היבטים בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב - משרד החקלאות ופיתוח הכפר

​רקע כללי

אוכלוסיית הבדואים בנגב נאמדת ב-200,000 בני אדם, יותר ממחציתם בני פחות מ-18. כשני שלישים מהאוכלוסייה מתגוררים ביישובים מוכרים , והשאר מתגוררים בשטחים רבים מחוץ לתחומי היישובים המוכרים  (להלן - הפזורה או הפזורה הבדואית בנגב).

אחד האתגרים העיקריים בפיתוחו של הנגב הוא סוגיית הסדרת התיישבות הפזורה במסגרת של יישובים מוכרים. במשך השנים עמדו ממשלות ישראל על הצורך בהסדרת סוגיה זאת בהקדם ועל חשיבות שילובה של אוכלוסיית הבדואים בחברה הישראלית, באמצעות שיפור מצבה החברתי-כלכלי, לרבות שיפור רמת השירותים הניתנים לתושבים ביישובים הבדואיים המוכרים.

בשנת 2007 הטילה הממשלה על שר הבינוי והשיכון למנות ועדה ציבורית אשר תמליץ לה על מדיניות להסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב . בעקבות זאת הוקמה ועדה בראשות שופט בית המשפט העליון (בדימוס) אליעזר גולדברג (להלן - ועדת גולדברג). בינואר 2009  החליטה הממשלה כי מסקנות הוועדה יהיו התשתית להסדרת הסוגיה. בדוח שכתבה ועדת גולדברג צוין כי יש לגבש בהקדם מדיניות לפתרון הסוגיה, לעגן את המדיניות בחוק ולפעול ליישומה המוקדם.

במאי 2013 פרסמה הממשלה הצעת חוק להסדרת התיישבות הבדואים בנגב, התשע"ג-2013. בהצעת החוק נכתב כי עניינה הוא "הפן המשפטי של סוגיית הסדרת התיישבותם של בדואים בנגב, לרבות הסדרת תביעות בעלות על קרקעות בנגב שהוגשו בידי חלק מהם". בדצמבר אותה שנה משכה הממשלה את הצעת החוק.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-ספטמבר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שעשו הממשלה על משרדיה וגופים ציבוריים אחרים, בשנים האחרונות לקידום הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, וכן פעולות שעשתה הממשלה לשיפור מצבה החברתי-כלכלי של אוכלוסייה זו. אלה הנושאים העיקריים שנבדקו: גיבוש מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב ויישומה; הצבת תשתית ארגונית; תוצאות של פעולות שננקטו בשנים 2014-2008 להסדרה של תביעות בעלות, יישוב תושבי הפזורה ושיווק מגרשים; תהליכי תכנון ביישובים המוכרים; מצב התשתיות ביישובי המועצות האזוריות נווה מדבר ואל-קסום; הטיפול בנושא אכיפת החוק על בנייה לא חוקית; יישום תכנית לפיתוח חברתי-כלכלי ביישובים הבדואיים בנגב. ראוי להדגיש, הסדרת הנושא אינה עומדת לפתחה של ממשלת ישראל בלבד, חיוני להצלחת המהלך גם שיתוף פעולה מצד ראשי האוכלוסייה הבדואית ומנהיגיה שבידם לסייע לרתום את האוכלוסייה הבדואית לכך. עם זאת, דוח זה עוסק כאמור בפעולות שעשו גופים מבוקרים ואין הוא עוסק בפעולות שעשו או לא עשו האוכלוסייה הבדואית בנגב או הנציגים מטעמה כדי לקדם פעולות של הסדרת התיישבותה, ואף לא במידת שיתוף הפעולה שלה זכו גופי המדינה במגעיהם עם התושבים בעניין זה.

