תמיכות בפעולות לקליטת עולים בקהילה ומינויים במשרד העלייה והקליטה

​

רקע כללי

מדיניותן של ממשלות ישראל מאז הקמת המדינה הייתה לעודד הגעת עולים ולפעול לקליטתם. העלייה לישראל התאפיינה מאז ומתמיד בגלי עלייה שהתרכזו בכמה שנים עוקבות. גל העלייה הגדול האחרון לישראל היה מסוף שנת 1989 עד שנת 2001. בגל עלייה זה עלו כ-900,000 עולים, שרובם המכריע (86%) הגיעו מחבר המדינות העצמאיות ומדינות נוספות שהרכיבו יחד את ברית המועצות לשעבר (להלן - חמ"ע). לאחר גל זה חלה ירידה תלולה במספר העולים מדי שנה, ובד בבד חל גם שינוי בתמהיל ארצות המוצא של העולים, שהתבטא בירידה בשיעור העולים מחמ"ע ועלייה בשיעור העולים ממדינות צפון אמריקה ודרום אמריקה וממערב אירופה, בעיקר מצרפת.

הגורם הממשלתי העיקרי המופקד על קליטת העולים בישראל הוא משרד העלייה והקליטה (להלן - המשרד או משרד הקליטה), והוא משקיע בכך משאבים רבים, מתוך הבנה שקליטה מוצלחת ושילוב העולים בחברה הישראלית הם המפתח להישארותם של העולים בישראל. משאבים אלה מופנים לסיוע לעולים, בין היתר, באמצעות תכניות שיסייעו להם להיקלט בקהילה מהבחינות החברתית והתרבותית. האגף האמון במשרד על נושא הקליטה בקהילה הוא האגף לקליטה בקהילה (להלן - האגף).

הכלי העיקרי שבאמצעותו מקדם האגף זה שנים את קליטתם החברתית של העולים הוא העברת כספי תמיכות לרשויות מקומיות ולעמותות, שמבצעות את הפעילויות הלכה למעשה (להלן - תמיכה או תמיכות). המשרד החל לתמוך ברשויות המקומיות ובעמותות לפני כ-20 שנה. בעשור האחרון הוקצו בסה"כ כ-213 מיליון ש"ח לרשויות המקומיות וכ-45 מיליון ש"ח לעמותות. בשנת 2014 הסתכם תקציב התמיכות לרשויות המקומיות לקליטה בקהילה בכ-22 מיליון ש"ח. תקציב זה חולק לכ-120 רשויות מקומיות.

בחודשים יוני 2013 עד דצמבר 2014 כיהן מר עודד פורר כמנכ"ל משרד הקליטה, אחרי שמונה לתפקיד על ידי שרת הקליטה דאז, גב' סופה לנדבר. בתקופה זו מונו כמה בעלי תפקידים העוסקים בקליטת עולים: מנהל האגף לקליטה בקהילה; ממלא מקום מנהל האגף לקליטת עולי אתיופיה; פרויקטור (במינוי זמני) העוסק בעולים מצרפת.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את התמיכות שמעביר משרד הקליטה לרשויות המקומיות לקליטת עולים בקהילה. כמו כן בדק משרד מבקר המדינה כמה הליכי מינוי שבוצעו במשרד במהלך כהונתו של מר פורר כמנכ"ל המשרד. הביקורת נעשתה במשרד הקליטה, וברשויות המקומיות האלה: אשדוד, בית שמש, מודיעין עילית, מעלה אדומים ונתניה. בדיקת השלמה נעשתה בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם).

