רקע כללי
חובתם של משרדי הממשלה לנהל ולאחזר את המידע הנוצר ומתקבל במשרדיהם באופן שיטתי ויעיל מקורה בחובות שונות שהוטלו עליהם בדין, והיא אחד מעמודי התווך של עיקרון הרציפות השלטונית והמשילות. ניהול המידע ואחזורו באופן תקין נחוצים גם לצורך בקרה והפקת לקחים. מבקרי המדינה לדורותיהם ראו חשיבות עליונה בהסדרת נושא זה. בדוחות שפורסמו בשנים 1998, 2004, 2007, 2011 ו-2014, שעסקו בנושא רשומות אלקטרוניות, הוער שוב ושוב על הליקויים של המערכת הציבורית בכללותה שלא קבעה כללים לניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן ולא יישמה מערכות לניהול תוכן ארגוני התואמות את דרישות הוראות הדין.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות התקשוב הממשלתי, על משרד ראש הממשלה הממונה עליה ועל משרד האוצר לקבוע כבר במהלך 2016 תכנית עבודה מקיפה שתחייב את כל משרדי הממשלה ותכלול רכיבים ארגוניים, תקציביים וטכנולוגיים לקביעת לוח זמנים ברור ומפורט להשלמת יישום התקנת מערכות המחשוב שיאפשרו את תיעוד עבודת הממשל ושימורה. יש לקיים בחינה מחודשת כדי לקבוע לוח זמנים מזורז ליישום המהלך, וזאת במטרה להבטיח שהמידע הדיגיטלי יהיה זמין בעבודה השוטפת, ושהידע והזיכרון הארגוני ינוהלו היטב ויישמרו כנדרש.
ראוי לשוב ולהדגיש שקיים חשש ממשי שרשומות אלקטרוניות בעלות ערך רב למדינה ולאזרחיה אבדו לעד. אם לא יוסדר הנושא לאלתר ילך ויגדל הנזק הנגרם מהתנהלות קלוקלת זו, לכן הפעולות האמורות צריכות להיעשות לאלתר, דהיינו כבר במהלך 2016.
משרדי הממשלה מייצרים מידע רב המתעד את פעילותם. חלק ניכר מהמידע מתועד ברשומות אלקטרוניות (להלן - רשומה או רשומות) והשימוש בהן הולך וגובר עם השנים. ישנם כמה דינים המבססים את החובה לשמור את המידע של הגופים הציבוריים באופן נאות, ובראשם חוק הארכיונים התשט"ו-1955.
בדוחות קודמים שב והתריע משרד מבקר המדינה על כך שרוב משרדי הממשלה, ואף הרשויות המקומיות, אינם משמרים כהלכה את המסמכים האלקטרוניים שלהם, וגופים רבים משמידים חומר שלדעתם אינו נחוץ עוד לצרכיהם. עקב כך, מידע החיוני בהווה ונחוץ גם בעתיד עלול להיעלם לעד. משרד מבקר המדינה התריע על כך שהנזק הנגרם בלתי הפיך ואף הולך וגדל ככל שהשנים חולפות.
בשנת 2005 הוחלט באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) על הקמת מערכת "סביבת עבודה רוחבית" (להלן - מערכת סע"ר), המיועדת לניהול תוכן ארגוני (ECM) . מערכת סע"ר מאפשרת לספק למשרדי הממשלה השונים סביבת עבודה ממוחשבת אחידה וקלה לתפעול לצורך ניהול מסמכים, ניהול לשכה ודואר, ניהול ארכיונים משרדיים, ניהול תהליכי עבודה וניהול רשומות.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2009 - אוגוסט 2010 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות המערכת הממשלתית לניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן. ממצאי הביקורת פורסמו במסגרת דוח שנתי 61ב (2011) בפרק "ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן במשרדי ממשלה" (להלן - הביקורת הקודמת). לביקורת הקודמת קדמו כמה דוחות נוספים של משרד מבקר המדינה שעסקו גם הם בנושא שימור רשומות וניהולן. בנוסף, ב-2014 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא "ניהול רשומות אלקטרוניות ורשומות נייר ברשויות מקומיות". בחודשים מאי-ספטמבר 2015 קיים משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב על היבטים בביצוע הפרויקט לניהול מסמכים ורשומות אלקטרוניות במשרדי הממשלה (להלן - פרויקט סע"ר) שמנהלת רשות התקשוב הממשלתי שבמשרד ראש הממשלה (להלן גם - הרשות). כמו כן, נבחנו כמה היבטים בניהול הרשומות האלקטרוניות ושימורן במשרד הפנים ונעשו בירורי השלמה בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם או הנציבות).
