רקע כללי
בצלאל אקדמיה לאמנות ועיצוב ירושלים (להלן - בצלאל) - היא מוסד להשכלה גבוהה המוגדר כמכללה ומוסמך להעניק תארים אקדמיים באמצעות המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג) בתחומי האמנויות. הוועדה לתכנון ולתקצוב של המל"ג (להלן - ות"ת) משתתפת בסכום של כ-70 מיליון ש"ח לשנה בתקציב בצלאל. על פי הדוח הכספי של בצלאל לשנה שהסתיימה ב-30.9.14, היה לה גירעון מצטבר של כ-17 מיליון ש"ח, היקף הוצאותיה לאותה שנה היה כ-109 מיליון ש"ח ולשנה שקדמה לה כ-101 מיליון ש"ח.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2014 עד ספטמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתנהלות ההנהלה והמוסדות של בצלאל: הוועד המנהל, ועדת הביקורת וועדת הכספים (להלן - המוסדות המנהלים). בדיקות משלימות נעשו במל"ג ובוות"ת. הנהלת בצלאל (יו"ר וחברי הוועד המנהל, יו"ר וחברי ועדת הכספים, הנשיא, המשנה לנשיא והמנכ"ל) התחלפה בשנים האחרונות. להלן עיקר המכהנים בהנהלת בצלאל הקודמת: נשיא בצלאל לשעבר, פרופ' ארנון צוקרמן (להלן - הנשיא לשעבר), יו"ר הוועד המנהל, עו"ד צבי ברק (להלן - היו"ר לשעבר), הסמנכ"לית לשעבר וחברי הוועד המנהל שכיהנו בתקופת כהונתו של הנשיא לשעבר (להלן - הוועד המנהל) (להלן - הנהלת בצלאל הקודמת). עיקר הבדיקה נוגעת לפעולות שנעשו על ידי הנהלת בצלאל הקודמת.
הליקויים העיקריים
הגירעון הכספי המתמשך של בצלאל
הנהלת בצלאל הקודמת ומוסדותיה, ובראשה הנשיא לשעבר והיו"ר לשעבר, לא פעלו לצמצם את הגירעון המצטבר של בצלאל, ואף הגדילו אותו. בתשע שנות כהונתו של הנשיא לשעבר עלה גירעון זה בכ-20 מיליוני ש"ח, ושיעורו כיום הוא כ-16% מהוצאותיה השוטפות.
הנהלת בצלאל הקודמת השתמשה בכספים המיועדים למימון פעולות מסוימות לשם מימון פעולות אחרות, לרבות מימון תכנונו של קמפוס חדש מתקציבה השוטף כמימון זמני. הדבר הקטין את יתרות המזומנים ואת הכנסות המימון של בצלאל, ובשל כך גם גדל הגירעון שלה.
הוועד המנהל לא צמצם את ההוצאות. באמצעות הליכי קבלת החלטות פגומים הוא אישר הסכמים ופעולות לשכירת מבנים נוספים שיזם הנשיא לשעבר, אשר הגדילו את הוצאותיה של בצלאל בסכומים ניכרים. ההחלטות התקבלו ללא בחינת חלופות וכדאיות כלכלית, בלא שהובטח מקור למימונן ותוך התעלמות מההשלכות על חוסנה הכלכלי של בצלאל.
כך לדוגמה לא הציגו מנהלי בצלאל, ובראשה הנשיא לשעבר, בפני המוסדות המנהלים את כל המידע בנוגע לעסקה לשכירת מבנה מחוץ לקמפוס, לרבות טיוטת ההסכם ותנאיו, ניתוח הסיכונים וההשלכות הכלכליות של אי-עמידה ביעדי העסקה. הנשיא לשעבר והסמנכ"לית לשעבר חתמו על ההסכם שלא לפי זכויות החתימה ולפני שקיימו דיון בוועד המנהל. הנשיא לשעבר לא עמד ביעדי ההסכם ובהתחייבות לוועד המנהל. הוא גם לא ביטל את הסכם השכירות, כפי שביקש היו"ר לשעבר, ואף לא פעל למצוא משכיר חלופי לצמצום העלויות. כך, בשנים 2014-2009 שילמה בצלאל 9.1 מיליון ש"ח עבור שכירת מבנה שנעשה בו שימוש שולי וחלקי ושלא שיפר את מצוקת השטח שלה - אלא רק העמיק את הגירעון שלה. פעולותיו אלה של הנשיא לשעבר אינן עולות בקנה אחד עם חובתו לפעול לטובת בצלאל.
