רקע כללי
חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק הביקורת הפנימית או חוק הביקורת), קובע כי בכל גוף ציבורי תקוים ביקורת פנימית על ידי מבקר פנימי. החוק מסדיר היבטים שונים בעבודתו של המבקר הפנימי, כגון תפקידיו, כפיפותו המינהלית ואופן אישור תכנית העבודה שלו.
המבקר הפנימי משמש זרוע של הנהלת הגוף שאותו הוא מבקר לצורך שיפור תפקודו של הגוף והוא מהווה אחד מ"שומרי הסף" בו. תפקידיו הקבועים בחוק הביקורת הם, בין היתר, לבדוק את תקינות הפעולות של הגוף המבוקר ושל נושאי המשרה בו בכל הנוגע לשמירה על החוק, על הניהול התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות, וכן לבדוק את האפקטיביות של כל אלה בהשגת יעדי הגוף. חוק הביקורת קובע כי הממונה על המבקר הפנימי במשרדי ממשלה יהיה השר הממונה על המשרד או המנכ"ל, הכול כפי שתקבע הממשלה בין דרך כלל ובין למשרד פלוני. בפועל משמשים המנכ"לים של משרדי הממשלה ממונים על המבקר הפנימי במשרדם.
כבר בדוחות קודמים של מבקר המדינה , ובייחוד בדוח שנתי 63ג (2013), בפרק בנושא "הביקורת הפנימית במגזר הציבורי" , נמצאו כשלים בתפקודה של הביקורת הפנימית במגזר הציבורי.
התיירות היא מהענפים החשובים ביותר לכלכלת המדינה בשל תרומתה לתוצר הלאומי, למאזן התשלומים וכן לתעסוקה במשק. משרד התיירות (להלן גם - המשרד) מופקד, בין השאר, על מדיניות התכנון, הפיתוח והשיווק של תעשיית התיירות. מבקר הפנים של משרד התיירות, מר יחזקאל שחר (להלן - המבקר הפנימי), משמש מאוגוסט 2003 בתפקיד מנהל תחום הביקורת הפנימית במשרד (להלן - יחידת הביקורת הפנימית או יחידת הביקורת), וזה שנים רבות הוא העובד היחיד המועסק ביחידה זו.
פעולות הביקורת
בחודשים אוגוסט-ספטמבר 2013, בחודשים נובמבר-דצמבר 2014 ובחודשים מאי-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה כמה היבטים באופן ביצועה של הביקורת הפנימית במשרד התיירות משנת 2010 ועד אוגוסט 2015. בנובמבר 2015 עודכנו חלק מממצאי הדוח. הבדיקה נעשתה במשרד התיירות; בדיקת השלמה נעשתה בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).
הליקויים העיקריים
גיבוש תכניות עבודה ואישורן
משנת 2010 ועד אוגוסט 2015 לא קוימו במשרד התיירות הוראות חוק הביקורת הפנימית הנוגעות לגיבוש הצעות לתכניות עבודה שנתיות בתחום הביקורת הפנימית. עבור כל שש השנים האלה לא היו למשרד ולמבקר הפנימי תכניות עבודה מאושרות על ידי המנכ"ל.
לגבי השנים 2010 ו-2011, המבקר הפנימי כלל לא הכין ולא הגיש לממונה עליו - מנכ"ל המשרד הקודם מר נועז בר ניר (להלן - המנכ"ל הקודם) - הצעות לתכניות עבודה, כנדרש בחוק. לא נמצאו מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי המנכ"ל הקודם התריע על כך לפני המבקר הפנימי.
ההצעות לתכניות העבודה שהמבקר הפנימי הגיש לגבי כל אחת מהשנים 2015-2012 היו כלליות, דלות ולא מפורטות, לא הובהרו בהן תתי-הנושאים והיחידות במשרד שייבדקו במסגרת כל נושא, לא צוינו לוחות הזמנים לביצוע הבדיקות בכל נושא, ולא פורט מי יבצען (ביצוע עצמי או באמצעות גורמי מקצוע חיצוניים). לאחר שהתברר למנכ"ל הנוכחי מר אמיר הלוי (להלן - המנכ"ל הנוכחי) כי המבקר הפנימי לא יישם כנדרש הערות שהעביר לו בעניין מתכונת הגשת הצעת תכניות העבודה לשנים 2015-2013, הוא לא הנחה אותו מיד ובאופן וברור אילו נושאים עליו לבדוק בכל אחת מהשנים האמורות, כפי שראוי היה שיעשה.