הביקורת נעשתה באגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, ברשות התכנון במשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - המשרד או משרד החקלאות), וברשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב (להלן - הרשות או הרשות להסדרה). מבקר המדינה ונציגיו נפגשו גם עם שר החקלאות אורי אריאל יהודה הכהן (להלן - השר אורי אריאל), הממונה על הטיפול בנושא, ועם ח"כ זאב בנימין בגין, שבעבר, כשר במשרד ראש הממשלה, פעל להגשת הצעת החוק. בדיקות השלמה נעשו ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במשרד המשפטים, במחוז דרום של משרד הפנים ובמשרד לביטחון הפנים. להשלמת המידע נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם האלוף (במילואים) דורון אלמוג, שהיה ראש המטה ליישום מדיניות הממשלה בנושא הסדרת התיישבות הבדואים בנגב, ועם עובדים לשעבר במטה; עם ראשי רשויות מקומיות באזור הנגב, ובהן: רהט, המועצה האזורית נווה מדבר, ירוחם וכסייפה; עובדים ברשויות אלה וברשויות מקומיות אחרות באזור הנגב; עובדים של משרדי ממשלה המשתתפים בתכנית לפיתוח חברתי-כלכלי עבור היישובים הבדואיים בנגב.

הליקויים העיקריים

הצורך לקדם מחדש מדיניות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב וליישמה

מדיניות הסדרתה של התיישבות הבדואים בנגב, שגיבשה הממשלה בשנים שלאחר אימוץ המלצות ועדת גולדברג, לא הגיעה לכלל יישומה המתוכנן. הסדרת תביעות הבעלות יכולה לתרום במידה רבה, לצד פעולות נוספות שנדרשות לעניין זה, להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. נוכח הקפאת הליכי החקיקה ובהיעדר מדיניות אחרת ליישום, נבלם התהליך שהיה אמור להסדיר את תביעות הבעלות ולחלץ את הקרקעות השנויות במחלוקת כדי שניתן יהיה להכשירן - לפחות את אלה שביישובים בדואיים מוכרים - להקמת בתי מגורים לתושבים, לפיתוח תשתיות ולהכשרת פתרונות מגורים עבור תושבי הפזורה הבדואית בנגב.

לאי-התקדמות בהסדרת התיישבות הבדואים יש השפעות כבדות משקל על חייהם של התושבים הבדואים המתגוררים ביישובים המוכרים ובפזורה ועל יכולתה של המדינה להגיע להסדר בסוגיה. ככל שחולף הזמן נפגעים מכך שני הצדדים: באין הסדרה, קשה לשפר את רמת חייהם של התושבים הבדואים ביישובים המוכרים ובפזורה, והם מתוסכלים מחוסר פתרון נראה לעין שיעורר תקווה למציאת הסדר למגורים חוקיים; המדינה מאבדת את יכולתה לפתור בתוך פרק זמן סביר את סוגיית תביעות הבעלות המסתבכות והולכות, את יכולתה להסדיר את סוגיית ההתיישבות של אוכלוסיית הפזורה הגדלה והולכת, ואת יכולתה לפתח את הנגב ולהשתמש בקרקעותיו על פי צרכיה.

תוצאות הטיפול בהסדרת תביעות הבעלות ובהסדרת מגוריהם של תושבי הפזורה

במשך שבע שנים, 2014-2008, הצליחה הרשות להסדרה להסדיר תביעות בעלות במסגרת הסכמי פשרה בין המדינה ובין תובעי בעלות על שטחים שהיקפם הכולל כ-1% בלבד משטחן הכולל של הקרקעות שתביעות הבעלות התייחסו אליהן (הרשות הסדירה כ- 6,000 דונם מתוך כ-590,000 דונם של קרקעות שבשנת 2008 היו בתביעות בעלות). נוסף על כך הוסדרה הבעלות המשפטית על עוד כ-10,000 דונם במסגרת הליכים משפטיים (תביעות נוגדות) שניהלה המדינה בנוגע לקרקעות שעליהן הוגשו חלק מתביעות הבעלות. כלומר, הוסדרו במסגרת הסכמי פשרה ותביעות נוגדות יחדיו כ-16,000 דונם שהם כ-3% בלבד מכלל שטח הקרקעות שיש להסדיר את זכויות הבעלות עליהן - מדובר בהתקדמות זניחה בהסדרת זכויות הבעלות על קרקעות אלה.

