים שיש בידי משרד התקשורת והעיכוב המתמשך בתיקון תקנות הטלגרף האלחוטי (רישיונות, תעודות ואגרות), התשמ"ז-1987 (להלן - תקנות הטלגרף) ופקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], התשל"ב-1972 (להלן - פקודת הטלגרף האלחוטי או הפקודה), על כל העוסקים במלאכה להשלים את הפעולות הנדרשות להשלמת תיקון התקנות והפקודה בתוך פרק הזמן הקצר ביותר. עד ההסדרה בחקיקה על הנהלת משרד התקשורת לבחון בשיתוף משרד המשפטים מהם האמצעים שניתן לנקוט כלפי מפרי תנאי הרישוי ללא שינוי החקיקה.
על משרד התקשורת לבחון אם תפקידה של הרשות כקובעת גבולות וסייגים בכללים ובהוראות כדי לשמר את אופיין ה"אזורי" של התחנות, עולה בקנה אחד עם תפקידה האחר לעודד ולהמריץ את התחנות להצטרף למערך השידורים הארצי עידן+.
סיכום
שידורי הרדיו האזורי פועלים בישראל זה 20 שנה ומהווים אמצעי תקשורת קהילתי מרכזי במפת שידורי הרדיו בישראל. הפיקוח על תחנות הרדיו האזוריות מוסדר על ידי משרד התקשורת והרשות השנייה.
הרשות השנייה מפקחת על שידורי הרדיו ותפקידה לייצג את האינטרס הציבורי בקידום ערכים חברתיים ותרבותיים בתקשורת המסחרית. ממצאיו של דוח זה מעלים ליקויים בפעולות שעשו מועצת הרשות וההנהלה ליישום התפקידים הנובעים מאחריותן על פי החוק לאסדרת שידורי הרדיו האזורי ולפיקוח עליהם, בהם אפיון מודל פיקוח רצוי על שידורי התחנות, קביעת תכנית עבודה מפורטת, הטיפול בסוגיות בתחום האתיקה, הסדרת נושא הטלתם של עיצומים כספיים במקרה של הפרות והפיקוח על שידורי ההתרמה עבור מוסדות ציבוריים. טיפול המועצה וההנהלה בנושאים שהועלו בדוח זה משקפים חולשה מסוימת הן בהיבט של קיום פעולות פיקוח אפקטיביות והן בהיבט של קביעת מדיניות לפעילות הרדיו האזורי בישראל. בנושאים מסוימים נדרשת הרשות לפעול לשינוי המצב באמצעות חקיקה, קביעת כללי מועצה או הכנת נוהל פנימי.
אשר לשידורי ההתרמה בתחנות הרדיו, על המועצה והנהלת הרשות ללמוד את הנתונים שהועלו בדוח זה, לבחון אם הבדיקות שנעשות כיום הן מספקות להבטחת פיקוח נאות על העמידה בהוראות הכללים, ולהסיק את המסקנות המתבקשות מכך בהתאם לתכלית ההוראות.
אשר לפיקוח של משרד התקשורת על תחנות הרדיו האזוריות, נראה כי יש קושי באכיפת העמידה בתנאי הרישיון הניתן לתחנות, ועניין זה מחייב בחינה של דרכי פעולה חלופיות, עד אשר יוסדר תחום הפיקוח באמצעות חקיקה. משרד התקשורת נדרש לתת את דעתו לאפיון תפקידיה של הרשות כמי שאמונה על השמירה על עקרון האזוריות אל מול התקדמות הטכנולוגיה לשידורים דיגיטליים ארציים.