רקע כללי
בתי משפט לעניינים מקומיים בישראל (להלן - בתי משפט עמ"ק או במ"ש עמ"ק) הוקמו מכוח חוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-1984 (להלן - החוק או חוק בתי המשפט), הקובע כי דין בית משפט עמ"ק הוא כדין בית משפט שלום, וכן את סמכותם העניינית לדון בעברות לפי פקודת העיריות, פקודת המועצות המקומיות וחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, ובעברות לפי החיקוקים המנויים בתוספת השלישית, לרבות תקנות, צווים וחוקי עזר על פיהם. צו בתי המשפט (בתי משפט לעניינים מקומיים - הקמה והסמכה), תשמ"ג-1983 (להלן - הצו, או צו להקמת בתי משפט עמ"ק) הקים 15 במ"ש עמ"ק, הסמיך שלושה בתי משפט שלום לכהן כבמ"ש עמ"ק וקבע את מקום מושבם, דרכי הפעולה ואזורי השיפוט שלהם.
לאורך השנים נדונו שני מודלים עיקריים לפעילותם של במ"ש עמ"ק. לפי המודל הראשון הקיים עד היום, בהתאם לצו, פעילות במ"ש עמ"ק כפופה לשתי מערכות - לרשות המקומית ולרשות השופטת (להלן - המודל הראשון). המודל השני תומך בביטול צווי ההקמה של בתי משפט עמ"ק והטמעתם בבתי משפט השלום (להלן המודל השני).
לפי מתכונת ההעסקה הייחודית של בתי המשפט עמ"ק, הרשויות המקומיות הן המעסיקות המשלמות את שכרם של עובדי המזכירויות והמזכיר הראשי, ואילו השופטים והקלדניות מועסקים על ידי הנהלת בתי המשפט (להלן - הב"ה) המשלמת כיום את שכרם. הכפילות באחריות לתפקוד בתי המשפט עמ"ק באמצעות שתי המערכות נידונה ב-1994 בדוח מבקר המדינה, בדוח הוועדה הציבורית בראשות שופט בית המשפט העליון (דאז) פרופ' יצחק זמיר (להלן - דוח ועדת זמיר) וב-2005 בעתירה מינהלית בעניין מעמדו ודרך פעולתו של בית המשפט עמ"ק בירושלים (להלן - בג"ץ קארשי).
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את סדרי המינהל של בתי המשפט עמ"ק, את זיקת בתי המשפט ועובדיהם לרשויות המקומיות, את האבטחה של בתי המשפט עמ"ק ונושאים כספיים הקשורים בהפעלתם. הביקורת נעשתה בכמה מזכירויות של בתי משפט עמ"ק (ירושלים, תל אביב, חיפה, קריית ביאליק, חדרה, הרצליה, כפר סבא, רמת גן, גבעתיים ומעלה אדומים) במטה וביחידות שונות בהנהלת בתי המשפט. בדיקות השלמה נעשו בעיריות ירושלים, תל אביב וחיפה, במרכז השלטון המקומי, בצה"ל ובמשרד הפנים.
משרד מבקר המדינה שלח שאלונים ל-18 בתי המשפט לעניינים מקומיים ולכל בתי משפט השלום. השאלונים כוללים שאלות בנושאים מגוונים ובהם: ניהול מזכירויות בתי המשפט, עלויות תפעול וגבייה, אבטחת בתי המשפט, שימוש במערכות מידע ממוחשבות ועוד. משרד מבקר המדינה קיבל תשובות לכל השאלונים שנשלחו (להלן - התשובות לשאלונים).
הליקויים העיקריים
נוהלי עבודה והנחיה מקצועית לבמ"ש עמ"ק
בתשע מזכירויות שנבדקו אין אחידות בנוהלי העבודה שנמצאו בהם, ולאף אחת מהן אין את כל הנהלים המחייבים שהפיצה הב"ה. מזכירויות במ"ש עמ"ק קיבלו את נוהלי העבודה מכמה גורמים ללא תיאום ולא מתוך ראייה כוללת של חטיבת תפעול ומזכירויות. הן הב"ה והן רוב במ"ש עמ"ק אינם מוודאים שכל הנהלים הרלבנטיים עומדים לרשות עובדי המזכירויות.
