רקע כללי
בשנות השבעים של המאה העשרים הפכו לימודי ההוראה ללימודים אקדמיים. בשנת 2015 פעלו, באחריות ניהולית ותקציבית של משרד החינוך, 21 מכללות אקדמיות להוראה (להלן - המכללות להוראה או המכללות), המכשירות כ-11,500 מורים חדשים בכל שנה. גם באוניברסיטאות קיימים בתי ספר להוראה המכשירים מורים במקצועות השונים ומעניקים תעודות הוראה, ובהן לומדים, נכון לשנת 2015, כ-1,300 סטודנטים. המכללות להוראה מאופיינות בהתאם למערכת החינוך במדינה ולזרמי החינוך השונים, קרי מכללות ממלכתיות, ממלכתיות-דתיות וערביות.
מתכונת הלימודים האקדמיים נעשית על פי המתווה של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג), ואילו על התחום התקציבי, התכנוני והמשפטי מופקד האגף להכשרת עובדי הוראה במשרד החינוך.
לאורך השנים המליצו כמה ועדות ציבוריות לצמצם את מספר המכללות להוראה ולהעבירן לתקצוב מלא של הוועדה לתכנון ותקצוב (להלן - ות"ת) של המל"ג, ובכך להשוות את מעמדן למעמד שאר המוסדות להשכלה גבוהה. לאור זאת חתמו משרד החינוך והמל"ג לראשונה בשנת 2011 על הסכם עקרונות בנושא מעבר המכללות לאחריות ות"ת. בפברואר 2015, במהלך הביקורת, חתמו משרד החינוך ומל"ג-ות"ת על מתווה להסדרת מעבר כל המכללות האקדמיות להוראה לתקצוב ות"ת (להלן - הסכם המתווה) בתוך שבע שנים, וזאת בכפוף לעמידתן בתנאי סף שנקבעו.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות של מל"ג-ות"ת ושל משרד החינוך למעבר המכללות האקדמיות להוראה לתקצוב ות"ת. הבדיקה נערכה במל"ג-ות"ת, במשרד החינוך - באגף להכשרת עובדי הוראה ובמינהל לחינוך ממלכתי-דתי ובכמה מכללות להוראה.
הליקויים העיקריים
התמשכות מעברן של המכללות להוראה לוות"ת
אף שכבר בשנת 2011 חתמו משרד החינוך ומל"ג-ות"ת על הסכם עקרונות בנוגע למעבר המכללות להוראה לתקצוב ות"ת, עד למועד הביקורת הם לא יזמו ולא קידמו את יישומו באופן פרואקטיבי.
אף שההסכם משנת 2011 לא יושם, הסכם המתווה מפברואר 2015 התבסס עליו, וחוץ מתחימת שבע שנים ליישומו לא נעשו בו שינויים מהותיים.
במועד זה, פברואר 2015, חתמו משרד החינוך ומל"ג-ות"ת גם על הסכם להעברת האחריות לתכנון ולתקצוב של מכללת בית ברל ושל מכללת סמינר הקיבוצים ממשרד החינוך לוות"ת החל באוקטובר 2015. מכללת בית ברל עברה לתקצוב ות"ת כפי שתוכנן- באוקטובר 2015, ומכללת סמינר הקיבוצים - בינואר 2016.
היעדר תכנית ברורה ומחייבת למעבר לוות"ת
מל"ג-ות"ת ומשרד החינוך גיבשו רפורמה חשובה למעבר המכללות בלי תכנית עבודה כוללת ומחייבת ליישומה מתוך ראייה מערכתית-לאומית ובלי שקבעו את מספר המכללות, סוגיהן ופריסתן הגאוגרפית.
החלל שנוצר בשל כך התמלא ביזמות נקודתיות של המכללות עצמן, שחלקן היו מנוגדות למדיניות של הרגולטור (לדוגמה, יזמות שנועדו לשמור על צביון המכללה או להפוך מכללה להוראה למכללה כללית). בעקבות זאת חלק מהמכללות במגזר הממלכתי-דתי מתנגדות ליישום הרפורמה, ומכללות אחרות בוחנות ביצוע איחודים ומיזוגים באופן עצמאי וללא הכוונה של הרגולטור, שמלכתחילה לא הגדיר קווים מנחים ותכנית עקרונית כוללת.
במועד סיום הביקורת אין תכנית המפרטת את המשך תהליך המעבר של המכללות לוות"ת אחרי השלמת מעברן של מכללות בית ברל וסמינר הקיבוצים.
היעדר פיקוח של משרד החינוך ושל מל"ג-ות"ת על תהליך המעבר
משרד החינוך ומל"ג-ות"ת הסכימו בפברואר 2015 כי תוקם ועדת תיאום בראשות המנכ"לים, שתתכנס לפחות ארבע פעמים בשנה ותקיים ישיבה שנתית בראשות שר החינוך (המשמש גם יו"ר המל"ג) לבחינת סטטוס המעבר. במועד סיום הביקורת טרם התכנסה הוועדה ולו פעם אחת, דבר שעלול לפגוע באמון המכללות ביישום התהליך.