הליקויים העיקריים
הובלה מרכזית לקויה של פרויקט סע"ר
הגם שבאחריות לניהול פרויקט סע"ר מהבחינה הטכנולוגית נושאת רשות התקשוב הממשלתי, עדיין לא נמצא גורם מרכזי אחד המוביל את התהליכים הארגוניים הדרושים להטמעת המערכת במשרדי הממשלה , ועדיין אין גורם בכיר המפקח על התקדמותו של הפרויקט באופן שיצור מחויבות בקרב משרדי הממשלה ליישומו.
אי תפקוד של ועדת היגוי בין-משרדית לפרויקט
ועדת היגוי בין-משרדית לפרויקט סע"ר שמינה מטה התקשוב הממשלתי בנובמבר 2012 מעולם לא התכנסה.
פריסה חלקית של מערכת סע"ר
מתוך עשרה משרדי הממשלה והגופים שהתחייבו בשנת 2010 להשתתף באופן פעיל בהקמה ובהטמעה של מערכת סע"ר במשרדיהם לא יאוחר מסוף 2014, רק שניים השלימו את ההטמעה עד מועד סיום ביקורת המעקב. לפחות ארבעה גופים כלל לא נטלו חלק בהקמת המערכת ואף לא נקטו פעולות ממשיות ראשוניות להתקנתה.
חל עיכוב ניכר בפיתוח מערכת סע"ר ב"ענן" הממשלתי והתשתית להפעלת המערכת בענן הושלמה רק במאי 2014. ונכון למועד סיום ביקורת המעקב טרם הושלמה ההטמעה של מערכת סע"ר במשרד ממשלתי כלשהו בהתקנה מרכזית.
ניצול לא יעיל של תקציב פרויקט סע"ר
תקציב פרויקט סע"ר בסך 21 מיליון ש"ח שהיה אמור מלכתחילה להספיק ליישומו בחמישה משרדים לפחות הספיק בפועל להתקנות מקומיות של מערכת סע"ר בשלושה משרדים וגופים בלבד.
שילובם של שני מרכיבים - ניהול תקציב הפרויקט באופן מבוזר והיעדר מחויבות של המשרדים ללוח זמנים ברור ומחייב להצטרפות לפרויקט - הם בין הגורמים המרכזיים לעיכובים ביישום פרויקט סע"ר במשרדי הממשלה ובגופים שונים.
אפיון חסר של מערכת סע"ר
נושא ההיערכות הארגונית של משרדי הממשלה לקראת יישומה של מערכת סע"ר לא קיבל כל התייחסות באפיון המערכת ולא נכללו בו הסעיפים העוסקים בנושאים הארגוניים.
הוראות חלקיות בעניין ניהול רשומות אלקטרוניות במשרד הפנים
הליקוי שעלה בדוחות קודמים נותר בעינו; במשרד הפנים עדיין קיימות הוראות לניהול רשומות הנוגעות רק לחומר ארכיוני פיזי ולא אלקטרוני, והוא עדיין לא גיבש נוהל שעניינו ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן, לרבות נוהל המסדיר את נושא שמירת מסמכי הדואר האלקטרוני.
אי-הכשרת עובדים מקצועיים לניהול רשומות אלקטרוניות
נש"ם לא קיימה הדרכה בנושא "ניהול רשומות בעידן הרשומות האלקטרוניות - מתקדם".
במשרד הפנים טרם הוכשרו עובדים לעסוק בנושא ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן. כפועל יוצא, משרד הפנים חסר גורם מנחה, מטמיע ומפקח האחראי לנושא ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן והתנהלותו זו אינה עומדת בדרישות הדין.
מערכת ממוחשבת לניהול מסמכים במשרד הפנים
משרד הפנים לא מימש את התחייבותו להשתתף בתהליכי אפיון ובניית מערכת סע"ר ובהטמעתה כבר בשלב הראשון שלה, ואף שחלפו חמש שנים טרם החל בפעילות מעשית במטרה לעבור למערכת סע"ר.