חלק ממזכירי בתי משפט עמ"ק נוהגים להתייעץ בנושאים מקצועיים עם גורמים שלא על פי נוהלי העבודה לרבות גורמים בייעוץ המשפטי או בתביעה העירוניים שהם בעלי דין בהליכים בבמ"ש עמ"ק. הב"ה הטילה את האחריות להנחיה מקצועית של מזכירויות במ"ש עמ"ק על כמה גורמים באופן שעשוי להביא לידי כך שהמענה המקצועי לא יהיה אחיד או שלם.
הטמעה חלקית של מערכת המחשוב נט המשפט בבימ"ש עמ"ק
על אף שהב"ה קיבלה החלטה לחייב את מזכירויות במ"ש עמ"ק להתקין את מערכת נט המשפט (מערכת המחשוב המרכזית לניהול תיקי בית המשפט) בבמ"ש עמ"ק, היא לא סיימה את הכנת תכנית העבודה להטמעתה, לא העבירה למזכירויות הנחיה מחייבת בנוגע להתקנתה בבתי משפט עמ"ק שבתחומן, ולא התקינה את נט המשפט בבתי משפט נוספים. הב"ה אף לא ביצעה במערכת התאמות לצרכים הייחודיים של הפעילות במזכירויות בתי משפט עמ"ק, ובהם יצירת ממשק של נט המשפט עם מערכת המחשוב של העירייה. כמו כן - החיוב של רשויות מקומיות בעלויות החיבור לנט המשפט לא נעשה באופן אחיד.
מחסור בתכנון שנתי, בפיקוח, בבקרה ובתיחום אחריות מקצועית
הב"ה אינה עורכת תכניות עבודה שנתיות מובנות המקיפות את כל תחומי האחריות המקצועית שלה בנוגע לבמ"ש עמ"ק.
מנהל תחום במ"ש עמ"ק בהב"ה לא הכין תכנית עבודה לפיקוח ולבקרה עליהם והב"ה לא קבעה חובת ביקור ויעדים לביקוריו במזכירויות. בחלק מהמזכירויות לא קיים ביקורים כלל ובחלק הייתה תדירות הביקורים נמוכה ביותר ובעקבותיהם לא נכתבו דוחות ביקור כנדרש.
תחומי האחריות המקצועית של הב"ה, בהם הדרכה, ביקורים של מנהל התחום בבתי המשפט עמ"ק, עבודה בנט המשפט, ואמצעים לאכיפת הנחיות של הב"ה אינם באים לידי ביטוי בנוהלי עבודה או במסמך דומה שיהיה מתוקף, גלוי ונגיש לעובדי במ"ש עמ"ק.
חוסר התאמה בין הצו לפעילות של בתי המשפט עמ"ק
עד אוקטובר 2015 הב"ה לא בחנה אם היקף הפעילות השיפוטית של כל אחד מבתי המשפט עמ"ק מצדיק את הקיום הנפרד מבית משפט השלום.
נמצא חוסר התאמה בין פעילותם של שלושת בתי משפט שלום שהוסמכו בצו לשבת גם כבתי משפט עמ"ק ובין הנדרש לפי הצו. במ"ש השלום תל אביב אינו מטפל בתיקי עמ"ק של העיר רמת גן כפי שנקבע, והם מטופלים בבמ"ש עמ"ק נפרד. בבמ"ש השלום בכפר סבא המדור העוסק בתיקי עמ"ק מטפל גם בשתי רשויות שאינן מופיעות בצו.
לבתי המשפט ביהודה ושומרון (להלן - האזור) יש סמכויות רחבות יותר מבתי משפט עמ"ק שכוללות גם סמכויות בתחומי המשפט האזרחי והפלילי. מנהל הב"ה לא קבע את סדרי העבודה של בתי משפט אלו על אף שמונה על ידי המפקד כרשות המוסמכת לכך מכוח תקנון המועצות המקומיות (יהודה ושומרון) התשמ"א-1981.
אי-הסדרה של הכפיפות המינהלית והמשמעתית של עובדי המזכירויות
הב"ה לא ריכזה נתונים עדכניים של העובדים ברשויות המקומיות שבהם מופיעים פרטים על כפיפותם המינהלית למנכ"ל הרשות המקומית כנדרש, ובמקרים מסוימים הם עדיין כפופים מינהלית לגורמים ברשויות. כך לדוגמה באחד מבמ"ש עמ"ק נמצא, כי העובדים כפופים מינהלית ליועץ המשפטי של הרשות הפועל כצד מטעמה בתיקים הנידונים בבית המשפט.
