רקע כללי
ענף התיירות הוא אחד הענפים החשובים לכלכלת מדינת ישראל, בין היתר בשל תרומתו לתעסוקה במשק. על רקע ההתרחשויות הגאו-פוליטיות והביטחוניות באזור והטלטלות בעקבותיהן עולה החשיבות להבלטת מדינת ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי כדי להגביר את תרומת ענף התיירות לכלכלת ישראל.
מדינת ישראל היא יעד תיירות בעל כוח משיכה גדול היות שיש לה היצע רחב ומגוּון של אתרים ייחודיים כגון אתרים היסטוריים, ארכיאולוגיים, תרבותיים ודתיים וכן נופים מגוונים על פני שטח גאוגרפי קטן, זאת לצד אטרקציות נופש, תשתית מודרנית ומִגוון רחב של שירותים ומתקנים.
משרד התיירות (להלן גם - המשרד) מופקד על מדיניות התכנון, הפיתוח והשיווק של תעשיית התיירות, ומטרותיו הן, בין היתר, להעלות את המודעות של ישראל כיעד תיירות, לשווק את ישראל לתיירות הנכנסת, להגדיל את היקף תיירות הפנים והחוץ ולשפר את המוצר התיירותי.
מינהל השיווק במשרד התיירות (להלן - מינהל השיווק או המינהל) מתווה מדיניות להרחבת היקפה של התיירות הנכנסת לישראל ולעידוד תיירות הפנים. המינהל פועל להגברת תנועת התיירים לישראל ובתוך ישראל ולביסוס תדמיתה של ישראל כיעד תיירות מגוון. המינהל פועל בקרב קהלים שונים בארץ ובעולם.
משימותיו של מינהל השיווק הן, בין היתר, ארגון תערוכות וירידי תיירות מקומיים ובין-לאומיים; קיום סמינרים וסדנאות למקבלי החלטות (ובהם סוכני תיירות, כמרים ועוד); ביצוע קמפיינים פרסומיים ושיווקיים; אירוח של אנשי תקשורת, מקבלי החלטות ומעצבי דעת קהל וקיום פעולות יחסי ציבור.
הבאת אורחים לארץ היא אחת הפעולות שנוקט המשרד כדי ליצור חשיפה לישראל ולשווקה בחו"ל כיעד תיירות . האורחים שהמשרד מביא לארץ הם בעיקר מקבלי החלטות ומעצבי מדיניות בתחומים שונים וכן אורחים רשמיים ברמה ממלכתית, מנהיגי דת, ראשי ארגונים, עיתונאים, צוותי טלוויזיה, שדרי רדיו, צלמים, סוכני נסיעות, בלוגרים, כתבים ברשתות החברתיות וכן ידוענים (להלן - האורחים) . אגף מבצעי אירוח במינהל השיווק (להלן - אגף האירוח או האגף) הוא האחראי לביצוע הפעולות הנוגעות להבאת האורחים ולאירוחם.
האירוח האמור הוא כלי הסברה משמעותי למדינת ישראל ומטרתו היא שהאורחים ייצרו הד תקשורתי חיובי לביקורם בארץ ויחשפו את ישראל כמדינה מודרנית ואטרקטיבית לתיירות. חשיפה זו תסייע לשיפור תדמית המדינה ולעידוד התיירות מחו"ל.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה את תקינות פעולות אגף האירוח במינהל השיווק של משרד התיירות. כן נבדקו כמה היבטים בנושא ההתקשרויות של האגף עם ספקים (בתי מלון, מסעדות, חברות הסעה ומורי דרך), מתכונת העבודה של האגף, הכשרת מורי הדרך שעובדים עמו ומעקב אחרי תוצרי האירוח. חלק מהממצאים בדוח עודכנו באוקטובר 2015.
הליקויים העיקריים
היעדר מדיניות בעניין איתור האורחים
מינהל השיווק לא פעל במהלך השנים על פי תכנית אב תיירותית מקיפה ורב-שנתית הקובעת, בין היתר, מדיניות לגבי אופן איתורם של האורחים שאותם כדאי להזמין לביקור בארץ וקביעת המדינות שבהן כדאי להשקיע את מרב המאמצים כדי לקדם מהן את התיירות לארץ. רק בפברואר 2015 גיבש המינהל מסמך הכולל אסטרטגיה שיווקית של התיירות ובה גם נושא האירוח.
