רקע כללי
חוק הירושה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק הירושה או החוק), קובע כי במותו של אדם עובר עיזבונו ליורשיו, ואין ניתן לחלק את עיזבון המנוח אלא לאחר קבלת צו ירושה המצהיר על זהותם של היורשים ועל חלקם בעיזבון בהיעדר צוואה, או קבלת צו קיום צוואה המקנה לה תוקף משפטי מחייב.
שר המשפטים ממונה על ביצוע החוק והאפוטרופוס הכללי הוא הממונה הארצי לענייני ירושה. כל אחד מסגניו של האפוטרופוס הכללי הוא רשם לענייני ירושה (להלן גם - הרשם) שתפקידיו המרכזיים הם מתן צו ירושה וצו קיום צוואה, אישור עשיית צוואה בפניו וקבלת צוואה להפקדה.
לשכות הרשם לענייני ירושה הן יחידות באגף האפוטרופוס הכללי שבמשרד המשפטים. בכל לשכה פועלים רשם, מנהלת לשכה ועובדי לשכה. באגף האפוטרופוס הכללי פועלים גם פרקליטים המשמשים באי כוח היועץ המשפטי לממשלה (להלן גם - ב"כ היועמ"ש) שעמדתם נדרשת בכל בקשה (להלן ייקראו לשכות הרשם וב"כ היועמ"ש - מערך הרשם לענייני ירושה או המערך).
חוק הירושה קובע כי גם בית דין דתי מוסמך לתת צו ירושה וצו קיום צוואה בתנאי שניתנה הסכמת כל הצדדים הנוגעים בדבר. בדומה לרשם, בית דין דתי הוא רשות וניתן לעשות צוואה בפניו.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לטיפול בענייני ירושות וצוואות. הבדיקות נעשו במשרד המשפטים - באגף האפוטרופוס הכללי ובלשכות הרשם לענייני ירושה ברחבי הארץ - וכן בבתי הדין הרבניים בירושלים, בתל אביב ובחיפה. בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט ובהנהלת בתי הדין הדרוזיים והשרעיים.
הליקויים העיקריים
התמשכות הטיפול בבקשות המוגשות לרשם לענייני ירושה
האפוטרופוס הכללי לא קבע מדדי זמן ברורים בדבר משך הזמן לטיפול בבקשה לצו ירושה או לצו קיום צוואה (להלן גם - הבקשות). משך הטיפול הממוצע בבקשה, הכולל גם את פרק הזמן שבו השלים המבקש פרטים, אם התבקש, עמד בתקופה שבין אוגוסט 2014 ליולי 2015 על 107 ימים.
קבלת עמדתו של ב"כ היועמ"ש
הקצאת המשרות של באי כוח היועץ המשפטי לממשלה לטיפול בענייני ירושה אינה אחידה ואינה נגזרת לפי הצרכים של כל לשכה ולשכה. באופן הזה, בין הלשכות נרשם פער של עשרות אחוזים, עד כדי 140%, במספר התיקים שבאי כוח היועץ המשפטי לממשלה נדרשים לטפל בהם.
בתקופה שבין אוגוסט 2014-יולי 2015, פרק הזמן הממוצע לקבלת עמדת ב"כ יועמ"ש עמד על 67 ימים, הכולל גם את פרק הזמן שבו השלים המבקש פרטים ככל שהתבקש. ב-65% מהמקרים ניתנה העמדה בחלוף למעלה מ-45 יום בניגוד להוראות הדין.
בתי הדין השרעיים ובתי הדין הדרוזיים אינם מעבירים את הבקשות המוגשות להם לקבלת עמדתו של ב"כ היועמ"ש, כקבוע בתקנות הירושה, התשנ"ח-1998 (להלן - תקנות הירושה) ועקב כך צווי ירושה וצווי קיום צוואה ניתנים מבלי שזו נשמעה.
