לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

בניין מערך המתנדבים במשטרה והפעלתו // 503

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
המשמר האזרחי; המתנדבים; ניידות; הכשרה; הדרכה

תקציר

רקע כללי

המשמר האזרחי הוקם בשנת 1974 כארגון לאומי התנדבותי, וזאת מכוח החלטת ממשלה. באותה שנה הוא החל בפעילותו כחַיִל ליד המשטרה. בשנת 1986 הוא שולב במשטרה, ובסוף שנת 2011 - במסגרת ארגון מחודש שקיימה המשטרה (להלן - רה-ארגון) רוכזה האחריות למתנדבים במחלקת המתנדבים (להלן - המחלקה) שבאגף מבצעים, שיטור וקהילה במטה הארצי (להלן - אג"ם). במשטרה מוגדרים שלושה תפקידים מרכזיים לשוטרי הקבע העוסקים בבניין מערך המתנדבים: קציני מתנדבים, רכזים ומפקדי בסיסי מתנדבים (להלן - מב"סים).

במרץ 2015 היו בשירות המשטרה כ-36,600 מתנדבים שפעלו בחמישה מסלולים מקצועיים:   (א)  אג"ם - סיוע ליחידות סיור;   (ב)  משמר הגבול - סיוע לסיור הכפרי;   (ג)  תנועה - סיוע באכיפת חוקי התעבורה;   (ד)  חקירות ומודיעין - סיוע ליחידות בילוש;   (ה)  מסלול מקצועי - סיוע בחיפוש נעדרים ובחילוצם, בזיהוי חללים ובניהול משא ומתן. כמו כן פעלו המתנדבים במסלול אבטחה - למניעה וגילוי של עברות אגב שמירת ביטחון הנפש והרכוש מפני פגיעות איבה. להערכת המשטרה, עבודתם היא שוות ערך לתוספת של כ-2,000 שוטרים בחודש. ממסמכי המשטרה עולה כי התקציב להפעלת מערך המתנדבים בשנת 2015 נאמד בכ-11.6 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל עד יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים הנוגעים לבניין מערך המתנדבים במשטרה ולהפעלתו. הבדיקה נערכה במשטרה - במחלקה, באגף התכנון, באגף התנועה (להלן - את"ן), במכללה הלאומית לשוטרים (להלן - המכללה) ובמחוזות חוף, תל אביב, ירושלים ודרום. בדיקות השלמה נעשו בענף מתנדבים במשמר הגבול.

הליקויים העיקריים

מערך המתנדבים לאחר הרה-ארגון

עוד בדצמבר 2014 הציגו גורמים באג"ם לפני סגל הפיקוד הבכיר של המשטרה שורה של ליקויים וחסרים בבניין מערך המתנדבים ובהפעלתו. אף על פי כן נמצא כי במועד סיום הביקורת ארבע שנים לאחר הרה-ארגון הליקויים והחסרים לא נדונו ולא ניתן להם מענה מערכתי ממשי. גם פתרונות שהציע אג"ם בנוגע למערך המתנדבים לא נשקלו.

תקינה ואיוש של שוטרים בתפקיד בניינו ושימורו של מערך המתנדבים

מאז הרה-ארגון ועד מועד סיום הביקורת לא קבעה המשטרה תקן למשרות קציני מתנדבים ב-20 תחנות. כמו כן תקן המשרות לקציני המתנדבים שקבעה המשטרה לא אויש במלואו.

פקודת הארגון שהסדירה את הרה-ארגון במחוזות, במרחבים ובתחנות לא עסקה בהיקף הנדרש לבסיסי מתנדבים ובפריסתם, ולא הסדירה את תקן משרות המב"סים שיפקדו על בסיסים אלו. ב-92 בסיסי מתנדבים לא היה מב"ס, והתופעה בלטה בחומרתה במגזר הלא יהודי שבו לא היה מב"ס ב-64 מתוך 67 בסיסי מתנדבים.

