אי-גביית דמי ביטוח מחייבים - המוסד לביטוח לאומי

רקע כללי

סעיף 342 לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - החוק), קובע שעל כל תושב ישראל מעל גיל 18 לשלם דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות (להלן - דמי ביטוח), למעט קבוצות אוכלוסייה שלגביהן נקבע אחרת בחוק. על התושב לשלם באופן עצמאי או באמצעות מעסיקו, אם הוא עובד אם לאו. המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי של ישראל, המתבסס על הרעיון של סולידריות ועזרה הדדית. דמי הביטוח הם מקור המימון לתשלום גמלאות, ופגיעה בהם משמעה פגיעה באיתנות הפיננסית של בט"ל, ביכולתו לשמש רשת ביטחון סוציאלית לנזקקים ברמה הבסיסית הנדרשת לקיום האדם בכבוד וביכולתו לממש את תכלית החוק. גביית דמי הביטוח וחלוקתם קשורות קשר בל יינתק, משום שבהיעדר גבייה לא ניתן לשלם גמלאות וליישם את תכליתו הסוציאלית של החוק.

הרשות העליונה של בט"ל היא המועצה. הרשות המנהלת והמבצעת היא המינהלה, שבראשה עומד מנכ"ל בט"ל וחבריה הם המשנה למנכ"ל, הסגנים והחשב. מנכ"ל בט"ל המכהן בתפקיד מאפריל 2012 הוא פרופ' שלמה מור-יוסף. מינהל הביטוח והגבייה (להלן - מינהל הגבייה) אחראי לגביית דמי ביטוח על פי הוראות החוק. סמנכ"ל מינהל הגבייה הוא מר יגאל ברזני (להלן גם - סמנכ"ל הגבייה) שמונה לתפקיד בשנת 1997.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה כיצד בט"ל פועל לגביית דמי ביטוח מן החייבים בתשלומם. הביקורת נערכה בבט"ל ובדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים שבמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

אי-משלוח הודעות חוב לחייבים

בביקורת עלה כי זה עשרות שנים בט"ל אינו שולח הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות כגון מבוטחים שלא התגייסו לצבא, מקבלי אבטלה, עובדים בעבודות זמניות. לא זו אף זו, זה עשרות שנים בט"ל נוהג שלא לשלוח הודעות חוב לכל החייבים הנדרשים לשלם דמי ביטוח על פי חוק ולא עשו זאת, אף שהמידע עליהם מצוי בידיו. כלומר, במערכת הגבייה של בט"ל הם אינם רשומים כחייבים, אין חוב מחושב בגינם וממילא נעצר חישוב החוב לגביהם (להלן - עצירות חישוב). עם חייבים אלה נמנים תושבים מגיל 18 שאינם מתגייסים לצבא או לשירות לאומי ואינם עובדים כשכירים, למשל תלמידי ישיבות או בני המגזר הערבי שאינם משרתים בצבא; תושבים לאחר שחרורם מהצבא שלא החלו לעבוד כעצמאים או כשכירים ושכירים הנמצאים בין עבודות וחסרות להם תקופות ביטוח. יודגש כי לחלק מהאוכלוסיות, בהן דווקא החלשות ביותר, כגון מקבלי הבטחת הכנסה וקצבת נכות, בט"ל מנכה באופן שוטף ואוטומטי את דמי ביטוח הבריאות מהקצבה.

עוד עלה כי כבר בשנת 1987 החליטה המינהלה להקפיא באופן רטרואקטיבי חיובים לחייבים שלא נשלחה להם הודעה על חוב ולא לגבותם. על החלטה זו חזרה המינהלה כל כמה שנים בהחלטות דומות, שהאחרונה שבהן היא החלטה מספטמבר 2015, אז גם הודיע שר הרווחה ח"כ חיים כץ כי הוא "הורה" על שמיטת חובות אזרחים לבט"ל שלא נשלחו בעניינם הודעות חוב עד 2007 בהיקף של יותר ממיליארד ש"ח. יצוין שהחוק אינו מקנה לבט"ל סמכות למחוק חובות ; יוצא אפוא שבט"ל יצר שיטה - הוא אינו שולח הודעות חוב, ולאחר כמה שנים, כאשר החובות של אותם חייבים מצטברים, הוא מחליט על "הקפאת החיוב" ובפועל הוא בעצם מוחק לחייבים הישנים את החוב ומתחיל ליצור חובות לחייבים חדשים שבחלוף כמה שנים גם הם נמחקים, וחוזר חלילה. בעטייה של שיטת העבודה הזאת, מוערך אבדן ההכנסות בשנים 2007-1999 בכ-1.2 מיליארד ש"ח. מספר החייבים בדמי ביטוח שצברו חובות בשנים 2015-2008 מוערך במאות אלפים וחובם נאמד בכ-3 מיליארד ש"ח.