התנהלות זו חושפת את חולשתם המהותית של המוסדות המנהלים בכל הנוגע להפעלת מנגנוני בקרה על פעולותיו של הנשיא לשעבר: הם לא דרשו שיוצגו בפניהם הנתונים והמסמכים הרלוונטיים, לא דרשו הסברים בנוגע לתכנית העסקית וסיכוניה, לא עמדו על כך שהסכם השכירות נחתם בחוסר סמכות, ולא השכילו לקדם את סיומו. בכך לא ביצעו את תפקידם ואת חובותיהם כנדרש.
ליקויים בתכנון הקמפוס החדש ובהתקשרות עם משרד אדריכלים
הקמפוס של בצלאל בהר הצופים צר מלהכיל את פעילותה, ובמשך שנים קיימת בו מצוקת שטח המכבידה על תפקודה ומגבילה את אפשרותה להגדיל את מספר הסטודנטים.
בהליכי אישור תכנית לבניית קמפוס חדש לבצלאל במרכז העיר (להלן - הפרויקט), דרשה עיריית ירושלים מבצלאל ב-2008 לשנות את תכניתה ולהנמיך את המבנה המתוכנן. במשך יותר משנתיים, עד ספטמבר 2010, לא קיים הוועד המנהל דיון בשאלה האם לשנות את התכנון בהתאם לדרישת העירייה. התמהמהות זאת עיכבה את הפרויקט.
במשך יותר משנתיים, מפברואר 2008 ועד נובמבר 2010, לא דיווח הנשיא לשעבר לוועד המנהל על חוסר שביעות רצונו מתפקודו של משרד האדריכלים שנבחר לתכנון הפרויקט (להלן - אדריכל א'). מנגד, לא דרש הוועד המנהל מהנשיא לשעבר לדווח לו מדי תקופה על ביצועי אדריכל א' ועל ליקויים בתפקודו, ובמשך כמעט שלוש שנים ממועד חתימת החוזה עמו לא דן בכך.
בפברואר 2011 הודיע הנשיא לשעבר לאדריכל א' על הפסקת ההתקשרות של בצלאל עמו, בלא שהתקבלה על כך החלטה בוועד המנהל ובלא שהוסמך לעשות זאת לבדו לפי זכויות החתימה שהעניק לו הוועד המנהל. הנשיא לשעבר ידע שהחלפת אדריכל א' תמנע מבצלאל לעמוד בהתחייבותה לפינוי הקמפוס בהר הצופים במועד שנקבע בהסכם למכירתו; מכאן שפעולתו גררה הפרה בפועל של הסכם מכירת הקמפוס בהר הצופים, בלא שיידע על כך את הוועד המנהל.
אף על פי שההחלטה על הפסקת ההתקשרות עם אדריכל א' נעשתה לפני שהוצגה בפני הוועד המנהל, ואף על פי שהיו לה השלכות מהותיות עבור בצלאל, לא דרשו חברי הוועד המנהל מהנשיא לשעבר הסברים בנוגע לכך ובנוגע לעובדה שלא הביא את הנושא לדיונם ולהחלטתם.
ליקויים בהחלטה על תכנון מחדש של הפרויקט
בדיונים שקיים הוועד המנהל, שהוחלט בהם לבחור אדריכל אחר לביצוע תכנון מחדש של הפרויקט, הוא לא דן במשמעויות הכספיות והאחרות של ביצוע תכנון מחדש, בהשקעה הכספית הקודמת שתרד לטמיון, ובהשלכות שיהיו לכך על לוחות הזמנים של הפרויקט, על התחייבות בצלאל לפנות את הקמפוס בהר הצופים על פי הסכם המכירה (שעליו הוא אישר לחתום רק שלושה חודשים קודם לכן) ועל תקבולי המכירה המסתכמים במאות מיליוני ש"ח והנדרשים למימון הפרויקט.