פרסום דבר הגשת בקשה בעיתון וברשומות
משרד המשפטים פעל לשינוי החקיקה בנושא זה, כלומר במקום פרסום בעיתון יומי יפורסם דבר הגשת בקשה באתר האינטרנט של האפוטרופוס הכללי בלבד, אך בסופו של דבר לא תוקן החוק.
הנהלת בתי הדין הרבניים לא קיימה באמצעות לשכת הפרסום הממשלתית (להלן - לפ"ם) תהליך של בדיקת הצעות לפרסום הבקשות בעיתונים, כנדרש בהוראות תקנון כספים ומשק של החשב הכללי (להלן - הוראות התכ"ם). היעדרו של תהליך התקשרות תקין לצורך פרסום הבקשות בעיתונים הביא לכך שבשנים 2014-2012 התפרסמו יותר מ-70% מההודעות רק בשני עיתונים מתוך העיתונים של המגזרים הדתיים והחרדיים.
בתי הדין השרעיים אינם שולחים את המידע בדבר הגשת בקשה לפרסום ברשומות, כנדרש בתקנות הירושה.
הסדרת פעילות מערך הרשם לענייני ירושה
בשנת 1998 קבע האפוטרופוס הכללי נוהל פנימי לעבודתו של מערך הרשם לענייני ירושה. נמצא כי הנוהל חסר והוא אינו מקיף את כלל הנושאים הנדרשים להסדרת עבודתו של מערך הרשם. יתרה מזאת, חלקים ממנו אינם רלוונטיים ולמרות היותם כאלה הם לא עודכנו במהלך השנים.
אף שבמהלך השנים הועברו ללשכות הרשם הנחיות שונות של האפוטרופוס הכללי, הן לא רוכזו במסמך אחיד ומחייב, ובאף לא אחת מהלשכות נמצא ריכוז מסודר שלהן.
היעדר נוהל מעודכן והיעדר ריכוז ההוראות המנחות גרמו לשונות בין לשכות הרשם בטיפול בבקשות הנוגעת לכמה וכמה תחומים, ובהם מדיניות אישור תקינות הבקשות, נושא גביית האגרות, אופן הטיפול בבקשות ושלבי הטיפול בבקשות המועברות לבתי המשפט.
נמצא כי רק במהלך השנים 2013-2011 פעלה הנהלת האפוטרופוס הכללי לגיבוש נוהל חדש להסדרת עבודתו של מערך הרשם לענייני ירושה. בעקבות הביקורת ולאחר סיומה הושלמה הכנת הנוהל החדש, והוא נכנס לתוקף ב-5.11.15 (להלן - הנוהל החדש).
תפקידים נוספים של הרשם בתחום הצוואות
הודעה לזוכים על צוואה שהופקדה: בכל לשכות הרשם, למעט בלשכה בבאר שבע לא יישמו את התהליך הקבוע בדין, ולפיו בין היתר אם הופקדה צוואה אצל הרשם, ולא הוגשה בקשה לקיום הצוואה בתוך שלושה חודשים לאחר מות המצווה, תימסר הודעה על כך לזכאים לפי הצוואה.
הפקדת צוואה אצל הרשם: נמצא כי בשנת 2014 הוגשו לרשם לענייני ירושה כ-16,000 בקשות לצו קיום צוואה. עם זאת, באותה שנה הופקדו רק 4,151 צוואות. עוד נמצא כי לא נקבעו כללים לשמירת צוואות שהופקדו, למעט הצורך להניחן בכספת, וגם הוראה זו אינה מיושמת באף לא אחת מלשכות הרשם.
צוואה בפני רשות: מספר הצוואות שנערכו בפני רשות נמוך מאוד ושיעורו כ-1.5% ממספר הצוואות שהופקדו, שגם שיעורן של אלה אינו גבוה, כאמור. סביר להניח כי האפשרות לעריכת צוואה לפני רשם לענייני ירושה והיתרונות הנובעים מכך אינם ידועים מספיק לציבור.