רק בשבעה מ-18 במ"ש עמ"ק (כ-38%) הוסמכו הגורמים הנדרשים כקובלים משמעתיים כדי שיוכלו לטפל באירועי משמעת של עובדי המזכירויות. יוצא אפוא, שאין הסדרה נאותה לגורמים הממונים לטפל באירועי משמעת של עובדי המזכירות בבתי המשפט.
פעולות גבייה אסורות בבמ"ש עמ"ק
מדורי גבייה של מספר רשויות מקומיות פועלים בתוך בתי המשפט עמ"ק. שילוב של מדורי גבייה עם פעילות בתי המשפט עמ"ק והצגתם כחלק בלתי נפרד מבתי המשפט חותר תחת עקרון הפרדת הרשויות ולעתים גם מנוגד להנחיה המפורשת של מנהל התחום האוסרת זאת.
אי-זקיפת תשלום לאוצר המדינה
לא נקבעו הוראות המסדירות את זקיפת הקנסות המיועדים לאוצר המדינה בדומה להנחיות הב"ה בעניין זקיפת הוצאות לטובת אוצר המדינה. נמצאו מקרים שבהם שולמו כספי קנסות המיועדים לאוצר המדינה לרשויות המקומיות.
היעדר ניתוק מלא בממשק הכספי בין הב"ה לרשויות המקומיות
המתכונת שלפיה משרד הפנים משמש צינור להעברת כספים עבור ימי שיפוט בין הרשויות המקומיות להב"ה אינו נותן מענה לחשש למראית עין של תלות בין המנגנון השיפוטי של בית משפט עמ"ק ובין הרשות המקומית המממנת את פעילותו. כך במקרים של אי-הסכמה בעניין התשלומים בגין ימי שיפוט, הב"ה והרשות המקומית שבנידון באות בדברים ישירות ביניהן בלי מעורבות של משרד הפנים.
על אף עמדתה של הב"ה שלפיה אין מקום ששירותי שפיטה יינתנו תמורת תשלום ויווסתו בהתאם לשיעורי היצע וביקוש, היא ממשיכה לגבות מהרשויות כספים המחושבים לפי מספר ימי שיפוט, ובמקרים שנתגלעו חילוקי דעות בנוגע לחיוב ימי שיפוט, הם גלשו גם לשאלת התמורה הראויה בעבורם.
הב"ה לא הסדירה הסדרה כוללת את הממשק הכספי שבינה ובין הרשויות ורק שש עיריות חתמו על הסכם שהסדיר רק חלקית ובאופן לא אחיד את הנושא.
אי-סדרים באבטחת בתי משפט עמ"ק
צוות העבודה המשותף של הב"ה ומרכז השלטון המקומי לא גיבש עמדה לפתרון בנוגע לחוסר האחידות בהעסקת מאבטחים בבתי המשפט שחלקם עובדי משמר בתי המשפט וחלקם מועסקים על ידי הרשות המקומית. בשישה בתי משפט עמ"ק אין תכניות עבודה ותיקי שטח.
כ-44% מהרשויות המקומיות אינן משלמות להב"ה את התשלום שנקבע בעבור אבטחה, ובכך נוצר אי-שוויון בתשלומים בעבור האבטחה. גם התשלומים שרשויות מקומיות משלמות בעבור אבטחה אינם תואמים את העלויות שנקבעו.
שינוי מודל ההפעלה של בתי משפט עמ"ק
על אף הצורך שעלה לא אחת לבחינה והחלטה בעניין המערך הארגוני שבמסגרתו פועלים כיום במ"ש עמ"ק, עד תום הביקורת, טרם הותנע מהלך בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים לבחינת העמדות השונות, והמצב נותר כשהיה. גם פעולה בתחום החקיקה לא קודמה, ולא הותקנו תקנות הנוגעות להסדרי המינהל העיקריים בבמ"ש עמ"ק.
ההמלצות העיקריות
עבודה מבוססת נהלים המשותפים לכל המזכירויות היא שלב הכרחי ליצירת אחידות, ולפיכך ראוי שהב"ה תשלים במהרה גם את ההכנה של מאגר אחיד שיכלול נהלים ועליה להסמיך גורם מקצועי אחד שיהיה אחראי להפצה מסודרת של הנהלים למזכירויות ויוודא שכל נוהלי העבודה העדכניים יעמדו לרשותן.