הוועד המנהל גם לא קיים דיון ביתרונות ובחסרונות של חלופות שהועלו להצעה לביצוע תכנון מחדש על ידי אדריכל אחר. הנשיא לשעבר, היו"ר לשעבר וחברי הוועד המנהל קיבלו החלטה זו ללא שקילת כל ההשלכות והחלופות, ובכך נהגו באופן לא אחראי בכספי ציבור. בפועל, גרמה ההחלטה על תכנון מחדש לאבדן סכומי עתק לבצלאל ולאבדן של שנים רבות, שבמהלכן הייתה בנייתו של הקמפוס צפויה להסתיים בסוף 2014 אולם עד ספטמבר 2015 היא טרם החלה.
אי-עמידה בתנאי ההסכם למכירת הקמפוס בהר הצופים
בהסכם המכירה נקבע כי כניסתו לתוקף מותנית בקיומם של תנאים מתלים, ובהם אישור שהיה על בצלאל למסור לקונה עד ל-28.5.11, ולפיו האוניברסיטה העברית אינה מתנגדת למכירת זכויותיה של בצלאל בקמפוס (להלן - אישור האוניברסיטה). כן נקבע בו כי אם לא יתקיימו במועדם התנאים המתלים והצדדים לא יחליטו על מתן ארכה לביצועם - ההסכם יהיה בטל. בצלאל לא המציאה לקונה את האישור במועד, ואף לא קיבלה ארכה לכך. כתוצאה מכך הסכם המכירה לא נכנס לתוקף ולמעשה התבטל.
בישיבות שקיים הוועד המנהל לפני פקיעת הסכם המכירה ולאחריה, הוא לא דן בפקיעתו ובבקשת ארכה מהקונה להמצאת אישור האוניברסיטה; הנשיא לשעבר והיו"ר לשעבר לא דיווחו לוועד המנהל אם הם פנו לקונה לבקש ארכה להמצאת האישור. זאת ועוד, כחודש לאחר שהסכם המכירה הפך לבטל, דיווח היו"ר לשעבר לחבר הנאמנים דיווח שגוי שלפיו ההסכם תקף.
האוניברסיטה העברית התנתה את אישורה להסכם המכירה באישור של ות"ת. רק במרץ 2013, בחלוף שנתיים וחצי מהמועד שבו ביקשה בצלאל מוות"ת את אישורה לראשונה, נתנה ות"ת את הסכמתה. הנהלת בצלאל הקודמת לא התאמצה לקבל את אישור האוניברסיטה ואת אישור ות"ת במועד, מה שהיה מונע את פקיעת ההסכם. מנגד, היא גם לא הגיעה להסכמות עם הקונה על דחיית המועד האחרון להמצאת האישור. כאמור, בנסיבות אלה בוטלה העסקה, ובשל כך לא קיבלה בצלאל את סכום העתק הנקוב בה הנחוץ למימון הפרויקט.
ליקויים בעבודת ועדת הביקורת
ועדת הביקורת לא מילאה את תפקידיה כראוי: היא לא דנה בגירעון המתמשך של בצלאל ולא דיווחה לחבר הנאמנים על המצב הכספי לאשורו; דוח רשם העמותות על בצלאל הוצג בה באופן שאינו הולם את החריגות שנמצאו; היא לא קיימה דיונים מעמיקים בנושא הקמפוס החדש ושאלת מימונו.
חריגות בתנאי העסקה ופרישה של הנשיא לשעבר
בניגוד להנחיותיה של המל"ג ולהוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב), לא הביאה בצלאל את תנאי העסקתו של הנשיא לשעבר לאישור ות"ת או הממונה על השכר במשרד האוצר והעניקה לו תנאי העסקה שחרגו מהכללים.