על אף הפסיקה בנושא, החלטות המינהלה, הודעה למשרד המשפטים, התחייבותו של בט"ל לבית המשפט לחדול מהנוהג הגורם לשיהוי בשליחת הודעות חוב, תוספת תקנים לצורך פתיחת עצירות החישוב ומחיקות חוזרות ונשנות של חובות עבר, נמצא שבספטמבר 2015 עדיין לא החל בט"ל לשלוח הודעות חוב לחייבים חדשים בסמוך להיווצרות החוב. יודגש כי משנת 2015, בכל רבעון שבו לא יישלחו הודעות חוב יצטברו עוד חובות בסך של כ-125 מיליון ש"ח.

אבדן הכנסות עקב אי-היערכות כנדרש לתיקון החוק בגין התיישנות

לפי החוק כאמור מחויב אדם לשלם את חובו לבט"ל אם הוא עובד אם לאו. בט"ל דורש לעתים מהחייב לפרוע את חובו רק לאחר שנים ממועד היווצרותו, ולאחר שהוא הלך וגדל, אף שהחייב לא היה מודע לו. על רקע האמור, ביולי 2014 תוקן החוק והוסף בו סעיף 363א שעניינו התיישנות חובות (להלן - תיקון ההתיישנות), הקובע כי מינואר 2015 בט"ל צריך לשלוח לחייב דרישה לתשלום חוב בדמי ביטוח בתוך שבע שנים מהמועד לתשלום, אחרת יתיישן החוב. ביולי 2014, לנוכח תיקון ההתיישנות, התחיל בט"ל במשא ומתן עם אגף התקציבים שבמשרד האוצר לצורך תוספת כוח אדם לטיפול בפתיחת עצירות החישוב. המשא ומתן נוהל במשך כשנה עד שלבסוף, בסוף יוני 2015 אושרה לבט"ל בוועדת הכספים של המועצה תוספת של 30 תקנים. בביקורת עלה כי במהלך המשא ומתן לא שלח בט"ל הודעות חוב: לא בפברואר 2015 בנוגע לרבעון הרביעי של 2007 ולא באפריל 2015 בנוגע לרבעון הראשון של 2008. על פי אומדנו, איבד בט"ל את האפשרות לגבות כ-100 מיליון ש"ח בגלל התיישנות החובות.

אי-קיזוז חובות מתשלום גמלאות לחייבים

החוק מאפשר לבט"ל לקזז חוב בדמי ביטוח מגמלאות המשולמות על ידו (קצבת ילדים, קצבת נכות מעבודה, קצבת זקנה ושאירים ועוד). עם הגשת בקשה לגמלה נפתח תיק במערכת הגמלאות ומבוצע חישוב גמלה. באותו המועד נבדק אם לזכאי לגמלה חוב בדמי ביטוח (להלן - ביקורת חוב). אם נמצא חוב, נעשה קיזוז ממוכן על פי הקריטריונים של בט"ל ולפי ההוראות הקבועות בחוק. על אף הפעלתו של מנגנון הקיזוז נמצא שיעילותו חלקית בלבד. מאחר שבט"ל מבצע עצירות חישוב ואינו שולח הודעות חוב לחייבים, לא נרשם כלל במערכות בט"ל שקיים חוב לאותו חייב. עקב כך, לא ניתן בביקורת חוב לאתר חובות של בעלי עצירות חישוב, ובמקרים כאלה בט"ל משלם את הגמלה מבלי לקזז את החוב בדמי ביטוח כנדרש.