על הב"ה להשלים בהקדם את תכנית ההיערכות להטמעת נט המשפט בכל במ"ש עמ"ק. כמו כן עליה לקיים את ההליכים הנדרשים לאישור תכנית ההיערכות כדי להביא לידי מימושה ללא דיחוי. עליה להטמיע את נט המשפט במקומות שהרשויות המקומיות אינן מתנגדות לכך, ובמקרים בהם היא נתקלת בהתנגדות של רשויות מקומיות עליה לבוא עימן בדברים, למצוא פתרונות, ובמידת הצורך לבחון את הדרכים שבהן ניתן לחייב אותן להתקין אותה. עליה לבדוק את הפערים שנתגלו בנוגע לעלויות של התקנת המערכת ותחזוקתה בבתי משפט עמ"ק המחוברים אליה.
ראוי שתחומי אחריותה המקצועית של הב"ה, הכוללים בין היתר הדרכות, התקנת נט המשפט, אבטחה, תכנון בקרה ופיקוח שוטף ואקטיבי וקביעת סנקציות מינהליות - יבואו לידי ביטוי בנוהל עבודה גלוי ונגיש לעובדי המזכירויות. מהלך כזה יבטא את חובותיה של הב"ה כלפי במ"ש עמ"ק, יגדיר בצורה ממצה ועקבית את מתחם האחריות המקצועית שלה כלפי עובדי מזכירויות במ"ש עמ"ק ואת גבולות האחריות המינהלית של הרשויות המקומיות. על הב"ה להקפיד שתכנית העבודה השנתית תקיף את כל תחומי אחריותה המקצועית.
על הב"ה לבדוק את היקפי הפעילות המעודכנים של במ"ש עמ"ק, ולגבש עמדה בשאלת הצדקת קיומם הנפרד מבית משפט השלום או הצורך באיחוד של חלקם. הב"ה נדרשת גם לבחון את הפערים שבין אזורי השיפוט והסמכויות שנקבעו בצו למצב בפועל, ולהחליט אם לתקן ולהתאים את הצו למצב הקיים, או לגבש דרכי פעולה להתאמת פעילות כל בתי המשפט לצו באופן שיקדם את האינטרס הציבורי.
קיימת חשיבות רבה לקביעת סדרי העבודה בבתי המשפט באזור יהודה ושומרון כפי שנקבע בתקנון.
על הב"ה לרכז נתונים עדכניים של העובדים ברשויות ובהם פרטים על כפיפותם המינהלית ועל הקובלים המשמעתיים. על הרשויות המקומיות להתאים את כפיפותם המינהלית של העובדים להנחיות הב"ה ולהעביר להב"ה כתבי מינוי של קובלים משמעתיים.
על הב"ה להמשיך ולהתרות בפני הרשויות שלא לשלב מדורי גבייה עם במ"ש עמ"ק, ולשקול את הצעדים שעליה לנקוט כנגד רשויות שאינן מקיימות את הנחיותיה בעניין זה.
מן הראוי שהב"ה, הרשויות המקומיות ומשרד הפנים יפעלו ביחד כדי להתאים ולעדכן את הגדרת תפקידם של מזכירי בתי המשפט עמ"ק באופן שיאפשר את ניתוק הזיקה בין בתי המשפט עמ"ק והרשויות המקומיות.
על מזכירויות במ"ש עמ"ק לוודא, כי כספי קנסות ייזקפו למוטבים בהתאם לחוק. על הב"ה ומשרד המשפטים לבחון בשיתוף את הדרכים שיש לנקוט כדי לוודא זאת.
יש להקפיד הקפדה יתרה על ניתוק הזיקה שבין הרשות המקומית ובין המנגנון השיפוטי של במ"ש עמ"ק, לרבות היעדר זיקה, תלות ומניעת התדיינויות על התשלום בעבור ימי שיפוט בין הב"ה לרשויות המקומיות. ראוי שהב"ה בשיתוף משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד הפנים, יבחנו את הסדר התקצוב שהתקבע של קבלת תשלומים מהרשויות המקומיות עבור השירותים שמספקת הב"ה לבתי המשפט עמ"ק, ויירתמו לקביעת הסדרים שיבטיחו את עצמאותם של בתי המשפט עמ"ק.
נושא האבטחה של בתי המשפט עמ"ק הוא נקודת תורפה הדורשת טיפול: על המשמר להבטיח רמת אבטחה שמותאמת לסטנדרטים ולתבחינים הנהוגים בכלל בתי המשפט. על הב"ה לבחון דרכי פעולה משותפות נוספות עם הרשויות המקומיות ועם כל גורם שמייצג אותן בנושא הסדרת האבטחה בבתי המשפט עמ"ק.