בצלאל פעלה בניגוד להנחיה שנתנה לה ות"ת מפורשות, והמשיכה לשלם לנשיא לשעבר שכר חורג בשנים 2012-2005. מדי שנה הודיעה ות"ת לנשיא לשעבר על החריגות בשכרו, במקום לפנות ליו"ר לשעבר בנושא וזאת, כדי שלא להעמיד את הנשיא לשעבר בניגוד עניינים. מנגד, הנשיא לשעבר היה צריך מטבע הדברים להעביר את פנייתה של ות"ת ליו"ר לשעבר ולבקש ממנו שיטפל בנושא, אולם הוא לא עשה כן ובכך לא יידע את הממונים עליו על סירובה של ות"ת לחריגה בשכרו. ות"ת ידעה על החריגה בשכרו במשך כשבע שנים, אך לא נקטה צעדים של ממש להפסקת חריגות השכר של הנשיא לשעבר ולא פנתה לממונה על השכר במשרד האוצר בנדון, כדי ליידעו ולקבל את אישורו לכך.
עם תום כהונתו מימנה בצלאל את יציאת הנשיא לשעבר להשתלמות ממושכת של שנתיים, שעוגנה עוד ב-2008 בתנאי העסקתו. השתלמות זו הובטחה לו למרות הגירעון התקציבי ואף על פי שנועדה לסגל הוראה אקדמי בלבד, שהנשיא אינו נמנה עמו. ות"ת אישרה לנשיא לשעבר השתלמות ממושכת של שנה וחצי.
נסיעות לחו"ל של בכירי בצלאל
עד אפריל 2015 - המועד שבו אימצה בצלאל נוהל נסיעות חדש - היה לה נוהל נסיעות לחו"ל שהוראותיו מצומצמות. במרבית הנסיעות שנבדקו לא הגישו הנוסעים בתפקיד, מבכירי בצלאל, טופס בקשת נסיעה לאישור הממונה עליהם, ונסיעותיהם לא אושרו על ידיו - לא מראש כנדרש ואף לא בדיעבד. מחלקת הנהלת החשבונות שטיפלה בהחזרי ההוצאות לא שימשה גורם בקרה: היא לא קיבלה מהנוסעים - ולא ביקשה מהם - את כל מסמכי הנסיעה וגם לא פרטים או דיווחים המעידים שהנסיעות בתפקיד וההוצאות במהלכן היו למטרת בצלאל. לגבי חלק לא מבוטל מההוצאות שעבורן התבקשו והתקבלו החזרים, עולה ספק בדבר היותן הוצאות שראוי שיזכו בהחזר כספי מצד בצלאל.
בביקורת נמצאו ליקויים המצביעים על ערבוב לכאורה בין הוצאות פרטיות של הנשיא לשעבר ובין הוצאות לצורכי בצלאל בנסיעותיו לחו"ל. עבור 19 נסיעות של הנשיא לשעבר שבוצעו בתקופה שבין 30.9.12-1.1.05, שילמה בצלאל כ-455,000 ש"ח, מבלי שהיו לה מסמכים המצביעים על נחיצותן או זיקתן של מרבית ההוצאות הללו למטרותיה. מחלקת הנהלת החשבונות פעלה באופן לקוי כששילמה את הוצאותיו בלי שביצעה כל בקרה, בהיעדרו של גורם מפקח אחר. הנשיא לשעבר פעל באופן לקוי כשלא הטמיע נוהל נסיעות מפורט, לא מינה גורם מפקח, לא דיווח באופן מלא על נסיעותיו ולא הפריד כנדרש את הוצאותיו הפרטיות מההוצאות בתפקיד. בכך גרם לבזבוז כספי ציבור והשתמש בכספיה של בצלאל לצרכיו הפרטיים.