הליקויים העיקריים

תמיכות משרד העלייה והקליטה ברשויות המקומיות

הגדרת קהל היעד

ממבחני התמיכות עולה כי תנאי סף, שעל בסיסו נקבעת זכאות הרשות המקומית לקבלת תמיכה, הוא שיש בה 300 עולים לפחות. עולה נחשב מי שעלה מאז 1.9.1989. הגדרה זו נקבעה לפני כ-20 שנה ומאז לא עודכנה. משמעותו של תנאי הסף היא שאין כלל גריעה של עולים ותיקים ביותר ממדד התמיכה, אף שמטבע הדברים דווקא העולים החדשים יותר עשויים להזדקק לסיוע רב יותר בקליטתם בקהילה; הדבר מצביע על צורך לשקול מחדש את תקופת הזכאות לתמיכה בעולה חדש, ולבחון אם יש הצדקה לכך שעולה בעל ותק של כ-25 שנה בארץ, ייחשב עדיין עולה חדש, שהרשות תקבל בגינו תמיכה בעבור הפעלת תכניות לקליטה בקהילה.

קביעת סכום התמיכה לרשויות

באופן הקצאת התקציב לרשויות המקומיות אין קשר הולם בין מספר העולים החדשים ברשות לבין שיעור התמיכה. הלכה למעשה הקצאת התקציב אינה משקפת את תמונת המצב של העלייה בערים הקולטות, ורשויות אשר נזקקות לתמיכה גדולה יותר בעולים אינן זוכות לה.

אי-הלימה בין משתתפי התכנית לקליטה בקהילה לתמהיל העולים ברשות

המשרד הנחה את הרשויות המקומיות כי בתכניות לקליטה בקהילה יש לתת ביטוי לכלל אוכלוסיית העולים בכל רשות ורשות. אולם, הלכה למעשה ברשויות שנבדקו: אשדוד, בית שמש, מעלה אדומים ונתניה, דפוסי ההשתתפות בתכניות לא שיקפו את תמהיל העולים ברשות. בייחוד בלט הדבר לגבי עולים מצרפת ומארצות הברית שבחלק מהרשויות שנבדקו היו חלק ניכר מן העולים, אך מיעטו להשתתף בתכניות, גם כאשר הם נכללו בקהל היעד שלהן. למרות זאת לא בחן המשרד את הסיבות לכך.

אי-התאמות בתכניות החינוך הבלתי פורמלי

המשרד קבע בנוהל התמיכות כי ברשויות שבהן יש מעל ל-150 ילדים נוער וצעירים (עד גיל 25), שעלו מאז שנת 2004, תינתן תוספת תקציב בעבור הפעלת תכניות לחינוך בלתי פורמלי. אולם בתכניות אלה השתתפו ילדים שאינם עולים כלל, אשר ספק אם למשרד יש יתרון יחסי בטיפול בהם.

ליקוים בבקרת השטח

בקרת שטח מאפשרת למשרד לבחון בזמן אמת את הפעילות הנתמכת ואת מידת התאמתה לתכנית שאישר ולנוהלי המשרד. משרד הקליטה לא קבע הנחיות כיצד יש לבצע את בקרות השטח, מהי תדירות הביקורים הנדרשת, לרבות ביקורי פתע, ומהם המדדים שעל יועץ הקליטה לבדוק. המשרד גם לא הנחה בדבר האופן שבו יש לתעד את הביקורים, כל יועץ פועל בעניין זה אחרת, ומלאכת התיעוד לוקה בחסר רב. במצב זה אין אמות מידה אחידות לדיווחים ולבקרה, אי-אפשר לדעת אם כלל ההיבטים המצריכים בדיקה אכן נבדקו, ונפגעת היכולת לבצע מעקב ובקרה יעילים אחר ביצוע התכניות.

