רקע כללי
במקומות העבודה עלולים העובדים להיחשף לסיכונים בטיחותיים ובריאותיים שונים. ההגנה על בטיחותם של העובדים ובריאותם היא חובה יסודית ששורשיה נטועים הן בדין הכללי והן בעקרונות המשפט העברי. מעת חקיקת חוקי היסוד וחיזוק ההגנה על כבוד האדם, גופו וחייו, הרי שיש לראות בחובה זו אף חובה חוקתית. האחריות להבטחת בטיחותם של העובדים ובריאותם מוטלת בראש ובראשונה על המעסיק ועל המחזיק במקום העבודה. הפעילות המוסדית בתחום הבטיחות והגיהות התעסוקתית נחלקת בין כמה גופים ממלכתיים שהעיקריים שבהם הם מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - המינהל) והמוסד לבטיחות ולגיהות (להלן - המוסד). המינהל הוא הגוף המאסדר העיקרי בתחום והמוסד הוא הגורם הממלכתי העיקרי העוסק בהסברה, בהדרכה ובהכשרה של כוח אדם בתחום הבטיחות והגיהות. גופים אלו משלימים במידה רבה האחד את פעילותו של משנהו. גופים מרכזיים נוספים הנוגעים לנושא הם משרד הבריאות שבין היתר מאסדר את שירותי הרפואה התעסוקתית לעובדים, קופות החולים המספקות את רוב השירותים האלה והמוסד לביטוח לאומי האחראי לפיצוי נפגעים מתאונות עבודה וממחלות מקצוע, ומתקציבו ממומן המוסד לבטיחות וגיהות.
מנתוני המוסד לביטוח לאומי (להלן - ביטוח לאומי) עולה כי בשנים 2014-2013 נפגעו בכל שנה יותר מ-50,000 עובדים בתאונות עבודה. לפי נתוני המינהל, בכל אחת מהשנים האלה נהרגו בתאונות עבודה 62 עובדים, כ-50% מהם עבדו בענף הבניין. על פי הערכות של ביטוח לאומי ושל המינהל, הפגיעה הכלכלית שמקורה בתאונות עבודה בישראל, הכוללת את הנזק הכלכלי הישיר ואת הנזק העקיף , נאמדת בכ-15 מיליארד ש"ח בשנה. צמצום נזקים אלה עשוי לסייע לחיזוק חוסנו הפיננסי של ביטוח לאומי, החיוני להבטחת יכולת תשלום הגמלאות, וכן יכול להגדיל את הפריון ובכך לסייע בהפחתת יוקר המחיה.
במרץ 2011 מינה שר התמ"ת דאז מר שלום שמחון ועדה ציבורית לקידום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית במדינת ישראל בראשותו של האלוף (מיל') אודי אדם (להלן - ועדת אדם). על הוועדה היה לבחון היבטים מערכתיים ולהמליץ על מדיניות ממלכתית לאומית בתחום זה. באפריל 2014 הגישה הוועדה לשר הכלכלה דאז מר נפתלי בנט דוח שכלל המלצות לתיקון המצב הקיים ולקידום הנושא (להלן - דוח אדם).
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים הנוגעים לבטיחותם של העובדים ולבריאותם, ובהם אופן יישום המלצות דוח אדם והאפקטיביות של פעולות המינהל והמוסד בתחום הבטיחות והגיהות בעבודה, וכן היבטים בתחום הממשל התאגידי במוסד ובתחום הבריאות התעסוקתית. הבדיקות נעשו במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה), במוסד לבטיחות ולגיהות, במשרד הבריאות ובמוסד לביטוח לאומי.
הליקויים העיקריים
ליקויים ביישום המלצות ועדת אדם
יישום ההמלצות העיקריות בדוח אדם היה אמור לשנות מהיסוד את אופן הטיפול של המדינה בתחום הבטיחות בעבודה. אולם ממועד אישור התכנית ליישום המלצות דוח אדם עד מועד סיום הביקורת, במהלך כשנה ושלושה חודשים, פעלו משרד הכלכלה ומשרד הבריאות, שחלק מההמלצות נוגעות גם לו, בעצלתיים לקידום יישומן של ההמלצות האמורות. משרד הכלכלה הגדיר כמה מההמלצות המרכזיות של דוח אדם כמשימות בתכנית העבודה השנתית, אך עד מועד סיום הביקורת הוא טרם החל בפועל ביישומן.