העסקת קרובים ושותפים עסקיים במחלקות האקדמיות
תהליכי המיון של מועמדים להעסקה בסגל האקדמי או בסגל המינהלי בבצלאל לא כללו קבלת הצהרה מהמועמד בדבר קיומם של קשרי משפחה וקשרים עסקיים עם מועסקים אחרים. עד אפריל 2015, לא היה להנהלת בצלאל מידע בדבר קיומם של קשרים כאלה והיא גם לא פעלה לאכיפת הכללים שנקבעו בהסכם העבודה שלה בעניין. כמו כן עלה ריבוי העסקת קרובים באחת המחלקות (להלן - מחלקה א').
בשלוש מחלקות הוראה הועסקו עובדים שהיו שותפים עסקיים במקביל לעבודתם בבצלאל, ובשתי מחלקות נמצא קשר כזה בין חברי סגל אקדמי. העסקות אלה האסורות על פי הסכם העבודה בבצלאל, לא הובאו לאישור הוועדה הנדרשת וממילא לא אושרו על ידיה.
העסקת סטודנטים על ידי מרצים
ממסמכי בצלאל עולה כי מרצים רבים במחלקה א' מעסיקים במשרדם הפרטי סטודנטים הלומדים במחלקה. הגם שזהו מצב שעלול לפגוע בערכים אתיים ובשוויון בין הסטודנטים, טרם קבעה הנהלת בצלאל כללים מחייבים בעניין זה.
ההמלצות העיקריות
על הנהלת בצלאל לגבש תכנית לצמצום הגירעון המצטבר ולפעול לאיזונה השוטף וארוך הטווח, כדי לשמור על תפקודה התקין. ות"ת צריכה לקחת חלק בתכנית זו ולוודא את ביצועה.
על הוועד המנהל לשפר את הליכי קבלת ההחלטות שלו ולדון ביתרונות, בחסרונות ובמשמעויות המקיפות (לרבות הכספיות) של ההחלטות לפני שהוא מקבלן. עליו לוודא שמונח בפניו כל המידע הנחוץ בנושאים המובאים לדיון, לרבות פירוט של חלופות אפשריות, עלויות צפויות ומקורות המימון. עליו לפקח על פעולותיו של הנשיא העומד בראש המוסד, ולוודא שהוא פועל לטובת בצלאל. על הנשיא לדאוג לספק לוועד המנהל את מלוא המידע לפני הדיון.
על הממונה על השכר במשרד האוצר לדרוש מהנשיא לשעבר את השבת הכספים ששולמו לו ביתר ושלא כדין, ושלפי חישובי הביקורת מסתכמים בכ-570,000 ש"ח. על המל"ג לעדכן את הנחיותיה בנושא זכאותו של נשיא מכללה להשתלמות ממושכת, כך שיכללו הוראות למשך ההשתלמות שמוסד רשאי לאשר.
על הנהלת בצלאל לשקול דרכים לצמצם את ריבוי העסקת הקרובים הקיים במחלקה א'.
על מחלקת הנהלת החשבונות של בצלאל לבצע בקרה על המסמכים המוגשים לה לצורך החזרי הוצאות על נסיעות לחו"ל, לבחון את מהותן ולבקש הסברים מלאים, דיווחים והשלמות מהנוסע בתפקיד - כדי לשלם רק עבור הוצאות שבוצעו למען בצלאל או שייקבעו כמזכות בהחזר.
על הנהלת בצלאל לקבוע כללים חד-משמעיים להפסקה לאלתר של העסקה פרטית של סטודנטים על ידי מרצים בבצלאל, כדי למנוע מצבים שבהם עולה חשש לפגיעה בערכים אתיים ובשוויון, ולוודא את ביצועם.