בעת גביית התשלומים בעבור פעולות האבטחה בבתי המשפט עמ"ק על הב"ה להיצמד לאמות המידה שקבעה כדי שלא ייווצר אי-שוויון בין הרשויות המקומיות.
פעולת התיקון המתבקשת בנושא זה ראוי שתעשה בשני מישורים נפרדים שאינם חלופיים זה לזה: הראשון והיסודי מחייב את שרת המשפטים, שר הפנים ושר האוצר לבחון את המודל הרצוי להפעלת בתי המשפט המקומיים ולהכריע לאלתר בסוגיה זו. והשני, עד להכרעה הנדרשת וליישום מודל ההפעלה, ראוי שהב"ה תקיים הערכה מקיפה של מכלול ההיבטים המצויים באחריותה. בהתאם לכך עליה להכין תכנית לשיפור המערך הקיים של תפעול בתי המשפט. הרשויות המקומיות והמזכירויות נדרשות להירתם למהלך שתוביל הב"ה ולשתף עמה פעולה באופן שיסייע ליישום אפקטיבי של התכנית.
סיכום
בתי משפט לעניינים מקומיים בישראל דנים בעניינים הקשורים לתחום השלטון המקומי. האחריות לעובדי מזכירויות בתי המשפט מתחלקת בין הנהלת בתי המשפט בתחום המקצועי והרשויות בתחום המינהלי. מצב זה יוצר מתח בלתי נמנע ותלות בלתי רצויה של מערכת השיפוט ברשויות המקומיות העלולים לפגוע בעצמאותה. במשך השנים הוצעו שלושה מודלים עיקריים להפעלת בתי משפט לעניינים מקומיים: השארת המודל הנוכחי על כנו; השארת המודל הנוכחי תוך ביסוס סדרי המינהל העיקריים בחקיקה; הטמעת בתי משפט לעניינים מקומיים במערכת בתי המשפט.
ממצאי הדוח מצביעים על כך שעדיין נותרו פערים באופן הפעלת מערכת בתי המשפט לעניינים מקומיים למול אותם עקרונות אשר נקבעו בדוח ועדת זמיר, בבג"ץ קארשי ובעמדת הנהלת בתי המשפט. עוד עולה שלא בכל בתי המשפט לעניינים מקומיים מתקיים הלכה למעשה ניתוק הזיקות לרשויות המקומיות. הדוח הצביע גם על כך שבתי משפט לעניינים מקומיים בשטחי יהודה ושומרון הם גוף שונה ויש להם סמכות רחבה באופן משמעותי מבתי המשפט לעניינים מקומיים בישראל, אך לא נקבעו עבורם סדרי עבודה שיאפשרו להם להתנהל על בסיס אדנים יציבים.
לדעת משרד מבקר המדינה על הנהלת בתי המשפט לפעול למימוש אחריותה המקצועית: בהתאם לכך עליה להכין תכנית לשיפור המערך הקיים של תפעול בתי המשפט שתכלול בין היתר את הגדרת תחומי אחריותה המקצועית ואבני דרך ליישומם. לעניין זה על הרשויות המקומיות והמזכירויות של בתי המשפט לעניינים מקומיים להירתם למהלך שתוביל הנהלת בתי המשפט ולשתף עמה פעולה באופן שיסייע ליישום אפקטיבי של התכנית. בנוסף על הנהלת בתי המשפט לבחון בשיתוף משרדי המשפטים הפנים והאוצר את הסדר תקצוב הפעלתם של בתי המשפט באופן שיבטיח את עצמאותם.
קשיים ובעיות יסוד בקשר להפעלת המודל הדואלי שבמסגרתו פועלים בתי המשפט לעניינים מקומיים שבים ועולים מאז מיסודה של מערכת שפיטה זו בראשית שנות השמונים של המאה הקודמת. מציאות זו, המקבלת ביטוי גם בממצאיו של דוח זה, מחייבת הכרעה. אשר על כן שרת המשפטים, שר הפנים ושר האוצר נדרשים לבחון את המודל הרצוי להפעלת בתי המשפט המקומיים ולהכריע לאלתר בסוגיה זו. לדעת משרד מבקר המדינה הצורך להבטיח את עצמאות מערכת המשפט ובתוך כך את עבודת בתי המשפט לעניינים מקומיים והפעלתם בהתאם לנורמות המקובלות במערכת בתי המשפט הוא זה אשר צריך לעמוד ביסוד הבחינה וההחלטה בתחום זה.