היבטים נוספים של שירות לציבור
איכות המידע המוגש לציבור: טופסי הבקשות שנוסחם נקבע בתקנות הירושה מורכבים. דפי המידע המצויים באתר האינטרנט של הרשם לענייני ירושה ומיועדים לסייע בידי המבקש למלא את טופס הבקשה, חסרים פרטים שהיו יכולים למנוע טעויות רבות, שחלקן טעויות חוזרות ונשנות, המאריכות מאוד את משך הטיפול בבקשה.
מועדי קבלת קהל: בכל לשכות הרשם לא נקבעה קבלת קהל בשעות אחר הצהריים, וציבור גדול הזקוק לשירותיהן נאלץ להיעדר מהעבודה כדי להגיע אליהן בשעות הבוקר.
גביית אגרות במסגרת הגשת בקשה לרשם או לבית הדין
בין לשכות הרשם ובין בתי הדין הדתיים נמצאו הבדלים בגובה האגרות בעבור פעולות מסוימות. גם כאשר גובה האגרות על פי התקנות זהה בין לשכות הרשם ובין בתי הדין הרבניים, נמצאו לעתים הבדלים בין הסכומים שהם גבו בפועל. כמו כן, נמצאו הבדלים בין הלשכות עצמן.
התשלום בעבור פרסום בעיתון בדבר הגשת בקשה שהוגשה לרשם לענייני ירושה הוא 64 ש"ח, בעוד שעבור פרסום בעיתון בדבר הגשת בקשה שהוגשה לבית הדין הרבני ישלם מגיש הבקשה כמעט פי שניים.
אכיפה בנושא הסתרת צוואות ויורשים
ברוב המקרים הרשם נסמך על העובדות שהמבקש מסר בבקשתו המאומתת בתצהיר. בנסיבות אלה עולה האפשרות להטעיה של הרשם ולהגשת בקשה כוזבת כדי לנשל יורש או זוכה מן העיזבון.
מאז הקמת מערך הרשם לענייני ירושה היו מקרים בודדים ונדירים שבהם יזם מערך הרשם או האפוטרופוס הכללי הגשת תלונה בשל הסתרת יורשים או זיוף צוואה. הנהלת בתי הדין הרבניים כלל לא הגישה תלונות בנושא.
המרשם הארצי
המרשם הארצי של צווי ירושה וצווי קיום צוואה, של בקשות לצווי ירושה ולצווי קיום צוואה ושל צוואות שהופקדו אינו מכיל מידע שלם ומלא בדבר בקשות שהוגשו ובדבר צווים שניתנו בבתי המשפט ובבתי הדין הדתיים, כנדרש בהוראות הדין.
מזכירויות בתי המשפט במחוזות תל אביב וחיפה אינן שולחות לרשם לענייני ירושה את הצווים שניתנו בבתי המשפט אלא לב"כ היועמ"ש, והם אינם מעודכנים במרשם הארצי.
אין כל ממשק עבודה בין בתי הדין השרעיים ובין הרשם לענייני ירושה. הם אינם מעבירים לרשם בקשות שהוגשו להם ואינם שולחים לו צווים שנתנו כדי שיעודכנו במרשם הארצי, וזאת בניגוד להוראות הדין.
על אף שבתי הדין הרבניים בירושלים, בחיפה ובתל אביב שולחים צווים שנתנו כדי שיעודכנו במרשם הארצי, לשכות הרשם אינן מעדכנות את דבר מתן הצווים במרשם הארצי, כנדרש בהוראות הדין.
ההמלצות העיקריות
על משרד המשפטים ועל האפוטרופוס הכללי לבחון את הקצאת כוח האדם במערך הרשם, למפות את צווארי הבקבוק הגורמים לעיכובים במתן הצווים, לקבוע יעדים ברורים ומדידים לקיצור משך הטיפול בבקשות ולפעול לשיפור השירות הניתן לציבור.
על האפוטרופוס הכללי לקבוע מדדים כמותיים בכל שנה בתחום השירות לציבור שישקפו שיפור מתמשך ברמת השירות. כמו כן, עליו לערוך בדיקה מקיפה של הנושא, לפשט את טופסי הבקשות ולשפר את איכות דפי המידע לציבור ולייעלם.