תהליך קבלת החלטות בגין אי-חיוב אוכלוסיות חייבות

תפקידו העיקרי של מינהל גבייה הוא גביית דמי ביטוח מחייבים. ואמנם, לאורך השנים סמנכ"ל הגבייה הוביל את בט"ל לשיפור הגבייה, במהלך תקופת כהונתו פותחו מערכות וערוצי תשלום מתקדמים אשר הביאו לגידול משמעותי ומתמשך בגביית דמי ביטוח, וגם נוספו כ-900,000 מבוטחים חדשים לרשת הגבייה. אך בביקורת עלה שסמנכ"ל הגבייה לא קידם ולא יזם פתרונות מספקים בתחום סמכותו ובמסגרת משאבי יחידתו, לפתיחת עצירות החישוב הן בנוגע למלאי החייבים הישנים הן בנוגע למניעת הצטברות חובות של חייבים חדשים. הוא התנה כל פתרון בתוספת כוח אדם לצורך פתיחת עצירות החישוב. זאת ועוד, במקביל למחיקת חובות העבר בגין עצירות החישוב לאורך השנים, הוא לא פעל למניעת היווצרות חובות של חייבים חדשים. האחריות למימוש בפועל של החוק בכל הנוגע לגבייה מחייבים מוטלת על כתפיו של סמנכ"ל הגבייה אשר היה עליו לממש אחריות זו באמצעות גיבוש תכנית עבודה סדורה תוך כדי מיצוי מקסימלי של המשאבים העומדים לרשותו ככל שניתן. היה עליו להציג לפני המינהלה את הצורך בפתרון לפתיחת עצירות החישוב וחלופות הן בהיקף כוח אדם מצומצם והן בדרכים חלופיות למניעת הצטברות חובות של חייבים חדשים. הוא לא פעל כך, והחובות שהצטברו משנת 2008 נאמדים כיום בכ-3 מיליארד ש"ח עבור מאות אלפי חייבים. רק לאחר שנים של עצירות חישוב ולאחר תיקון ההתיישנות והחלתו על חובות העבר גיבש סמנכ"ל הגבייה תכנית עבודה לפתיחת עצירות החישוב ומניעת היווצרות חובות לחייבים חדשים. אילו היה עושה זאת שנים קודם לכן, ומנסה לתת ולו מענה מדורג וחלקי, כמו שליחת הודעות על חובת תשלום לחייבים הפוטנציאליים ושליחת הודעות חוב לחייבים חדשים, אזי יכול היה למנוע, לפחות באופן חלקי, את הצטברות החובות, הנאמדים כאמור בכ-3 מיליארד ש"ח למאות אלפי חייבים, וזאת רק משנת 2008.

הדיונים במינהלה לאורך השנים בנושא עצירות החישוב לא הביאו לפתרונות כלשהם לפתיחת עצירות החישוב, ולאחר ההחלטה מינואר 2005 על מחיקת חובות עד 1999 לא החליטה המינהלה על שליחת הודעות חוב לחייבים חדשים כדי למנוע הצטברות חובות חדשים. חברי המינהלה לא פעלו למציאת פתרון, ולו חלקי, לפתיחת עצירות החישוב, הם לא דרשו מסמנכ"ל הגבייה להציג חלופות לפתרון הבעיה ולא עקבו אחר יישום החלטותיהם. על חברי המינהלה היה לדרוש את כל הנתונים והחלופות האפשריות לפתרון הבעיה. אם היו משתכנעים כי הפתרון הנכון הוא תוספת כוח אדם, אזי היה עליהם לפנות כמקובל לוועדת הכספים של המועצה ולדרוש תוספת כוח אדם - דבר שלא נעשה במשך כל השנים. רק ביוני 2015, בתקופתו של המנכ"ל המכהן, לאחר תיקון ההתיישנות ולאחר ניתוח הפיילוט בנושא זה שנערך בסניף יפו, וכן לאחר ניתוח מעמיק של הנתונים והצרכים, פנתה המינהלה לראשונה לוועדת הכספים בבקשה לאשר תוספת של 30 תקנים כדי לפתוח באופן חלקי בלבד את עצירות החישוב לשנים 2009-2008.

היעדר בקרה על ניכוי מעסיקים

אגף ביקורת ניכויים שבמינהל הגבייה אינו בוחן את שכר המנהלים בחברות המקבלים תגמול עבור עבודתם באמצעות חברות ארנק . משרד מבקר המדינה בחן 35 חברות ציבוריות שבהן ערך בט"ל בשנת 2014 ביקורות ניכויים ומצא כי ב-10 מהחברות שולם שכר ל-19 נושאי משרה, באמצעות דמי ניהול לחברת ארנק בבעלותם, בסכום כולל של כ-70 מיליון ש"ח. באותן השנים קיבלו אותם נושאי משרה שכר מחברות הארנק שבבעלותן בסך של כ-15 מיליון ש"ח בלבד, שלרוב היה נמוך מהתקרה השנתית החייבת בתשלום דמי ביטוח. באופן הזה "חסכו" לעצמם אותם מנהלים תשלום דמי ביטוח בסכום כולל של כ-1.4 מיליון ש"ח.

ההמלצות העיקריות

על בט"ל להפסיק לאלתר יצירת מעגל חייבים שלעתים כלל אינם מודעים לחובותיהם. עליו לשלוח לאלתר הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות. על בט"ל להקפיד ולשלוח הודעות חוב בסמוך להיווצרות החוב, ואם החוב אינו מוסדר יש לשלוח הודעות והתראות לחייבים במרווחי זמן סבירים. על בט"ל ועל משרד האוצר לסכם לאלתר את דרכי הפעולה והמשאבים הנדרשים לשליחת הודעות חוב שוטפות לחייבים, וכן לפעול למנוע מהחייבים הפוטנציאליים לצבור חובות שלאחר מכן יהיה קשה לגבותם. כמו כן, על בט"ל להתנהל באופן אחיד כלפי כל החייבים ולבחון, לפני תשלום גמלה, אם יש לזכאי לגמלה חוב בדמי ביטוח. אם נמצא חוב, עליו לקזזו מהגמלה על פי הקריטריונים שנקבעו בנהלים, וזאת אם נעשתה עצירת חישוב אם לאו. התנהלות אחידה כלפי החייבים תשקף מתן יחס שוויוני והוגן לכולם.