בדיקת הנתונים על מיקומן של הקרקעות אשר בקשר אליהן הצליחה הרשות להסדרה להגיע עם תובעי בעלות להסכמי פשרה באותן שנים מעלה כי רוב השטח הזה נמצא מחוץ לתחומי היישובים המוכרים. כלומר, גם ההתקדמות המעטה שהושגה במסגרת הסדרי הפשרה לא היה בה עד כה כדי להניב תשומה של ממש לקידום נושא הסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב. בעניין זה יש לזכור כי הסדרת תביעות הבעלות היא אמנם יעד חשוב כשלעצמו, אך היא גם אחד האמצעים העיקריים להשגת מטרת-העל: הסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב. לפיכך הסדרת תביעות בעלות על קרקעות הנמצאות מחוץ ליישובים מוכרים, על פי תמונת היישובים המוכרים כיום, אין בה כדי לקדם את מטרת-העל - הסדרת ההתיישבות הבדואית בנגב.

נתונים על הסכמים שנחתמו בין המדינה ובין תושבים בפזורה כדי שיעתיקו את מקום מגוריהם למסגרת של יישוב מוכר מצביעים על כך, שאז מינואר 2008 עד יולי 2015 הוסדרה התיישבותם של כ- 3,400 בני אדם בלבד - ששיעורם 5%-3% מכלל תושבי הפזורה. יוצא אפוא כי מאז שהגישה ועדת גולדברג את המלצותיה לא התקדמה המדינה התקדמות של ממש בהסדרת התיישבותם של תושבי הפזורה, ורובם המכריע נותר להתגורר מחוץ ליישובים מוכרים. יתרה מזו, הואיל ושיעור גידולה השנתי של האוכלוסייה הבדואית בנגב נאמד ב-5%, הרי שמשקל ההישג המזערי הזה בטל בשישים עקב הריבוי הטבעי.

קשרי הגומלין בין הגופים העיקריים המטפלים בנושא

הממשלה החליטה בשנת 2011 על הקמת מטה יישום במשרד ראש הממשלה (להלן - מטה היישום) שמטרתו לנהל את הטיפול בנושא הסדרת התיישבות בדואים בנגב. בשנת 2014 עבר הטיפול בנושא ממשרד ראש הממשלה (להלן - רה"ם) וממטה היישום שפעל בו - למשרד החקלאות, ומאז רשות התכנון במשרד החקלאות היא הממונה על כך. את ביצוע המדיניות הלכה למעשה הטילה הממשלה על הרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב. התגלעו קשיים וחיכוכים בקשרי הגומלין בין הרשות להסדרה ובין מטה היישום; חיכוכים היו גם בין הרשות למשרד החקלאות לאחר שזה קיבל לידיו את הטיפול בנושא. בקשר לכך עלה שלעתים היה חוסר תיאום בין הגוף המבצע - הרשות להסדרה, ובין גוף המטה - מטה היישום ולאחר מכן רשות התכנון במשרד החקלאות - במגעיהם עם האוכלוסייה הבדואית בנגב.

הליכי התכנון

מאז הכירה הממשלה בחלק מן היישובים הבדואיים ועד שאושרו בהם תכניות מפורטות למגורים נמשכו הליכי התכנון שלהם זמן רב, לעתים אף שנים ארוכות. בכמה יישובים, שהוכרו למעלה מעשר שנים לפני מועד סיום הביקורת, עדיין חסרות תכניות מפורטות מאושרות למגורים עבור חלק מהשכונות בהם. נוסף על כך חסרה תכנית הסדרה כוללת למרחב הנגב, שהיא ישימה ומציגה את פתרונות ההתיישבות המוצעים והמתוכננים לתושבי הפזורה ולכלל האוכלוסייה הבדואית בנגב.

התמשכות הליכי התכנון עיכבה במשך השנים, ובחלק מן היישובים עדיין מוסיפה לעכב, את הסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב כיוון שללא תכניות מאושרות כאמור אי-אפשר לשווק מגרשים למגורים עבור תושבי היישובים והפזורה. הליכי תכנון ממושכים יש בהם גם כדי להחמיר את התופעה של הבנייה הבלתי חוקית של בדואים בנגב.