באוגוסט 2015 טרם החל משרד התיירות בביצוע סקר סיכונים (שהאחריות לביצועו היא של הנהלת המשרד), כנדרש בהוראות תקנון כספים ומשק (להלן - הוראות תכ"ם) שפרסם החשב הכללי במשרד האוצר בנושא זה בינואר 2012. המבקר הפנימי לא התריע בפני המשרד על אי-הכנת הסקר, ולא הכין בעצמו מסמך הערכת סיכונים. זאת, אף שהכנת תכנית ביקורת שנתית בהתבסס על סקר או מסמך כאמור עשויה להגדיל את האפקטיביות של הביקורת.
ביצוע עבודת הביקורת
משנת 2010 עד אוגוסט 2015 לא הגיש המבקר הפנימי לשרים ולמנכ"לי משרד התיירות ולו דוח ביקורת סופי אחד . לא נמצאו במשרד מסמכים שאפשר ללמוד מהם כי השרים שכיהנו בתקופה זו, מר סטס מיסז'ניקוב ומר עוזי לנדאו, והמנכ"ל הקודם התריעו על כך לפני המבקר הפנימי ונקטו צעדים כלשהם בעניין זה.
המבקר הפנימי לא דיווח מבעוד מועד למנכ"ל הקודם ולמנכ"ל הנוכחי על ביצוען בפועל של שתי בדיקות שהחל לבצען בשנת 2012, ואף לא דיווח להם כי כבר הכין טיוטות של דוחות ביקורת בנושאים אלה. אף על פי שלטענת המבקר הפנימי הוא חשף ליקויים קשים באחת מהבדיקות הללו, הוא החליט על דעת עצמו שלא להשלים את טיוטת הדוח שכתב בנושא. לאחר קבלת הטיוטה, לא דרש המנכ"ל הנוכחי מהמבקר הפנימי להשלים לאלתר את הפעולות המקצועיות הדרושות לסיום הביקורת, לגבש דוח סופי בנושא ולהגישו כנקבע בחוק הביקורת לו ולשר התיירות.
על אף הפעולות הרבות שנקט המנכ"ל הנוכחי מיולי 2013 לשיפור אופן ביצוע הביקורת הפנימית במשרד, שאותן יש לציין לחיוב, עד אוגוסט 2015 פעולות אלה עדיין לא נשאו פרי.
הקצאת משאבים לפעילות הביקורת הפנימית
היקף תקציבו של המשרד, פעילויותיו הרבות ומורכבותן, ופריסתן הגאוגרפית של לשכותיו בארץ ובחו"ל - כל אלה מחייבים לבחון אם אפשר להסתפק בכך שביחידת הביקורת הפנימית במשרד יועסק רק עובד יחיד (המבקר הפנימי).
ביצוע תפקידים נוספים
הפעולות והתפקידים הנוספים שהמבקר הפנימי נדרש לבצע במשרד, שלא לפי מה שנקבע בעניין זה בחוק הביקורת, מקשים עליו, בהיותו כאמור גם עובד יחיד ביחידת הביקורת, למלא את תפקידו העיקרי - ביצוע ביקורת פנים.
המבקר הפנימי לא מסר להנהלת המשרד במשך השנים דיווחים שנתיים בעניין מספר הפניות והתלונות שקיבל מתוקף מינויו לנציב תלונות הציבור במשרד, מספר הפניות והתלונות שבהן טיפל, הנושאים שבהם הן עסקו וממצאי בירורן.
חברותו של המבקר הפנימי בוועדת ההערכה המשרדית לבחירת רואי חשבון אינה עולה בקנה אחד עם הוראות חוק הביקורת הפנימית.
ממשקי עבודה בין המשרד לחברות הממשלתיות שבאחריותו
על אף תפקידן המרכזי של החברות הממשלתיות שבאחריות המשרד בפעילותו של המשרד, לא קיים המבקר הפנימי משנת 2010 עד אוגוסט 2015 בדיקה בנושא ממשקי העבודה בין המשרד לחברות אלה, ובכלל זה לא בדק אם המשרד והחברות הללו ממלאים את התחייבויותיהם ההדדיות. המנכ"ל הקודם והמנכ"ל הנוכחי לא נקטו פעולות לביצוען של בדיקות אלה.