ליקויים בכמה מינויים במשרד העלייה והקליטה

ליקוי בפעולת מנהל האגף לקליטה בקהילה מר ולדימיר שקלאר

באוקטובר 2014 נבחר מר ולדימיר שקלאר לתפקיד מנהל אגף בכיר לקליטה בקהילה. הוראות התקשי"ר בנושא הסדרים למניעת ניגוד עניינים קובעות כי לאחר סיום הליכי הבחירה למשרה וכתנאי לכניסה לתפקיד של המועמד שנבחר, על המועמד למלא שאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים. מטרת השאלון היא לבחון אם תפקידיו ועיסוקיו בהווה או בעבר של המועמד יכולים להעמידו במצב של ניגוד עניינים במילוי תפקידו הציבורי ומצריכים עריכת הסדר בנידון על ידי היועצת המשפטית של המשרד. בשאלון לאיתור חשש לניגוד עניינים, שאותו מילא מר שקלאר, הוא לא דיווח כנדרש על כך שבחודשים שקדמו לבחירות לכנסת ה-19, שנערכו בינואר 2013, עבד כשכיר ברשימה המשותפת למפלגת "ישראל ביתנו" ו"הליכוד" (רשימת "הליכוד ביתנו"), ושימש אחד ממנהלי מסע הבחירות של רשימה זו בירושלים. בכך נמנע מהיועצת המשפטית לבחון את סוגיית ניגוד העניינים בעניינו באופן מלא.

ליקויים בפעולות מנכ"ל המשרד לשעבר, מר עודד פורר

אי-היוועצות ישירה עם היועצת המשפטית בנוגע לחשש לניגוד עניינים: בחודשים יוני 2013 עד דצמבר 2014 כיהן מר עודד פורר כמנכ"ל משרד הקליטה. עם מינויו למנכ"ל חתם מר פורר על הסדר למניעת ניגוד עניינים, שבו התחייב להימנע מלקבל החלטות בתוקף תפקידו הציבורי, להשתתף, או לטפל בכל צורה אחרת, במישרין או בעקיפין, בנושאים העלולים להעמידו במצב של חשש לניגוד עניינים, וכי בכל מקרה שבו יתעורר ספק הנוגע ליישום ההסדר או בכל מקרה שבו יתעורר חשש לניגוד עניינים שלא הוסדר בהסדר, הוא יהיה חייב להתייעץ עם היועצת המשפטית של המשרד ולפעול לפי הוראותיה. נמצא כי בהליך בחירה לתפקיד ממלא מקום מנהל אגף קליטת עולי אתיופיה, שבו עמד מר פורר בראש הוועדה הבוחרת, נבחר פה אחד מועמד אשר הייתה לו זיקה למפלגת "ישראל ביתנו" קודם הגשת מועמדותו לתפקיד, וכי למר פורר הייתה היכרות קודמת עמו במסגרת המפלגה. מר פורר ציין בפני הוועדה על היכרותו עם המועמד, אך על אף התחייבותו האמורה, הוא לא פנה ליועצת המשפטית של המשרד, לפני ההליך או במהלכו, כדי להתייעץ עמה בדבר החשש לניגוד עניינים העולה מכך.

הליך למינוי פרויקטור לעידוד עלייה מצרפת: בעקבות ריבוי העולים מצרפת הקצה המשרד, באישור נש"ם, משרה זמנית לתפקיד פרויקטור לטיפול בנושא. מר פורר ביקש לאייש את המשרה באמצעות מינוי בפועל, כדי למנות עובד ממשרד אחר שאליו התוודע עוד לפני כניסתו לתפקיד המנכ"ל והציע לו את המשרה, אך הוראת נש"ם הייתה לבצע מכרז פנימי. עלה כי מר פורר השתתף כחבר בוועדת הבוחנים של המכרז הפנימי, שלא בחרה שום מועמד, ולאחר מכן מונה לתפקיד העובד האמור. משרד מבקר המדינה העיר למר פורר כי מאחר שקודם למכרז הוא ביקש למנות לתפקיד את העובד, ונפגש עמו לצורך כך, ספק ניכר אם היה באפשרותו להשתתף בהליך הפנימי, שקדם למינוי בפועל, "בלב פתוח ובנפש חפצה" ונטול פניות כמתחייב. לפיכך היה עליו להימנע מלהשתתף כחבר בוועדת הבוחנים; לחלופין, לפחות היה עליו להתייעץ בנידון עם היועצת המשפטית של המשרד לפני המכרז הפנימי, דבר שלא עשה.