התשתיות

בשנת 2015, יותר מעשור אחרי שהכירה המדינה ביישובים בדואיים הנמצאים כיום בתחומי המועצות האזוריות נווה מדבר ואל קסום, פיתוח התשתיות ביישובים אלה לוקה מאוד בחסר: לא פותחו כבישים בתוך היישובים, הבתים אינם מחוברים לחשמל, נקודות מים הוצבו ברוב היישובים, אך מקצת התושבים בלבד יכולים להתחבר אליהן; רק באחד היישובים - היישוב תראבין א-צענא- יש תשתית ביוב, כנדרש.

כל עוד התשתיות בחלק מן היישובים הבדואיים המוכרים אינן מפותחות ואינן מספקות רמת חיים ראויה לתושבים, יישובים אלה אינם יכולים לשמש מוקדי משיכה לאוכלוסייה הבדואית המתגוררת מחוץ להם ולקדם תהליכים להסדרת התיישבותה. הוער על כך כבר בשנת 2008 בדוח ועדת גולדברג.

אכיפת החוק בנושא בנייה בלתי חוקית

פעילות אכיפת החוק של מדינת ישראל בנושא הבנייה הבלתי חוקית מתבצעת מכוחם של כמה חוקים ובהם חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965; חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969; וחוק מקרקעי ציבור (פינוי קרקע), התשמ"א-1981. בתחום אכיפה זה פועלים כמה גופים ובהם רמ"י, היחידה הארצית לפיקוח בשטחים פתוחים (הסיירת הירוקה) ומפקחים של ועדות התכנון.

בספטמבר 2011 החליטה הממשלה להקים את מינהלת האכיפה כדי לתאם את פעילות האכיפה בנושא הבנייה הבלתי חוקית בנגב בין גופי האכיפה השונים תוך שיתוף הרשות להסדרה. על ראש מטה היישום הטילה הממשלה לקבוע את מדיניות האכיפה ויעדיה. אחרי שהגופים העוסקים בהסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב נועדו עם גופי האכיפה ועם משרד המשפטים, גיבש משרד המשפטים מסמך ובו הצעה לסדרי עדיפויות בתחום האכיפה. עד דצמבר 2015 טרם התקבלה החלטה אם לאשר את האמור במסמך.

המעגל החוזר ונשנה של בנייה בלתי חוקית למגורים על ידי תושבים והריסת המבנים על ידי גופי אכיפה, בלי שתהיה תכנית הסדרה כוללת שעל פיה ניתן יהיה להציע לתושבים המתבקשים לפנות את מושבם בגלל בנייה בלתי חוקית, פתרונות מגורים זמינים ומוסדרים מהבחינה החוקית, עלול להגביר את תחושת הניכור של התושבים הבדואים בנגב כלפי המדינה ואינו תורם להסדרת התיישבותם.

תכנית הפיתוח

בספטמבר 2011 החליטה הממשלה לפעול באופן מואץ להסדרת התיישבות הבדואים בנגב , ובאותו יום החליטה גם להפעיל תכנית לפיתוח חברתי וכלכלי ביישובים הבדואיים . בהחלטת הממשלה בנושא תכנית הפיתוח נאמר שהיא תכנית חומש לשנים 2016-2012, ומטרתה קידום האוכלוסייה הבדואית בנגב ושילובה בחברה הישראלית ובכלכלת ישראל. התקציב שנקבע לתכנית הפיתוח הוא כ-1.2 מיליארד ש"ח למשך חמש שנות הפעלתה.

תכנית הפיתוח החלה לפעול בשנת 2012 ונמצא כי היעדרם של מבני ציבור חיוניים בכמה מן היישובים המוכרים פוגע ביכולת לבצע במסגרת תכנית הפיתוח פעולות בתחום החברתי ובתחומי כלכלה ורווחה, שכן אין להן אכסניה.