תפקוד המבקר הפנימי במישור האישי
בכמה מקרים אופן תפקודו של המבקר הפנימי לא עלה בקנה אחד עם הדרישות המחייבות של תפקידו, והעיקרית שבהן - להקפיד למסור דיווחים מלאים ומהימנים על פעילותו. בין היתר, המבקר הפנימי לא דיווח להנהלת המשרד על הפסקת עבודתו כאמור על דוח ביקורת שהיה בשלב מתקדם ומסר למשרד מבקר המדינה פעמיים מידע לא מדויק בעניין פעילותו במשרד.
ההמלצות העיקריות
על נש"ם ומשרד המשפטים לבחון במשותף את הדרך המיטבית לטיפול בהמלצה של משרד מבקר המדינה ושל ועדה שמינתה נש"ם לבחינת הביקורת הפנימית במשרדי הממשלה, ולפיה יוקם גוף ביצוע ובקרה ברשות המבצעת שסמכויותיו יחולו על כלל משרדי הממשלה ואשר ישמש גוף מייעץ בתחום הביקורת הפנימית הן למבקרים הפנימים והן למנכ"לי המשרדים.
על המנכ"ל לפעול לכך שבמשרד התיירות יתקיימו ההליכים הדרושים לקיומה השוטף של ביקורת פנימית תקינה וראויה על פי חוק הביקורת הפנימית והתקנים המקצועיים המחייבים; בכלל זאת על המנכ"ל להקפיד כי מדי שנה בשנה תוגש לאישור כנדרש הצעת תכנית עבודה במתכונת ראויה הניתנת לביצוע, כי תכנית העבודה תאושר ותבוצע באופן תקין, וכי דוחות וממצאי ביקורת שהוכנו על פי תכנית העבודה שאושרה יוגשו למנכ"ל ולשר.
על משרד התיירות להחיש את פעולותיו להכנת סקר סיכונים משרדי כנדרש על פי הוראות תכ"ם, אשר בין היתר בהתבסס עליו תגובש הצעת תכנית הביקורת השנתית. עד שייעשה כן, רצוי שהמבקר הפנימי יכין מסמך הערכת סיכונים שישמש למטרה האמורה.
על המבקר הפנימי להקפיד להגיש למנכ"ל את הצעת תכנית הביקורת לשנת העבודה הבאה זמן סביר לפני תחילתה; וזאת כדי שהליכי אישורה ועדכונה של התכנית יסתיימו עד סוף שנת העבודה הנוכחית.
על נש"ם לפעול כדי שמדיניותה בעניין המבנה הארגוני והתקנים של יחידת הביקורת במשרדי הממשלה והוראות מסמך ההנחיה של נציב שירות המדינה בנושא "תקינה ומבנה ארגוני" של הביקורת הפנימית במשרדי ממשלה וביחידות סמך (להלן - מסמך ההנחיה) ייושמו בהקדם. על משרד התיירות לבחון את צורכי יחידת הביקורת הפנימית במשרד בתחום כוח האדם ולנקוט את הפעולות הדרושות כדי לאפשר קיומה של ביקורת פנימית ראויה ושוטפת במשרד.
על המבקר הפנימי לגבש בהקדם הצעה לתכנית עבודה נאותה שתענה על צרכיו המקצועיים של המשרד בתחום הביקורת הפנימית. על המבקר הפנימי להקפיד לציין בהצעות תכניות העבודה את משאבי כוח האדם הישירים והעקיפים והמשאבים החומריים הדרושים לצורך ביצוען. יש מקום שמפעם לפעם יבחן המבקר הפנימי את האפשרות לכלול בהצעת תכנית העבודה בדיקה בעניין ממשקי העבודה שבין המשרד לחברות הממשלתיות שבאחריותו, לרבות בעניין מידת ביצוע התחייבויותיהם ההדדיות.
על המשרד להקפיד שלא להטיל על המבקר הפנימי לבצע תפקידים אחרים במשרד ולפעול בעניין זה על פי הנקבע בחוק הביקורת.