פעילות דלה של מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית בתחום הפיקוח והאכיפה
פעילותו של המינהל בתחום הפיקוח והאכיפה במקומות עבודה הייתה דלה, ולמעשה הוא לא מילא את תפקידו העיקרי - פיקוח על מקומות עבודה ואכיפה בהם כדי להבטיח שהמעסיקים עושים את הפעולות הדרושות להגנה מרבית על בטיחותם של העובדים ובריאותם. תדירות ביקורי הפיקוח של מפקחי המינהל במקומות עבודה הייתה נמוכה - תדירות של ביקור אחת לארבע שנים בשנים 2013-2011 ואף נמוכה יותר בשנת 2014. בשנים 2014-2009 מפקחי המינהל ביקרו בפחות מ-50% מאתרי הבנייה שהיו מוכרים למינהל באותה עת. כמו כן, המינהל לא הטיל כמעט קנסות מינהליים על מעסיקים שהפרו הוראות הקבועות בחוקים הרלוונטיים - בשנת 2013 כלל לא הוטלו קנסות ובשנת 2014 הוטלו עשרה קנסות בלבד. פעילותו לאכוף על מפעלים את חובתם להקים ועדת בטיחות הייתה דלה - בשנים 2014-2013 פנו בכתב מפקחי המינהל לשישה מפעלים בלבד בדרישה להקים ועדת בטיחות והוציאו רק 14 צווים למפעלים לתיקון הפרות בעניין זה.
פעילות לא אפקטיבית של המוסד לבטיחות ולגיהות
פעילותו של המוסד בתחומי ההדרכה והגיהות אינה מבוססת על מדיניות המנחה אותו, כגוף ממלכתי, באילו תחומים עליו להתמקד, והלכה למעשה הוא מייחד חלק ניכר מפעילותו (כ-30%) לפעולות בתחומים אלה, שאת רובן ככולן מציעים גם גופים פרטיים המתחרים עמו, ואף ההוצאות של המוסד בגינן גדולות מהכנסותיו מהן. לעומת זאת, פעילותו הייתה מועטה יחסית דווקא בתחומים חיוניים שהשוק הפרטי אינו מציע אותם, למשל בתחום המחקר או בעידוד הקמה והפעלה של ועדות בטיחות במפעלים.
המוסד לא פעל באופן יזום כדי לאתר מקומות עבודה שלא פעלו בהם באופן סדיר ועדות בטיחות, והיה מעורב בפעילותן של ועדות בטיחות בפחות מ-10% מהמפעלים החייבים בהקמת ועדה כזו. יתרה מזאת, שיעור המפעלים הקטנים ואתרי הבנייה שהמוסד ביקר בהם, מתוך כל מקומות העבודה האלה המוכרים למינהל, היה מצומצם ואף קטן באופן ניכר משיעור המפעלים הגדולים שביקר בהם, וזאת אף על פי שדווקא במפעלים קטנים ובאתרי בנייה הסיכון לתאונות עבודה גדול יותר.
ליקויים בתפקוד מועצת המוסד לבטיחות ולגיהות ומינהלתו
בכל הנוגע להסדרת פעילותו של המוסד והפיקוח עליו, תפקודן של מועצת המוסד ושל מינהלתו לקה בחסר רב. מועצת המוסד, שמנתה בתקופת הביקורת כ-40 חברים, לא קיימה דיון מהותי בתקציב המוסד, לא קבעה סדרי עבודה לוועדות שמינתה ולא קיימה את דיוניה בתדירות הנדרשת. מינהלת המוסד לא קבעה את סדרי דיוניה ואת סדרי עבודתה וגילתה אזלת יד בכל הנוגע להסדרת פעילותה של ועדת הכספים.
משרד הכלכלה לא קבע תקופות כהונה לחברי המועצה; נכון לתקופת הביקורת כיהנו במועצה שני חברים לפחות 25 שנה. גם בוועדת הכספים של המוסד כיהנו שלושה חברים במשך שנים רבות. מועצת המוסד או מינהלתו לא הגבילו גם את משך כהונתם של רואה החשבון המבקר ושל היועץ המשפטי החיצוני שהמוסד מעסיק במשך שנים רבות - 28 שנה ו-23 שנה, בהתאמה.
היבטים בנושא הבריאות התעסוקתית
הועלה כי הפעולות של משרד הבריאות ורשם המחלות התעסוקתיות שנועדו להגביר את הדיווחים על מחלות תעסוקתיות היו מועטות. בקרת האיכות של הרשם על דיווחים שהתקבלו מהמרפאות התעסוקתיות של קופות החולים, שמטרתה להביא לידי שיפור הדיווח, נעשתה רק בחלק מהקופות.
משרד הבריאות, שמחובתו להבטיח מתן טיפול רפואי איכותי לציבור, טרם החל להפעיל מנגנוני פיקוח ובקרה סדירים על שירותי הרפואה התעסוקתית שקופות החולים מספקות לעובד.
ביטוח לאומי ורשם המחלות התעסוקתיות לא הסדירו ביניהם כראוי את נושא העברת הנתונים מביטוח לאומי לרשם, וכפועל יוצא טרם התאפשר לרשם שימוש במידע שהוא מצא אותו חיוני לעבודתו. ביטוח לאומי גם לא עדכן את רשימת מחלות המקצוע שעל פיה הוא מעניק זכויות לאלה שחלו בהן.