ההמלצות העיקריות
בשל המורכבות שביישום התהליכים הארגוניים הנוגעים לפרויקט סע"ר על משרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) אליו כפופה הרשות לקבוע גורם אחד שיוביל את הפרויקט, יסנכרן בין כל הגורמים השותפים לו ויכריע במקרים של חילוקי דעות.
על רשות התקשוב הממשלתי שמינתה את ועדת ההיגוי לנושא פרויקט סע"ר לכנס את הוועדה לצורך קידום הפרויקט באופן מיטבי, או למנות לאלתר ועדת היגוי חדשה בעלת סמכות ואחריות דומות.
על הרשות לנתח את החסמים ואת הסיבות לעיכובים בפריסת מערכת סע"ר בגופים האמורים ולפעול לזירוז הפעולות הנדרשות ליישומה בהם.
אשר לניהול תקציב פרויקט סע"ר, על הרשות לשקול ליזום תיקון להחלטות שהתקבלו ובמסגרת זו לבחון את האפשרות לקבוע גורם אחד שאליו יופנו כל תקציבי המשרדים שיצטרפו לפרויקט.
על הרשות ליזום במהירות ובנחרצות פעולות שיבטיחו כי תיבנה תשתית ארגון ושיטות הנדרשת במשרדי הממשלה. במידת הצורך, עליה לפנות למשרד ראש הממשלה הממונה עליה כדי שיסייע בידה לקדם את ביצוע הפעולות הנדרשות בתחום זה.
על נש"ם לנקוט פעולות כדי להוציא לפועל קורס שיכשיר את הממונים על מערך הרשומות לטפל גם ברשומות אלקטרוניות.
על משרד הפנים ליזום הכשרה מתאימה לעובדי מערך הרשומות של המשרד.
על מנכ"לית משרד הפנים לפעול לאלתר כדי להבטיח ניהול תקין של רשומות אלקטרוניות במשרד ושימורן. כמו כן, עליה לזרז את הפעולות ליישום מערכת סע"ר.
סיכום
חובתם של משרדי הממשלה לנהל ולאחזר את המידע הנוצר ומתקבל במשרדיהם באופן שיטתי ויעיל מקורה בחובות שונות שהוטלו עליהם בדין, והיא אחד מעמודי התווך של עיקרון הרציפות השלטונית והמשילות. ניהול המידע ואחזורו באופן תקין נחוצים גם לצורך בקרה והפקת לקחים. מבקרי המדינה לדורותיהם ראו חשיבות עליונה בהסדרת נושא זה. בדוחות שפורסמו בשנים 1998, 2004, 2007, 2011 ו-2014, שעסקו בנושא רשומות אלקטרוניות, הוער שוב ושוב על הליקויים של המערכת הציבורית בכללותה שלא קבעה כללים לניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן ולא יישמה מערכות לניהול תוכן ארגוני התואמות את דרישות הוראות הדין.
לדעת משרד מבקר המדינה, על רשות התקשוב הממשלתי, על משרד ראש הממשלה הממונה עליה ועל משרד האוצר לקבוע כבר במהלך 2016 תכנית עבודה מקיפה שתחייב את כל משרדי הממשלה ותכלול רכיבים ארגוניים, תקציביים וטכנולוגיים לקביעת לוח זמנים ברור ומפורט להשלמת יישום התקנת מערכות המחשוב שיאפשרו את תיעוד עבודת הממשל ושימורה. יש לקיים בחינה מחודשת כדי לקבוע לוח זמנים מזורז ליישום המהלך, וזאת במטרה להבטיח שהמידע הדיגיטלי יהיה זמין בעבודה השוטפת, ושהידע והזיכרון הארגוני ינוהלו היטב ויישמרו כנדרש.
ראוי לשוב ולהדגיש שקיים חשש ממשי שרשומות אלקטרוניות בעלות ערך רב למדינה ולאזרחיה אבדו לעד. אם לא יוסדר הנושא לאלתר ילך ויגדל הנזק הנגרם מהתנהלות קלוקלת זו, לכן הפעולות האמורות צריכות להיעשות לאלתר, דהיינו כבר במהלך 2016.