על האפוטרופוס הכללי לשוב ולבחון מהן הדרכים היעילות ביותר לפרסום דבר הגשת בקשה ולהשגת המידע הדרוש מפרסומה, תוך מתן תשומת לב למגזרים השונים בציבור. עד הסדרת סוגיית הפרסום באופן מערכתי, על בתי הדין הדתיים לפעול להסדרה ראויה של נושא זה, לרבות דרך ההתקשרות, התעריפים הנגבים והפרוצדורה הנדרשת לפרסום.
על בתי הדין השרעיים והדרוזיים להעביר את הבקשות המוגשות להם לקבלת עמדתו של ב"כ היועמ"ש כנדרש בהוראות הדין. על הנהלת בתי הדין השרעיים והנהלת בתי הדין הדרוזיים להימנע מקבלת צוואות להפקדה.
על משרד המשפטים ועל האפוטרופוס הכללי ליצור אחידות בתעריפים הנגבים מהציבור בלשכות הרשם לענייני ירושה. יש גם לשאוף ליצירת אחידות בתעריפים שהרשם לענייני ירושה ובתי הדין הדתיים גובים בעבור אותו השירות.
ראוי שהיועץ המשפטי לממשלה בשיתוף מערך הרשם לענייני ירושה והנהלות בתי הדין הדתיים יקבעו כללים לטיפול במקרים מובהקים שבהם עולה חשש למעשים פליליים כמו הגשת הצהרות שקריות בבקשות, ובכלל זה הסתרת צוואות ויורשים וזיוף צוואות מתוך כוונה להונות.
על האפוטרופוס הכללי לפעול להשגת מאגר ארצי שיכיל מידע שלם, מעודכן ומדויק, כנדרש בהוראות הדין. לצורך זה, עליו לקדם יצירת ממשקי עבודה בין בתי הדין ובתי המשפט ובין הרשם לענייני ירושה ולחיזוקם, ולהטמיע נוהל עבודה מסודר לעדכון המרשם הארצי.
סיכום
מדי שנה נדרשים עשרות אלפי אנשים לשירותיהם של הרשם לענייני ירושה, של בתי הדין הדתיים ושל בתי המשפט, הנוגעים לענייני ירושות וצוואות ומעגל המושפעים מהחלטות גורמים אלה אף רחב יותר. הצורך בקבלת השירות מגיע פעמים רבות בשלב רגיש בחייו של המבקש והוצאת צו ירושה או צו קיום צוואה בזמן סביר נדרשת לא אחת לצורך הקיום השוטף של יורשי העיזבון או הזוכים בו, ויש לכך השפעה על זכויותיהם.
הביקורת העלתה כי במערך הרשם לענייני ירושה קיימים עיכובים רבים בשלבי הטיפול השונים בבקשות, וקיים חוסר אחידות בטיפול בבקשות הן בלשכות הרשם השונות בינן לבין עצמן הן ביניהן לבין בתי הדין הדתיים. עד אוקטובר 2015 לא הוסדר במערך הרשם לענייני ירושה נוהל עבודה אחיד, מקיף ומעודכן. רק לאחר סיום הביקורת פרסם האפוטרופוס הכללי נוהל חדש ומעודכן, והוא נדרש לפעול להטמעתו בכל לשכות הרשם.
על משרד המשפטים ועל האפוטרופוס הכללי להמשיך ולפעול לייעול, להאחדה ולשיפור של השירות הניתן לציבור ולהסדרתם המלאה של נושאים שטרם הוסדרו. כמו כן, עליהם לפעול להשגת מאגר ארצי שיכיל מידע שלם מעודכן ומדויק, כנדרש בהוראות הדין. על הנהלות בתי הדין ועל משרד המשפטים לפעול ליישום מלא של הוראות הדין הנוגעות לענייני ירושות וצוואות ולייעול השירות הניתן לציבור ושיפורו.