ההמלצות העיקריות

על הממשלה לבחון אם נכון שמשרד הקליטה ימשיך לטפל גם במי שעלו ארצה לפני שנים רבות, לרבות בילדיהם, או שמן הראוי שיתמקד בסיוע לעולים החדשים יותר.

על משרד הקליטה לבחון מחדש את התבחינים לחלוקת התמיכות לרשויות המקומיות וכיצד להתאימם לשינויים שחלו בדפוסי העלייה ובהרכבה, במטרה לגרום לכך שהתמיכה תהיה אפקטיבית יותר.

על משרד הקליטה לוודא כי הרשויות המקומיות יכללו תכניות שישקפו את תמהיל העולים בהן. ראוי גם שהמשרד והרשויות יבחנו את הסיבות למיעוט משתתפים בחלק מהתכניות, ובכלל זה למשל אם התכנים בתכניות שהוצעו לעולים אכן מתאימים לעולים אלה, ואם לא - כיצד ניתן להתאימם.

על משרד הקליטה לרכז את המידע על אודות התכניות שמפעילות הרשויות המקומיות, ולנצלו לצורכי למידה והפקת לקחים לעתיד.

על משרד הקליטה, כגורם המממן את התכניות האמורות, להסדיר את הליכי המעקב והבקרה אחר ביצוע התכניות, כך שהם יבוצעו בפרקי זמן קבועים ובצורה שיטתית, וישמשו את המשרד לצורך תיקון ליקויים, הפקת לקחים ושיפור התכניות בהתאם.

סיכום

משרד העלייה והקליטה משקיע משאבים רבים בקליטתם של העולים בקהילה, בין היתר באמצעות תמיכות ברשויות המקומיות, מתוך הבנה שקליטה מוצלחת ושילוב העולים בחברה הישראלית הם המפתח להישארותם של העולים בישראל.

אף שמטבע הדברים, העולים החדשים יותר עשויים להזדקק לסיוע רב יותר בקליטתם בקהילה, נמצא שהמשרד אינו ממקד את תמיכתו דווקא בהם, וכי תמיכתו מתפרסת על אוכלוסייה רחבה הכוללת גם עולים השוהים בארץ כ-25 שנה. תמיכה זו אינה מבטאת באופן הולם את השינויים שחלו בתמהיל העולים בעשור האחרון, ובהם עלייה בשיעור העולים ממדינות צפון אמריקה ודרום אמריקה וממערב אירופה (בעיקר מצרפת) וירידה בשיעור העולים ממדינות ברית המועצות לשעבר. נוסף על כך, הבקרה של המשרד על התכניות שמפעילות הרשויות המקומיות מתבצעת באופן חלקי ובלתי מספק, וכן המידע שבידי המשרד בדבר התנהלות התכניות לוקה בחסר. עוד נמצאו ליקויים בכמה סדרי מינויים של בעלי תפקידים העוסקים בקליטתם של עולים בקהילה שמונו בתקופת כהונתו של מר עודד פורר כמנכ"ל המשרד.

לדעת משרד מבקר המדינה לאור כלל האמור, מומלץ כי משרד העלייה והקליטה יבחן מחדש את התבחינים לחלוקת התמיכות, ויעמוד על הצורך להתאימם לשינויים שחלו בדפוסי העלייה ובהרכבה. כך עשויה התמיכה להיות אפקטיבית יותר. בה בעת, על הממשלה לבחון את סוגיית המשך טיפולו של המשרד גם במי שעלו ארצה לפני שנים רבות, לרבות בילדיהם, לנוכח החיוניות הנדרשת בהתמקדות בסיוע לעולים החדשים יותר ולנוכח השאלה אם למשרד הכלים הייחודיים והיתרון המקצועי הנדרשים לטיפול בהם.