היעדר פיקוח אקדמי של מל"ג על המכללות להוראה
האגף להערכת איכות ולהבטחתה במל"ג לא בדק כראוי את יישום תכנית ההכשרה שאישרה מל"ג במכללות להוראה. האגף הסתפק בקבלת דיווח מהמכללות על יישום התכנית, ועד למועד סיום הביקורת, ביולי 2015, לא בחן את יישומו של מודל ההכשרה. רק במהלך הביקורת, ביוני 2015, החליטה מל"ג כי בשנת הלימודים התשע"ו (ספטמבר 2015 - אוגוסט 2016) היא תקיים הערכת איכות של תחום הגיל הרך במכללות להוראה.
ההמלצות העיקריות
על מל"ג-ות"ת ועל משרד החינוך לאמץ גישה פרואקטיבית בנושא תהליך מעבר המכללות לתקצוב ות"ת ולאפשר לכל מכללה הרוצה בכך להתחיל בביצוע התאמות לתנאי הסף שנקבעו ולהנחיות ות"ת.
על מל"ג-ות"ת ועל משרד החינוך להפעיל את סמכותם כמאסדרים (רגולטורים): עליהם לגבש תכנית עקרונית למעבר המכללות להוראה לתקצוב ות"ת ולשלב בה היבטים גאוגרפיים ומגזריים (של המגזר הממלכתי-דתי, החילוני והערבי) ואת מדיניותם בנושא המערך הכולל של המכללות להוראה.
על מל"ג-ות"ת ומשרד החינוך לבחון אפשרות לקצר את משך הזמן שנקבע בהסכם המתווה למעבר כל המכללות לתקצוב ות"ת, כדי לשדרג את איכות ההוראה ולהגביר את אמון המערכת ביישום הרפורמה.
על מל"ג להבטיח את איכות ההוראה במכללות להוראה גם בשנים הבאות מתוך יישום לקחי הביקורת שתיעשה בשנת הלימודים התשע"ו, ועליה לשלב את המכללות להוראה כחלק בלתי נפרד מתכנית הבטחת האיכות בכלל המוסדות להשכלה גבוהה.
סיכום
מטרות הרפורמה בנושא מעבר המכללות האקדמיות להוראה לתקצוב ות"ת היו, בין היתר: חיזוק איכותן ושיפור פעילותן של המכללות האקדמיות להוראה כגופים ייעודיים להכשרת מורים; הבטחת התקציב הנדרש להכשרת עובדי הוראה וניצולו למטרה זו בלבד; התייעלות; פיתוח התמחויות, ובכלל זה פיתוח תחומים תומכי חינוך. רפורמה זו אמורה לשדרג את איכותה של הכשרת המורים.
נמצא כי גם לאחר החתימה על הסכם העקרונות בשנת 2011 ועל הסכם המתווה בפברואר 2015 התנהל תהליך מעבר המכללות לתקצוב ות"ת ללא הובלה סדורה ומתוכננת של משרד החינוך ומל"ג-ות"ת - שני המאסדרים של תחום זה. היעדר תכנית עקרונית של המאסדרים, שבה באים לידי ביטוי הפריסה הגאוגרפית הרצויה ומספר המוסדות הרצויים לכל מגזר, וכן היעדר לוח זמנים מחייב - כל אלה עיכבו את תהליך המעבר, הביאו לידי בזבוז זמן ועלולים להביא להכשלת יישום הרפורמה.
עוד נמצא כי עד סיום הביקורת לא קיימה מל"ג הליך בקרה והבטחת איכות של תכניות הלימודים במכללות האקדמיות להוראה, וכך אין לה מידע על אופן יישומן. רק בעת האחרונה גיבשה מל"ג תכנית בקרה, וזו תבוצע לראשונה בשנת הלימודים התשע"ו.
על מל"ג-ות"ת לבחון את התוצאות הנובעות מהמעבר ומן האפשרות שהעלו כמה מן המכללות להוראה, שיילמדו בהן לא רק מקצועות תומכי חינוך אלא גם מקצועות כלליים, מהלך שיכול להשפיע על כלל מערכת ההשכלה הגבוהה, ובכלל זה על פריסת המוסדות ברחבי הארץ.
משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד החינוך בשיתוף מל"ג-ות"ת כי יאמצו גישה פרואקטיבית ויגבשו תכנית עקרונית כוללת למעבר המכללות להוראה לתקצוב ות"ת. בתכנית זו יובאו בחשבון היבטים מגזריים וגאוגרפיים והמאפיינים הייחודיים של המכללות האקדמיות להוראה, וזאת מתוך ראייה לאומית ומערכתית.