ההמלצות העיקריות
על משרד הכלכלה להחיש את טיפולו ביישום ההמלצות של ועדת אדם, ובעיקר לקדם ללא כל דיחוי החלטת ממשלה שתאפשר לשפר מהיסוד את אופן הטיפול של המדינה בתחום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית, ובייחוד את אופן תפקודם של המינהל ושל מערכת הבריאות, וכן תוביל לשינוי מעמדו הסטטוטורי של המוסד כתאגיד עצמאי ולשילובו עם המינהל, כפי שהמליצה ועדת אדם.
עד ליישום המלצותיה של ועדת אדם בנוגע למוסד, ראוי שהמוסד, כגוף ממלכתי, ימקד את פעולותיו בתחומים שבהם יש "כשל שוק", דהיינו בתחומים שגופים פרטיים אינם עוסקים בהם ובייחוד באלה שנקבעו לו בחוק; למשל, ניהול פעולות הסברה, עריכה ופרסום של מחקרים וסיוע בבחירת נאמני בטיחות והקמתן של ועדות בטיחות, הדרכתם ועידודם בפעולתם.
על שר הכלכלה להסדיר בהקדם את פעילות המוסד ואת הגופים המנהלים אותו, ללא תלות ביישום המלצותיה של ועדת אדם, תוך תיקון הליקויים שפורטו בדוח זה. בכלל זה, ראוי שעל מועצת המוסד יוחלו עקרונות תזכיר חוק התאגידים הציבוריים, התשע"ג-2013.
סיכום
בשנים האחרונות נפגעו בישראל כ-50,000 עובדים מתאונות עבודה בשנה, ובהם יותר מ-60 הרוגים. לצורך קידום נושא הבטיחות והבריאות התעסוקתית בישראל הוקמה ועדת אדם שהגישה את המלצותיה באפריל 2014 לשר הכלכלה דאז. ממצאי דוח זה מלמדים כי לאחר כשנה וחצי מהגשת דוח אדם השתנה מעט מאוד המצב בכל הנוגע לקידום הבטיחות והבריאות התעסוקתית.
משרד הכלכלה ומשרד הבריאות, שחלק מההמלצות נוגעות גם לו, פעלו בעצלתיים לקידום יישומן של ההמלצות העיקריות בדוח אדם. הגופים הממלכתיים העיקריים בתחום הבטיחות והגיהות בעבודה - מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית שבמשרד הכלכלה והמוסד לבטיחות ולגיהות - לא היו אפקטיביים דיים. המינהל, המשמש זרוע הפיקוח והאכיפה של המדינה, מפעיל פיקוח ואכיפה במקומות עבודה בשיעור זניח ביותר. המוסד, שמטרתו לקדם את תנאי הבטיחות בעבודה והגיהות המקצועית במקומות עבודה, מייחד חלק ניכר מפעילותו לתחומים שגם גופים פרטיים עוסקים בהם; מנגד, פעילותו מועטה יחסית דווקא בתחומים חיוניים שאין להם מענה בשוק הפרטי. תפקודם של גופי הניהול של המוסד, ובעיקר של מועצת המוסד, בכל הנוגע להסדרת פעילותו של המוסד ולפיקוח עליו לקה בחסר רב עד כדי גילוי אזלת יד. אשר לתחום הבריאות התעסוקתית, משרד הבריאות טרם הסדיר את פיקוחו על שירותי הרפואה התעסוקתית שקופות החולים מספקות, ולא עשה די כדי להגביר את הדיווח על מחלות מקצוע. כמו כן, נמצאו ליקויים בפעולותיו של רשם המחלות התעסוקתיות לאיסוף נתונים על תחלואה תעסוקתית ובשיתוף הפעולה בינו לבין המוסד לביטוח לאומי בנושא זה.
שיפור מצב עגום זה מחייב שידוד מערכות כולל. על משרד הכלכלה להחיש את טיפולו ביישום ההמלצות של ועדת אדם, ובעיקר לקדם ללא כל דיחוי החלטת ממשלה שתאפשר לשפר מהיסוד את אופן הטיפול של המדינה בתחום הבטיחות בעבודה והבריאות התעסוקתית, ובייחוד את אופן תפקודם של המינהל ושל מערכת הבריאות, וכן תוביל לשינוי מעמדו הסטטוטורי של המוסד כתאגיד עצמאי ולשילובו עם המינהל, כפי שהמליצה ועדת אדם. בד בבד, ללא כל תלות ביישום המלצותיה של ועדת אדם, על שר הכלכלה להסדיר בהקדם את פעילותו של המוסד ואת הגופים המנהלים אותו, תוך תיקון הליקויים האמורים.
יש לראות בחיוב את נכונותו של המוסד לבטיחות ולגיהות לקבל חלק ניכר מהערותיו של משרד מבקר המדינה בדוח זה ולפעול לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות. עם זאת, הוא נושא בחובת ההוכחה, לכן עליו לגבש תכנית עבודה ייעודית כוללת ולעקוב אחר יישומה.