רקע כללי
שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים. שנת שמיטה מונהגת רק בארץ ישראל, ובה מטילה ההלכה היהודית הגבלות, בין השאר, על עבודת האדמה ועל שיווק התוצרת החקלאית. ביוני 2014 החליטה הממשלה להקצות 100 מיליון ש"ח למימון ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה (ספטמבר 2014 - ספטמבר 2015).
חוק ועדת שמיטה ממלכתית, התשס"ח-2008 (להלן - החוק), נועד לסייע למדינת ישראל להיערך לקראת שנות שמיטה.
בשנת 2008 בדק משרד מבקר המדינה את ההיערכות לשנת השמיטה הקודמת (להלן - הביקורת הקודמת) והעלה כי משרד החקלאות והמשרד לשירותי דת לא נערכו אליה בעוד מועד.
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוגוסט 2015 שב משרד מבקר המדינה ובדק את ההיערכות לשנת השמיטה התשע"ה. הביקורת נערכה במשרד לשירותי דת, במשרד החקלאות ובינוי הכפר (להלן - משרד החקלאות), ברבנות הראשית לישראל (להלן - הרה"ר). ביקורת השלמה נעשתה באגף התקציבים שבמשרד האוצר. במרבית התקופה שנסקרה על ידי הביקורת כיהן ח"כ נפתלי בנט, כשר הכלכלה וכשר לשירותי דת; ח"כ הרב אלי בן דהן שימש כסגן השר לשירותי דת וניהל בפועל את המשרד לשירותי דת; מר אלחנן גלט כיהן כמנהלו הכללי של המשרד.
עוד בראשית הדברים מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולתם של המשרדים לתיקון הליקויים שהעלה משרדו בביקורת הקודמת בנוגע לאיחור בהיערכות לשנת השמיטה. למשל, המשרדים החלו להיערך לשנת השמיטה התשע"ה כשנה לפני שהחלה; המשרד לשירותי דת והרה"ר קיימו כנסים ופעולות הסברה לרבנים ולחקלאים בנושא השמיטה; בשנת השמיטה התשע"ה היה פער קטן בלבד בין מחירי הירקות שנמכרו על פי היתר המכירה ובין אלו שנמכרו על פי כשרות מהדרין. אף על פי כן, גם בשנת התשע"ה העלתה הביקורת ליקויים ניכרים בפעילותם של הרה"ר, ועדת השמיטה הממלכתית (להלן - גם ועדת השמיטה), והמשרד לשירותי דת.
הליקויים העיקריים
פעילות מצומצמת של ועדת השמיטה הממלכתית
ממועד הקמתה של ועדת השמיטה, מאי 2010, היא התכנסה שלוש פעמים בלבד והיא לא דיווחה על פעילותה לוועדת הכלכלה של הכנסת כנדרש. בשנת השמיטה התעוררו סוגיות עקרוניות שחייבו את ועדת השמיטה לקבוע עמדה בעניינן ולהעבירה להכרעת הרה"ר, כנדרש בחוק, אך הדבר לא נעשה.
רק במרץ 2014 אישרה מועצת הרה"ר להקים ועדת שמיטה הלכתית לריכוז הטיפול ההלכתי בנושא השמיטה. ועדת השמיטה ההלכתית התכנסה פעמים אחדות, אולם לא נמצאו מסמכים המתעדים את הישיבות האמורות מלבד אחת. רק בספטמבר 2014, סמוך לתחילתה של שנת השמיטה, קבעה הוועדה הנחיות בדבר הנפקת "היתר שיווק" לחקלאים המשווקים תוצרת חקלאית על פי היתר מכירה. העיכוב בפרסום ההנחיות השפיע לרעה על תהליך הפיקוח על יישומן.
התקשרות לא תקינה עם תאגיד פרטי לביצוע פרויקט השמיטה
בדצמבר 2013 פרסם המשרד לשירותי דת מכרז למתן שירותי הכנה, ניהול ופיקוח לקראת שנת השמיטה התשע"ה. הוחלט, בהתאם להחלטת הממשלה, שהתקציב לפעילות זו יהיה לא יותר מ-5 מיליון ש"ח. בעל תפקיד מטעם המשרד לשירותי דת מונה לצורך ריכוז הטיפול בנושא השמיטה (להלן - ממונה שמיטה).