ביצוע האירוח שלא על פי הוראות הדין וכללי מינהל תקין
בעניין בחירת הספקים וההתקשרויות עמם, למעט חברות הסעה, לא פעל אגף האירוח בהתאם לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), ובהתאם לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תח"ם), וגם לא בהתאם להוראות החשב הכללי במשרד האוצר העוסקות בהתקשרויות ורכישות (הוראות תקנון, כספים ומשק) (להלן - הוראות תכ"ם). אגף האירוח לא התקשר עם הספקים במכרז פומבי, התקשרויות אלה אף לא נכנסו בגדר אחד מסעיפי הפטור ממכרז שבתח"ם או בגדר סעיפים אחרים המאפשרים התקשרות בנסיבות מסוימות ללא מכרז פומבי.
אגף האירוח הכין רשימת ספקים פנימית של בתי מלון, מסעדות וחברות הסעה, אף שלא עמד בדרישות תח"ם, המאפשרות הקמת רשימה שכזו, ומכל מקום הרשימה האמורה לא הייתה בגדר מאגר ספקים על פי תקנה 16 לתח"ם ולא נעשתה לפי הוראות תכ"ם.
המשרד ניסה להכין רשימה של ספקים לאגף האירוח (להלן - מאגר ספקים) בהתאם לתח"ם, והנושא הועלה מינואר 2012 פעמים מספר בדיונים פנימיים שקיימו במשרד המנכ"ל הקודם והמנכ"ל הנוכחי. אולם בדיונים אלה כלל לא ניתנה הדעת לשאלה העקרונית והבסיסית - מכוח איזו הוראה בתח"ם מוסמך המשרד להתקשר עם מציעים מתוך מאגר ספקים, ונושא זה לא הוסדר.
רק באוקטובר 2014, כשנתיים וחצי מאז הוחלט במשרד על הקמת ועדת משנה להתקשרויות של אגף האירוח, שמתפקידה להקים מאגר ספקים, מינה מנכ"ל המשרד את הוועדה. עד אוקטובר 2015 לא סיימה הוועדה את השלב הראשון של עבודתה - הקמת מאגר ספקים על פי הוראות תכ"ם, ומאגר הספקים היה בשלב של אפיונו. אך גם ועדה זו לא עסקה כלל בשאלת הסמכות של המשרד להתקשר עם ספקים מתוך מאגר לפי תח"ם.
עובדי אגף האירוח שאחראים לנושא האירוח (להלן - מתאמי האירוח) לא הקפידו על התקשרות בסבב מחזורי ושוויוני שנקבע בנוהל האירוח. זאת, אף על פי שהממונה על הכספים והתשלומים באגף החשבות במשרד (להלן - הממונה על התשלומים) התריע על כך לא פעם לפני מנהל אגף האירוח ולפני מתאמי האירוח, דבר שהביא לחילוקי דעות ביניהם.
מערכת ההזמנות הממוחשבת של משרד התיירות אינה מתוכננת כך שתיתן התרעה כאשר מתבצעת התקשרות עם ספקים באופן לא מחזורי ולא שוויוני. המערכת גם אינה מציגה את ההתקשרויות שבוצעו עם כל אחד מהספקים (בתי מלון, מסעדות ומורי דרך) במצטבר במשך תקופה מסוימת על ידי מתאמים אחרים, ועל כן הם אינם יכולים לדעת עם אילו ספקים אפשר להתקשר תוך שמירת עקרונות המחזוריות והשוויוניות.
עד יולי 2015 טרם קבע משרד התיירות הסכמים אחידים עם הספקים השונים - בתי מלון ומסעדות.
משרד התיירות אינו מקיים הכשרה ייעודית למורי הדרך שעמם הוא מתקשר במישרין לצורך הדרכת אורחיו, והם גם אינם עוברים או נדרשים לקבל הכשרה נוספת המותאמת לצורכי המשרד. מהתיעוד עולה כי הצורך בהכשרות כאמור הועלה כבר בשנת 2004 בדיון שהתקיים בנושא במשרד, אולם הדבר לא בוצע.
היעדר מעקב אחר תוצרי האירוח כנדרש על פי נוהל משרד התיירות
בנוהל האירוח נקבע כי בתום האירוח, על הגורם שהזמין את האירוח, בין היתר לשכות המשרד בחו"ל, לדווח על תוצאות הביקור (כתבה עיתונאית, כתבה טלוויזיונית, מאמר וכו'), וכי על אגף האירוח לרכז את הדיווחים. הועלה כי לא כל הלשכות בחו"ל מעבירות את הדיווח האמור לעיל, ואגף האירוח אינו מרכז את הדוחות כנקבע בנוהל. מתוצרי האירוח שנבדקו לא ניתן היה לדעת מתי התקיים האירוח, מתי התפרסמה כתבה, וגם לא ניתן היה לדעת מה הייתה תפוצת הפרסומים.