ההמלצות העיקריות

1. הסדרת תביעות הבעלות: על הממשלה לפעול להסדרת תביעות הבעלות בהקדם האפשרי. במסגרת זו יש להבהיר לגופים העוסקים במלאכת ההסדרה ולציבור מהן הפעולות שהממשלה מבקשת לנקוט לקידום עניין זה ולהניע את גלגלי העשייה.

2. הסברת מדיניות הממשלה: אחרי שהממשלה תקבע מהן הפעולות שתנקוט לקידום הסדרת תביעות הבעלות בפרט והסדרת ההתיישבות בכלל, חשוב שהגופים הפועלים מטעם המדינה ייערכו להסברה בעניין לכלל הציבור ובייחוד לאוכלוסייה הבדואית בנגב בשיתוף ראשי המגזר.

3. הסדרת קשרי הגומלין בין משרד החקלאות ובין הרשות להסדרה: על משרד החקלאות והרשות להסדרת התיישבות הבדואים בנגב להסדיר לאלתר את קשרי העבודה ביניהם בתחומים השונים ולפעול בשיתוף פעולה תוך שילוב ידיים לצורך השגת המטרה המרכזית בעלת החשיבות הלאומית - הסדרת התיישבות הבדואים בנגב.

4. זירוז פעולות תכנון: על משרד החקלאות, על מוסדות התכנון במדינה ועל כל הנוגעים בדבר לפעול להחשת ביצוען של פעולות התכנון כדי שיבשילו בהקדם. במסגרת זו נחוץ להשלים את גיבושה של תכנית כוללת להסדרה שתציע פתרונות התיישבות לאוכלוסייה הבדואית במרחב הנגב.

5. פיתוח תשתיות בסיסיות ביישובים המוכרים: על משרד החקלאות להמשיך בנחישות בפעולות שהחל בהן ליצירת מחויבות תקציבית ארוכת טווח לפיתוח תשתיות בסיסיות שחסרות ביישובים הבדואיים המוכרים, ועל הממשלה לסייע לו בכך.

6. מדיניות אכיפה: יש להמשיך לקדם את הטיפול בנושא גיבוש מדיניות בדבר סדרי עדיפויות באכיפה בנוגע לבנייה בלתי חוקית של תושבים בדואים בנגב. זאת כדי שניתן יהיה להתחיל ליישם בהקדם מדיניות בעניין זה.

סיכום

הסדרת התיישבות הבדואים בנגב היא נושא בעל חשיבות לאומית מן המעלה הראשונה. בסוגיה זו כרוכים היבטים משפטיים, חברתיים, כלכליים וביטחוניים הנוגעים למדינה כולה, והסדרתה היא בבחינת צורך ואתגר אסטרטגי עבורה. במשך שנים רבות עלה על סדר היום של ממשלות ישראל הצורך להסדיר סוגיה זו ובכלל זה לפתח יישובים מוכרים ולהסדיר את התיישבות תושבי הפזורה בתחומיהם. הדבר נחוץ הן לבדואים, שרמת חייהם ירודה, והן למדינה, המעוניינת לפתח את הנגב ולהבטיח שיסופקו לכל הפחות צורכיהם הבסיסיים של כל תושביו. הדבר נחוץ גם כדי ליישב את המחלוקות שבין המדינה ובין תובעי בעלות בדואים בנוגע לקרקעות; מחלוקות המולידות תסכול ומתח בין התושבים למדינה.

המצב הנוכחי שנמשך כבר שנים רבות, ולפיו מצבה החברתי-כלכלי של האוכלוסייה הבדואית בנגב ירוד, ועשרות אלפי בדואים מתגוררים מחוץ לתחומי יישובים מוסדרים - שלא בתחומיו של שלטון מקומי כלשהו וגרים במבנים בלתי חוקיים, הוא בבחינת קרקע פורייה להחלשת מעמדם החברתי-כלכלי ולהחלשת משילות המדינה באזור הנגב. מצב זה עלול לעודד תופעות של פשיעה ועבריינות שלהן השפעה שלילית על כל תושבי הנגב. עוד עלול הדבר להגביר תחושות של ניכור ונתק בין חלק מאזרחים אלה ובין המדינה על מוסדותיה. כל אלה יש בהם כדי לפעול שלא לטובת המדינה.