על המשרד לשקול לגבש נוהל משרדי מפורט בעניין אופן ביצועה של הביקורת הפנימית במשרד על כל שלביה, ובכלל זה לקבוע לוחות זמנים מחייבים להליכי הגיבוש והאישור של הצעת תכנית העבודה ואת אופן טיפולו של המשרד בדוחות הביקורת הפנימית.
על המשרד לנקוט את הצעדים הדרושים כדי שתבוצע בו ביקורת פנימית ראויה, בהתאם להוראות חוק הביקורת הפנימית.
סיכום
הביקורת הפנימית בארגונים ציבוריים נועדה לקדם את השגת מטרות הארגון ולשפר את דרכי עבודתו תוך שמירת האינטרסים הציבוריים. הועלה כי משנת 2010 עד אוגוסט 2015 לא בוצעה במשרד התיירות ביקורת פנימית כמתחייב מחוק הביקורת הפנימית.
משרד מבקר המדינה מעיר לשר התיירות דאז, מר סטס מיסז'ניקוב, ולמנכ"ל המשרד הקודם, מר נועז בר ניר, על אופן פעילותם בשנים 2013-2010 בנושא הביקורת הפנימית במשרד התיירות. בעלי התפקידים האמורים לא וידאו כי בעת כהונתם במשרד תתבצע בו ביקורת פנימית ראויה, תקינה ושוטפת על פי חוק הביקורת הפנימית והתקנים המקצועיים בנושא ולא נקטו את כל הצעדים הדרושים להסדרתה. משרד מבקר המדינה גם מעיר לשר התיירות לשעבר מר עוזי לנדאו על כך שבחודשים מרץ 2013 - דצמבר 2014 לא דרש מהמבקר הפנימי להמציא לו דוחות ביקורת שהכין כנדרש בחוק הביקורת הפנימית. כן מעיר משרד מבקר המדינה למבקר הפנימי על תפקודו הכושל במשך שנים רבות אלה. על משרד התיירות לבחון בהקדם, בתיאום עם נש"ם, את הצעדים הדרושים כדי שתבוצע בו ביקורת פנימית תקינה. בין היתר, על נש"ם לבחון בקפידה את תקן כוח האדם של יחידת הביקורת הפנימית במשרד התיירות, ולוודא שהוא מתאים לצורכי המשרד וכי הוא מאפשר לבצע את תפקידי הביקורת הפנימית במשרד התיירות בהתאם לחוק הביקורת.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הפעולות הרבות של המנכ"ל הנוכחי מר אמיר הלוי שניסה להסדיר את ביצוע הביקורת הפנימית במשרד כדי שיוכל להסתייע בה ככלי ניהולי, וזאת אף שפעולותיו עדיין לא נשאו פרי.
על משרד התיירות להמשיך לנקוט ללא דיחוי את כל הפעולות הנדרשות, בכלל זה בתחום התקציבי והארגוני, כדי להבטיח שלהבא תבוצע במשרד באופן שוטף ביקורת פנימית תקינה, ראויה ומקצועית. על המשרד להקפיד לאשר מבעוד מועד, בסיום כל שנה, את הצעת תכנית הביקורת לשנה הבאה ולעקוב אחר ביצועה כדי לוודא שהביקורת הפנימית במשרד מתבצעת כנדרש ועל פי תכנית הביקורת שאושרה. על המשרד גם לבחון את מכלול תפקידיו ועיסוקיו של המבקר הפנימי במשרד ומחוצה לו ולוודא כי ביצועם אינו פוגע בשום אופן במילוי תפקידו העיקרי ובביצועה התקין של הביקורת הפנימית במשרד.
קיומה של ביקורת פנימית בהתאם לחוק הביקורת הפנימית בגופים הציבוריים ובראשם משרדי הממשלה חשוב ביותר להתנהלותם התקינה של גופים אלה. מן הראוי שהמבקרים הפנימיים, המנכ"לים והשרים במשרדי הממשלה ילמדו ממצאי דוח ביקורת זה, שכן יש בממצאים אלה כדי לסייע להם בקיום ראוי של הוראות חוק הביקורת וביצועה של ביקורת פנימית איכותית ומקצועית במשרדיהם.