במסגרת ביקורות ניכויים בט"ל צריך לבחון אם המעסיק מפריש כחוק את דמי הביטוח עבור כל עובד שלו, בין שהוא שכיר המרוויח שכר מינימום ובין שהוא נושא תפקיד בכיר שהתגמול עבור עבודתו משולם באמצעות חברת ארנק.

סיכום

בט"ל הוא עמוד התווך של מערכת הביטחון הסוציאלי של ישראל, המתבסס על הרעיון של סולידריות ועזרה הדדית, שבה מעסיקים ועובדים, ואף מי שאינם עובדים, משלמים דמי ביטוח לפי הקבוע בחוק. גביית דמי ביטוח כחוק מבטיחה את מקורות המימון של בט"ל לתשלום גמלאות, ופגיעה בהם משמעה פגיעה באיתנות הפיננסית של בט"ל ופגיעה ברשת הביטחון הסוציאלית הנדרשת בין השאר לקיום האדם בכבוד.

זה עשרות שנים בט"ל אינו שולח הודעות על חובת תשלום דמי ביטוח (בטרם נוצר החוב) לכל מי שהוא בעל פוטנציאל ליצירת חובות. לא זו אף זו, בט"ל נוהג בשיטה קלוקלת של עצירות חישוב לחייבים בדמי ביטוח ואינו שולח אליהם הודעות על החוב שצברו, אף שהמידע על אודותם נמצא בידי בט"ל. שיטה זו יצרה מצב של העדר אכיפה ביחס לחלק מהאוכלוסיה. לאחר כמה שנים, כאשר מצטברים החובות של אותם חייבים, בט"ל "מקפיא" את החיוב, ומשמע הדבר הוא מחיקת החוב; מנגד, כל אותה העת בט"ל ממשיך להקים חובות לחייבים חדשים, ובחלוף כמה שנים הוא מוחק גם אותם, וחוזר חלילה. משמעות מחיקה זו היא שחובת תשלום דמי הביטוח עבור אותם חייבים הפכה ל"אות מתה" ועקרון הסולידריות של הביטוח הסוציאלי בישראל נפגע. עולה מתוך כך כשל ניהולי מתמשך של שנים בהתמודדות בט"ל עם סוגיית עצירות החישוב. בט"ל לא פעל באופן אקטיבי כדי לשלוח הודעות חוב לחייבים חדשים והדבר הביא לידי כך שבספטמבר 2015 הוא מחק חובות של כ-1.2 מיליארד ש"ח של מאות אלפי חייבים עבור השנים 2007-1999. לא די בכך אלא שבשנים 2015-2008 הצטברו עוד חובות של מאות אלפי חייבים, המוערכים בעוד כ-3 מיליארד ש"ח. ללא משלוח הודעות חוב לכ-70,000 חייבים חדשים בשנה בסמוך להיווצרות החוב לא יקטע מעגל החייבים וימשיכו להצטבר חובות בהיקפים של מיליארדי שקלים. כשל זה מונח לפתחם של חברי המינהלה, שלא דרשו מסמנכ"ל הגבייה להציג תכנית עבודה מפורטת הכוללת חלופות לפתרון ולו חלקי למניעת היווצרות חובות של חייבים חדשים. סמנכ"ל הגבייה מר יגאל ברזני, הממונה על תחום זה משנת 1997, אמנם נקט פעולות שונות, אולם לא היה בהן כדי לתת מענה לבעיה ועל כן הכשל מונח גם לפתחו. הוא התנה כל פתרון לפתיחת עצירות החישוב בתוספת כוח אדם ולא נקט את הפעולות הנדרשות כמתחייב מאחריותו, ובהן כאלו שעשויות היו להביא ולו לפיתרון חלקי אשר ימנע היווצרות חובות של חייבים חדשים.

אי-גבייה מאוכלוסיות מסוימות החייבות בתשלום דמי ביטוח פוגעת בעקרון השוויון וההגינות ועלולה ליצור מדרון חלקלק שיביא לפגיעה במוסר התשלומים של שאר החייבים. על המינהלה ועל המועצה לפקח על פעילותו של בט"ל כדי להבטיח את יישום עקרון הערבות ההדדית וכדי שבידי בט"ל יימצאו מקורות מימון מספיקים לקיום רשת הביטחון הכלכלית של המדינה לאזרחיה ולהגנה מפני מחסור בשעת הצורך.