על פי נוהל האירוח על אגף האירוח להעביר לאורחים שאלון משוב. משרד התיירות אינו עושה די על מנת שהאורחים ימלאו את השאלון לגבי כל אירוח וימסרו אותו לאגף האירוח. ולכן אין בידי המשרד כלים המשקפים את התרשמות האורחים מהאירוח.
אי-בחינת החלופה של איגום פעולות ומשאבים והיעדר ביצועה
דוח מבקר המדינה משנת 2011 המליץ לכמה משרדי ממשלה שבדק אשר עוסקים גם הם בהבאת משלחות ארצה לבחון את האפשרות להסדיר מתכונת עבודה משותפת לארגון המשלחות. בביקורת הנוכחית הועלה כי על אף ההמלצות בדוח הקודם, משרדי הממשלה השונים, לרבות משרד התיירות, טרם קיימו בחינה משותפת אשר לאפשרות לאגם משאבים תקציביים לצורך הזמנת אורחים שונים, וכל משרד מאתר את אורחיו ומבצע את התקשרויותיו לצורך אירוחם בעצמו. משרדי הממשלה גם אינם משתפים פעולה כדי למקסם את תועלת המדינה מאירוח האורחים.
ההמלצות העיקריות
על מנכ"ל המשרד, מנהל אגף האירוח, חשב המשרד והיועץ המשפטי של המשרד לוודא ללא דיחוי כי האגף פועל לפי הוראות חוק חובת המכרזים ותקנותיו וכמתחייב מכללי מינהל תקין ובמידת הצורך לרענן את ההוראות בעניין זה.
על המשרד להסדיר ללא דיחוי את התקשרויות האגף עם הספקים השונים כנדרש על פי חוק חובת המכרזים ותקנותיו, הוראות תכ"ם ונוהלי המשרד. לאחר מכן, עליו להכין בהקדם הסכמי התקשרויות אחידים עם הספקים לפי נושאי ההתקשרות.
מוצע לשקול כי הכשרה ייעודית כאמור למורי הדרך תהיה תנאי סף להתקשרות המשרד עם מורה הדרך, והיא תקנה למורי הדרך כלים שאתם הם יוכלו להעשיר את חוויית האירוח ולהרחיב את ההיכרות החיובית של האורחים עם המדינה ובכך לתרום להצלחת הביקור.
על המשרד לשים דגש רב יותר על מעקב אחר תוצרי האירוח ולהקפיד על קיום הנקבע בעניין זה בנוהל אירוח, שכן בלי מעקב ראוי וממצה אחר תוצרי האירוח ובחינתם היסודית, לא יהיה אפשר לדעת אם היו אפקטיביים ומה נדרש כדי לשפרם וכדי להפיק את המיטב מכלי שיווק משמעותי זה.
על המשרד להדגיש לפני האורחים את החשיבות הרבה שיש למילוי שאלון המשוב והחזרתו למשרד; על המשרד לבדוק באיזו מידה פרסומים שפורסמו לאחר האירוח בארץ אכן נתנו ביטוי לאירוח, ואם כן האם הוא היה חיובי או שלילי ולהסיק מהם מסקנות באשר לשיפורים הנדרשים במתכונת האירוח, ככל שנדרשים. כמו כן על המשרד לבחון דרכים שיאפשרו לו להעריך את מידת תרומת האירוח לקידום התיירות, לרבות הסתייעות בכלי מדידה.
מן הראוי שמשרדי הממשלה המזמינים אורחים מחו"ל ישתפו פעולה ביניהם כאשר מדובר בהבאת אורחים מאחר שיש להם אינטרס משותף - הפקת תועלת מרבית מהביקור וקידום ישראל כיעד תיירות אטרקטיבי. על משרד התיירות, בשיתוף משרדי הממשלה הללו, לבחון את היתרונות והדרכים להסדרת מתכונת עבודה משותפת בנושא.
מוצע כי משרד האוצר (אגף החשכ"ל) ישקול לפרסם מכרז מרכזי לבחירת גוף שיבצע עבור כלל משרדי הממשלה את כל הפעולות המינהליות והטכניות הנוגעות לאירוח אישים ומשלחות מחו"ל ובהן הזמנת טיסות, בתי מלון, שירותי הסעדה, הדרכות, הסעות, סיורים וכו'. כמו כן מוצע שמשרד האוצר (אגף התקציבים ואגף החשכ"ל), בשיתוף משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, יבחן גם את החלופה ולפיה גוף מקצועי אחד - ממשלתי או פרטי - אשר אליו יאוגמו כל התקציבים והתקנים הקיימים במשרדי הממשלה עבור אירוח מקצועי, יבצע עבור כלל משרדי הממשלה את כל הפעולות המינהליות והטכניות האמורות.