בשנת 2007 החליטה הממשלה למנות ועדה ציבורית - ועדת גולדברג - לצורך גיבוש המלצות בדבר הסדרת התיישבות הבדואים בנגב. בשנת 2008 הגישה לה הוועדה דוח ובו נאמר כי על המדינה לטפל בנושא בהקדם, לשים לה למטרה את מימוש המדיניות המוצעת בתוך חמש עד שבע שנים, ולרתום לקידומה את ראשי המגזר הבדואי, את נכבדיו ואת מנהיגיו.

הממשלה אימצה את העקרונות שעמדו בבסיס המלצות הוועדה ונקטה צעדים ליישומם: הצעדים הובילו, בין השאר, להגשה בשנת 2013 של הצעת חוק שהתייחסה להסדרת תביעות הבעלות, כאמצעי להסדרת המקרקעין שבמחלוקת, חוק שיישומו המוצלח יכול היה להביא להסרת אחד החסמים להסדרת ההתיישבות של הבדואים בנגב ובעקבות כך ליצור תנופה לקידום הטיפול בסוגיה. בד בבד החליטה הממשלה ליישם תכנית חברתית-כלכלית לחיזוק היישובים הבדואיים המוכרים בנגב.

הכיוון שהממשלה צעדה בו על פי החלטותיה ופעולותיה בשנים 2013-2007 שיקף מדיניות שביקשה לקבוע כללי משחק ברורים: המדינה אינה מכירה בבעלות של התובעים על הקרקעות, אך תציע להם לפנים משורת הדין ובמסגרת חקיקה, הסדרי פשרה בתמורה על ויתור על תביעות הבעלות; לפי הסדרי הפשרה, תובעי בעלות יקבלו כסף, ובמקרים מסוימים אף קרקע; בתמורה על קרקעות שתבעו. התמורות שיינתנו לתובעים, במסגרת הסדרי פשרה על פי הצעת החוק, יהיו גדולים בהרבה מן התמורות שהוצעו להם עד אז במסגרת של פשרות על פי החלטות מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י; כיום הוא רשות מקרקעי ישראל - רמ"י) ; בהצעת החוק נקבע פרק זמן מרבי, של שנים אחדות, למיצוי המגעים בין תובעי בעלות לבין המדינה לעניין הסדרי הפשרה; לאחר מכן לא ייחתמו עוד הסדרי פשרה ולפיכך גם לא יינתנו תמורות, והקרקעות יירשמו כולן על שם המדינה. המטרה הייתה לשים קץ למחלוקת, בדרך של פשרה ובפרק זמן מוגדר, כדי שהמדינה תוכל להשתמש בקרקעות לפיתוח הנגב, ולהכשירן, בין היתר, לצורכי מגורים ביישובים הבדואיים ולפיתוח תשתיות בהם.

בפועל עוררה הצעת החוק התנגדויות פוליטיות מימין ומשמאל, וגורמים הנוגעים בדבר ציינו שלא היה לה רוב בקואליציה. הממשלה משכה את הצעת החוק בדצמבר 2013 והקפיאה את הליכיה. מאז ועד ספטמבר 2015, מועד סיום ביקורת זו של משרד מבקר המדינה, לא חודשו הליכי החקיקה בנושא ואף לא נקבעה חלופה אחרת לפתרון המחלוקת בדבר הבעלות על הקרקעות שנתבעו. חילופי ממשלות וחילופי גברי בנוגע לטיפול בנושא, שבוצעו מדצמבר 2013, גורמים מטבעם לעיכובים בטיפול בנושא הסדרת התיישבות הבדואים בנגב ולחוסר עקיבות בדרכי הטיפול בו.