במסמכי המכרז נקבע שהפרויקט יכלול שני שלבים: שלב ההכנה, שיכלול בין השאר מיפוי של החקלאים ושל השטחים החקלאיים, ושלב "אופציונלי" - פיקוח על התנהלות החקלאים בשנת השמיטה ועל הנעשה בשווקים הסיטונאיים, בשווקים המקומיים ובמרכזים הלוגיסטיים של רשתות השיווק (להלן - המרלו"גים).
באפריל 2014 בחר המשרד לשירותי דת לביצוע שלב ההכנה בהצעתה של חברה (להלן - חברה א) בהיקף של כ-3.8 מיליון ש"ח. בספטמבר 2014 אישרה ועדת המכרזים של המשרד לנהל משא ומתן עם חברה א כדי לשקול לממש את ה"אופציה" לשלב הפיקוח. בסוף ספטמבר 2014 חתם המשרד על הסכם עם חברה לביצוע שלב הפיקוח בהיקף של כ-4.6 מיליון ש"ח. ההליך שנקט המשרד לא תאם את רוח חוק חובת המכרזים, מפני שהוא עקף את החובה לקיים מכרז לפני ההתקשרות לביצוע הפיקוח.
ליקויים בפעולות הפיקוח של מינהלת השמיטה
היקף הפיקוח של מינהלת השמיטה בשווקים הסיטונאיים ובמרלו"גים לא תאם את הדרישות שנקבעו בהסכם הפיקוח בנוגע למספר פעולות הפיקוח, תדירותן ומשכן. ממונה שמיטה במשרד לשירותי דת ובעלי תפקידים ברה"ר הנחו בעל פה את חברה א לבצע את פעולות הפיקוח בכמות, בתדירות ובאופן שונים מאלה שנקבעו במסמכי ההתקשרות, בלא שנקבע במסמכי ההתקשרות הליך סדור לביצוע השינויים. חשבות המשרד לשירותי דת אישרה את התשלומים לחברה א בלי שהיו בידה אסמכתאות לאישור השינויים ובלא שהיו לפניה מסמכים שמפרטים את השינויים. המשרד לשירותי דת לא ניתח את הדיווחים החודשיים שהתקבלו ממינהלת השמיטה על אודות הפיקוח שערכה, ולא עמד על מידת התאמתם לדרישותיו.
ליקויים בטיפול המשרד בממצאי הפיקוח
מינהלת השמיטה נדרשה להגיש לממונה שמיטה פירוט של החריגות שהעלו מפקחיה בשווקים.
רק באמצע שנת השמיטה - אפריל 2015 - העביר המשרד לשירותי דת לאגף הכשרות הארצי שברה"ר דוחות של מינהלת השמיטה. בעקבות הממצאים שהתקבלו פנה אגף הכשרות הארצי לרבנים המקומיים ולמנהלי מחלקות הכשרות של המועצות הדתיות וחידד את ההנחיות למשגיחים המקומיים בשווקים.
בביקורות של מינהלת השמיטה בחודשים מאי-יולי 2015 נמצאו אותם ליקויים שעלו בביקורות הקודמות בשווקים הסיטונאיים ובמרלו"גים. הישנות הליקויים מעלה ספק בנוגע לנכונותם של משגיחי הכשרות ליישם את הנחיות הרה"ר בכל הקשור להסדר של היתר מכירה.
עיכובים במתן תמיכות לחקלאים בשנת השמיטה
הנוהל של משרד החקלאות קובע כי לאחר אישור זכאותם של חקלאים לקבלת תמיכה בגין השבתת משקיהם תועבר להם מקדמה של 25% מסכום הזכאות הכולל. משרד החקלאות אישר את בקשותיהם של 150 חקלאים לקבל תמיכה, אולם במועד הביקורת, אפריל 2015, שילם מקדמות רק ל-64 חקלאים משביתי משקים, דהיינו רק לכ-43% מהחקלאים שבקשתם אושרה.