סיכום
ענף התיירות בישראל הוא ענף תנודתי המושפע מגורמים רבים, ובהם המצב הגאופוליטי, רמת היציבות באזורנו והמצב הביטחוני בארץ. ענף התיירות תורם רבות לכלכלת המדינה, ולתיירות החוץ יש גם חשיבות בהיבטים של תדמיתה של ישראל בעולם.
נוכח תרומתו המיוחדת של ענף התיירות לכלכלה ולתדמית של המדינה וההיקף הכספי הניכר של תקציב משרד התיירות ופעילותו יש צורך, בין היתר, בפעילות שיווק נכונה והסברה יעילה של מדינת ישראל לעולם לקידום התיירות הנכנסת ולהגדלת היקפה.
קיימת אפוא חשיבות רבה לפעילותו של אגף האירוח במשרד התיירות, האחראי לאירוח של אורחים שביכולתם לייצר הד חיובי לאחר ביקורם בארץ ולתרום לחשיפת התיירות לישראל ולשיפור תדמיתה. חשיבות זו גדלה במיוחד בזמנים שבהם המצב הביטחוני רעוע, ויש צורך למצב את ישראל כיעד תיירותי לגיטימי ואטרקטיבי.
לדעת משרד מבקר המדינה מן הראוי שכל הגורמים העוסקים באירוח אורחים מחו"ל במשרד התיירות, וכן גופים ממשלתיים מחוץ למשרד התיירות שמארחים אורחים מחו"ל, יפעלו להגדלת תרומתם של אורחים אלה לשיווק התיירות במדינת ישראל.
מממצאי דוח זה עולים ליקויים בפעולות שונות של אגף האירוח; בראש ובראשונה התגלו ליקויים מתמשכים לאורך שנים בתחומי ההתקשרויות של האגף עם ספקים: האגף לא קיים מכרזים פומביים כנדרש, והתקשרויותיו עם ספקים, בסכומים ניכרים, נעשו שלא על פי החוק והתקנות; התקשרויות המשרד לא נכנסו בגדר אחת מהוראות תקנות חובת המכרזים, אשר מאפשרות במקרים המתאימים להתקשר עם מציעים שבמאגר ספקים; אף שלא ניתן היה על פי התקנות להקים מאגר ספקים, הכין המשרד מאגר כזה, שלא על פי תח"ם, ומכל מקום, המשרד לא פעל בהתאם להוראות הנוהל שקבע בעצמו. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העובדה שמשרד ממשלתי אינו פועל בהתאם להוראות הדין, ומעיר למשרד התיירות כי עליו להקפיד שכל התקשרויותיו, בכל תחום שהוא, ייעשו בהתאם לחוק חובת המכרזים. עוד עולה מהדוח כי המשרד לא הקפיד על הגשת הזמנות לאישור בוועדת המכרזים לפני התקשרויותיו עם ספקים; אופן בחירת הספקים וניהול מאגרי הספקים על ידו היו לקויים, והמעקב שהיה עליו לבצע אחר תוצרי האירוח היה חלקי וחסר.
על משרד התיירות לנקוט בהקדם את כל הצעדים הדרושים כדי שאגף האירוח יפעל על פי כללי מינהל תקין בכל התחומים הנוגעים לאירוח. על המשרד אף לפעול לכך שימוצו באופן מיטבי היתרונות הגלומים באירוח גורמים בעלי השפעה מחו"ל, ובהם תרומה כאמור לחשיפת התיירות לישראל ולשיפור תדמיתה. כמו כן על משרדי החוץ והאוצר לבחון אפשרויות לאיגום משאבים והשגת יעדים משותפים עם משרד התיירות בתחום אירוח הגורמים האמורים כדי לשפר את היעילות, החיסכון והאפקטיביות של ביקורים אלה.
משרד התיירות משקיע משאבים רבים באירוח אורחים מחו"ל לשם חשיפתה של מדינת ישראל והגברת המודעות לה כיעד תיירותי מודרני ואטרקטיבי. הערך המוסף של מדינת ישראל מההשקעה הכלכלית באירוח זה הוא רב, ועל כן לדעת משרד מבקר המדינה על המשרד לפעול באופן שוטף לשכלול פעולותיו בתחום ביצוע האירוח כדי להפיק את המרב מהביקורים במטרה שישפיעו על תדמית חיובית של מדינת ישראל.