סיכום
משרד מבקר המדינה בדק היבטים בהתנהלות בצלאל, מנהליה ומוסדותיה המנהלים. הביקורת העלתה ליקויים משמעותיים בניהולה הכספי של בצלאל והגירעון הכספי המתמשך שלה, לרבות שכירת נדל"ן בחוסר כדאיות כלכלית וליקויים בתכנון הקמפוס החדש. הועלו חריגות בתנאי ההעסקה והפרישה של הנשיא לשעבר, ליקויים בעבודת ועדת הביקורת, וליקויים בניהול הנסיעות לחו"ל ובנסיעותיו של הנשיא לשעבר בפרט; עוד הועלו הליך לקוי לבחירת נשיא וליקויים בהעסקת קרובי משפחה. הליקויים החמורים ביותר שנמצאו נוגעים להליכי קבלת ההחלטות של הנשיא לשעבר ושל הוועד המנהל, אשר נעשו ללא בחינת מידע מתאים וללא שקילת המשמעויות הכספיות והאחרות של ההחלטות והחלופות להן. בכך הם הגדילו את הוצאותיה של בצלאל בסכומים ניכרים, הסבו לה נזק כספי, העמיקו את הגירעון המצטבר שלה, לא מילאו את חובתם לפעול בזהירות כנדרש מנושאי משרה, ואף היה בהתנהלותם כדי לפגוע בטובת בצלאל. בכמה מקרים מהותיים פעל הנשיא לשעבר בחוסר סמכות וגרם לבצלאל אבדן של סכומי עתק, תוך חולשה של חברי הוועד המנהל בביצוע בקרה על פעולותיו.
הליכי התכנון של הקמפוס החדש והתמשכותם הלא סבירה הם דוגמה חשובה להתנהלותה הלקויה של הנהלת בצלאל הקודמת: במשך יותר משנתיים לא קיים הוועד המנהל דיון בשאלה האם להנמיך את המבנה המתוכנן כפי שדרשו העירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה, והנהלת בצלאל הקודמת המשיכה בתכנון המקורי; הנשיא לשעבר הודיע לאדריכל א' על הפסקת ההסכם עמו בלא שהתקבלה על כך החלטה בוועד המנהל, בלא שהוסמך לעשות זאת, שלא בהתאם לזכויות החתימה שבצלאל העניקה לו, ואף על פי שידע שהדבר ימנע מבצלאל לעמוד בהתחייבותה לפינוי הקמפוס בהר הצופים במועד שנקבע בהסכם למכירתו. לאחר מכן הקים הוועד המנהל ועדה שבחרה באדריכל חדש לקמפוס, ללא דיון ביתרונות ובחסרונות של ההחלטה לעומת חלופות לה, בהשלכותיה הכספיות, בהשלכות על לוחות הזמנים של הפרויקט, בהשלכות על עמידה בהתחייבות בצלאל למועד פינויו של הקמפוס בהר הצופים בהסכם למכירתו, ובהשלכות שיהיו לאי-עמידה בהסכם המכירה על תקבולי המכירה. בהמשך, לא עמדה בצלאל בתנאי מתלה להסכם המכירה, מנהליה לא התאמצו לעמוד בתנאי זה ולא ביקשו מתן ארכה לביצועו; עקב כך פקע ההסכם, אולם הוועד המנהל לא דן בפקיעתו ובבקשת ארכה לביצוע התנאי המתלה לפני מועד פקיעתו או לאחריו, ובסופו של דבר הרוכשים נסוגו מכוונתם לקנות את הקמפוס במאות מיליוני ש"ח שיועדו למימון הקמפוס החדש. הליכים פגומים אלה של קבלת החלטות הסבו לבצלאל אבדן כספי עצום ואבדן של שנים שבמהלכן הקמפוס היה אמור לעמוד על תלו, אולם בפועל בנייתו טרם החלה.
על הוועד המנהל של בצלאל לשפר את הליכי קבלת ההחלטות, לגלות מעורבות עמוקה יותר בנושאים המהותיים העומדים על הפרק, ולהגביר את הפיקוח על הנשיא. על הנשיא לוודא שהוועד המנהל יקבל את מלוא המידע הנחוץ לפני דיוניו. על הנהלת בצלאל לגבש תכנית לצמצום הגירעון המצטבר ולפעול לחיזוק האיתנות הפיננסית שלה, על ידי איזון התקציב השוטף וארוך הטווח. על ות"ת לקחת חלק בתכנית זו ולוודא את ביצועה.