עיכובים במתן תמיכות למכונים המפעילים אוצרות בית דין ולמוסדות לימוד לחקלאים
המשרד לשירותי דת גיבש באיחור ניכר את מבחני התמיכה למוסדות ציבור שמפעילים אוצר בית דין ולמוסדות לימוד לחקלאים משביתי משקים וכתוצאה מכך התקופה שבה הציבור היה יכול להגיש בקשות לתמיכות אלה התקצרה מאוד.
ההמלצות העיקריות
על המשרדים האחראיים - משרד החקלאות, המשרד לשירותי דת והרבנות הראשית לישראל - להיערך לקראת שנת השמיטה בשנים שבין שנות השמיטה ובין היתר, לקבוע מדיניות הלכתית, לקבוע הנחיות אופרטיביות לפיקוח על קיומה, לתקצב את מימושה ולגבש נהלים ואמות מידה לתמיכה בחקלאים. היערכות בעוד מועד תאפשר למשרד החקלאות ולמשרד לשירותי דת לטפל בבקשות התמיכה של חקלאים שמשביתים את משקיהם ולחלק להם את כספי התמיכה בשנת השמיטה ולא בסיומה, כדי להקל את מצוקתם הכלכלית.
על משרד החקלאות להתאים את סדרי העבודה של ועדת השמיטה, לרבות בנוגע לתדירות התכנסותה ולסדרי הדיווח שלה, לדרישות שנקבעו בחוק.
על המשרד לשירותי דת להקפיד על התקשרות תקינה עם גורמים פרטיים לצורך טיפול בהיבטים הנובעים משנת השמיטה, לעקוב אחר פעילות הפיקוח של מינהלת השמיטה ואחר דיווחיה ולהקפיד על יישום הנחיותיו בכל הנוגע להתנהלות החקלאים בשנת השמיטה ולנעשה בשווקים המקומיים והסיטונאיים ובמרלו"גים.
סיכום
שנת שמיטה היא השנה השביעית במחזור של שבע שנים, ובה מוטלות לפי ההלכה היהודית הגבלות על עבודת האדמה ועל שיווק התוצרת החקלאית. הציבור בישראל נחלק לצרכנים שמקפידים לצרוך תוצרת שמותאמת להגבלות של שנת השמיטה ולצרכנים שאינם מקפידים על כך. ביוני 2014 החליטה הממשלה להקצות 100 מיליון ש"ח להיערכות לשנת השמיטה התשע"ה.
מבקר המדינה מציין לחיוב את פעולותיהם של המשרדים הנוגעים בדבר - משרד החקלאות והמשרד לשירותי דת - לתיקון הליקויים שהועלו בביקורת הקודמת וליישום המלצותיו. הביקורת העלתה כי בשנת השמיטה התשע"ה צומצם הפער בין מחירי הירקות הנמכרים על פי היתר המכירה למחירי הירקות הנמכרים על פי כשרות שמיטה למהדרין, בין השאר בזכות הפעולות שעשה משרד החקלאות לייבוא של תוצרת חקלאית מחו"ל לצורך הגברת התחרות. אף על פי כן, בביקורת זו, העוסקת בשנת השמיטה התשע"ה, עלו ליקויים ניכרים, ובהם היערכותה המאוחרת של הרה"ר להגדרת מדיניותה ההלכתית ולפרסום הנחיות בנוגע לפיקוח על פעילות החקלאים והמשווקים בשנת השמיטה; לפעילותה המצומצמת של ועדת השמיטה הממלכתית; להתקשרות המשרד לשירותי דת עם חברה לשם ניהול הפעילות בשנת השמיטה; לאיכות ולהיקף של הפיקוח על עמידתם של החקלאים והשווקים בדרישות ההלכה לשנת השמיטה, ולטיפולם של המשרד לשירותי דת והרה"ר בממצאים שהתגלו בפעולות הפיקוח.