על רקע השתלשלות עניינים זו, לא הייתה התקדמות ממשית בהסדרת התיישבות הבדואים בנגב. אדרבה, שבע שנים אחרי שהגישה ועדת גולדברג את המלצותיה הורע המצב: אין מענה כוללני לצורכי הדיור של האוכלוסייה הבדואית בפזורה, אוכלוסייה ההולכת וגדלה; פעולות שבוצעו להסדרת תביעות בעלות ולהסדרת מגורים של תושבי הפזורה ביישובים מוכרים הניבו תוצאות דלות - 1% בלבד מן השטח עליו יש תביעות בעלות הוסדר באמצעות הסכמי פשרה בין המדינה ובין התובעים (עוד כ-2% מהשטח הוסדר באמצעות הליכים משפטיים של תביעות נוגדות); שיעור זניח של תושבים מן הפזורה עבר להתגורר בתחומי היישובים המוכרים.

הבעיות הנובעות מהיעדר הסדרה כוללת של התיישבות הבדואים בנגב מחריפות ככל שחולפות השנים. קצב הגידול הדמוגרפי בחברה הבדואית מלמד שהיא עתידה להכפיל את מספרה בתוך פרק זמן של כ-15 שנה. משמע שיש צורך גובר והולך בפתרונות דיור ביישובים המוכרים, וכן שהאוכלוסייה בפזורה גדלה ומתבססת מחוץ ליישובים אלה. לתובעי הבעלות על קרקעות בנגב, שהגישו את תביעותיהם בשנות השבעים של המאה העשרים, נוספים עוד ועוד יורשים, שעימם על המדינה לבוא במשא ומתן, וכך הסוגיה הולכת ומסתבכת. יתרה מכך, הצעת החוק שיקפה בפני התושבים "כללי משחק" שבכוונת הממשלה לאמץ ואף הבנה בקרב חלק מהם בנוגע לפתרון המתגבש וכעת המשימה לטפל בהסדרה הופכת מורכבת יותר. בפערים בין רמת החיים של תושבי הנגב הבדואים לרמת החיים הכללית במדינה יש כדי להעצים אצלם תחושות של קיפוח. נראה אפוא כי חלון ההזדמנויות להסדרת סוגיית ההתיישבות הולך ונסגר, ומשבר האמון בין החברה הבדואית בנגב ובין המדינה מחריף ככל שעובר הזמן.

על ממשלת ישראל לפעול בנחישות ובהקדם כדי לקדם את הטיפול בנושא, מתוך מאמץ להשגת תוצאות של ממש. האחריות להסדרת הנושא אינה מוטלת על ממשלת ישראל בלבד, חיוני להצלחת המהלך גם שיתוף פעולה מצד ראשי האוכלוסייה הבדואית ומנהיגיה שבידיהם לרתום את האוכלוסייה הבדואית לקידומו. לכל אלה יפים דבריו של שופט בית המשפט העליון אליקים רובינשטיין: "ככל שהשכל הישר יגבר והפוליטיקה מסוגים שונים תושם הצידה, יש סיכוי רב יותר לכך. שומה על הרשויות ותושבי הפזורה כאחד לקדם פתרונות מעשיים למחלוקות, ויפה שעה אחת קודם" . בעניין זה ראוי גם לציין את דבריה של שופטת בית המשפט העליון עדנה ארבל, באומרה: "אנצל הזדמנות זו לקרוא לבחינה מקיפה של הנושא, ולקידום נמרץ של הסדר כולל, אשר יהיה בו כדי לאפשר, אחת ולתמיד, את השתלבותם של האזרחים הבדואים בחברה הישראלית כאזרחים שווי מעמד - שווים בזכויות ושווים בחובות. ויודגש, קריאה זו אינה מופנית כלפי רשויות המדינה בלבד. מופנית היא גם כלפי האוכלוסייה הבדואית עצמה, אשר נושאת כאמור גם היא באחריות למצבה, כמו גם לטיב יחסיה עם הרשויות, שני הצדדים יחד נושאים באחריות למצב אותו אני קוראת לשנות - גם אם במשקלות שונים ובהיבטים אחרים. רק בדרך של הידברות, שיתוף-פעולה, סובלנות, הכרה באינטרסים המשותפים ונכונות לפשרות - מצד שני הצדדים - אפשר שנצליח להביא לשינויו. שינוי זה הוא אינטרס של המדינה ובוודאי גם של האוכלוסייה הבדואית.