חלק מתקני המשרות שיועדו לשוטרי הקבע בתפקידי בניין מערך המתנדבים אוישו על ידי שוטרים שמקצועם והפעילות המשטרתית שבה עסקו אינם מתאימים לתקנים אלו ואינם קשורים למערך המתנדבים. כמו כן יש שוטרים הממלאים בפועל תפקידים של קציני מתנדבים ומב"סים אף כי לפי תקן המשטרה הם מאיישים תפקידים אחרים.

שימוש בניידות המתנדבים

נמצאו מקרים שבהם השימוש בניידות המתנדבים לא תאם את ייעודן המבצעי, דבר העלול לפגוע ביכולת המשטרה להפעיל את כוח המתנדבים בצורה המיטבית. משנה תוקף וחומרה לדבר בהתחשב בכך שניידות המתנדבים הוקצו לשימושם האישי של מפקדים ושוטרים.

ניפוק מדים למתנדבים

באופן שיטתי ומתמשך המשטרה אינה מתקצבת את הכספים שדרשה המחלקה לרכישת מדים למתנדבים בעת גיוסם למשטרה (ערכות ראשוניות) ובמהלך שירותם (ערכות בלאי). בשנת 2015 לא הסדירה המשטרה את הקצאתן של 3,000 ערכות ראשוניות ושל 5,000 ערכות בלאי, שהיו כ-50% מן הערכות שנדרשו.

המחסור במדים עבור מתנדבי משמר הגבול גרם לצמצום גיוסם והפעלתם של מתנדבים בתקופת מבצע "צוק איתן".

הכשרה והדרכה של מתנדבים

הכשרת מתנדבים במסלול אג"ם: הכשרה זו היא קצרה במיוחד וכוללת מעט מאוד שעות של תרגול מעשי, דבר הפוגע במקצועיותו של המתנדב ובכלים המעשיים העומדים לרשותו לצורך קבלת החלטות נכונות הן כמסייע לשוטר קבע והן במקרים המצריכים ביצוע פעולה ללא נוכחותו של שוטר קבע.

חניכת מתנדבים: מהוראת השעה בנושא הכשרת מתנדבים משנת 2011 (להלן - הוראת השעה) עולה כי חניכה היא כלי חשוב בהטמעת הלימוד התאורטי לשם יישומו הלכה למעשה, למרות זאת נמצא כי המתנדבים במסלול האבטחה אינם עוברים חניכה.

הכשרה בתוך התפקיד: נמצאו ליקויים משמעותיים בביצוע הכשרה בתוך התפקיד בכמה ממחוזות המשטרה: אי-ביצוע הכשרה; ביצוע הכשרה בדרך לא עקבית או במהלך אירועים חברתיים.

תיעוד ההכשרה: בהוראת השעה בנושא הכשרת מתנדבים נקבע כי יפורסם נוהל המסדיר את תיעוד ההכשרה והחניכה במערכת הממוחשבת ("רביד"). אף שעברו חמש שנים, נוהל זה לא פורסם ולא הוזנו למערכת נתונים על הכשרתם של עשרות אלפי מתנדבים בשורות המשטרה. לפיכך, לא ניתן להפיק נתונים ומידע מקיף וכולל על הכשרת מתנדבים. גם בתיקים האישיים לא נמצא רישום מסודר בדבר סוג הכשרתו של המתנדב, מועדיה ונושאיה. כמו כן לא נמצאו מסמכים לגבי החניכה, ולכן לא ניתן לדעת אם מתנדבים עברו חניכה, מי היו השוטרים שחנכו אותם ומהי חוות דעתם על המתנדבים.

פיתוח הדרכה למתנדבים ופיקוח על הכשרתם: במחלקה או בחטיבת ההדרכה של המשטרה אין גורם העוסק בפיתוח הכשרה, הדרכה, העשרה וניהול הידע של המתנדבים. כמו כן אין גורם המקיים פיקוח ובקרה על הכשרת המתנדבים והסמכתם.

הכשרת סגל שוטרי קבע האחראים להפעלת מתנדבים: מגמת המתנדבים במכללה אחראית להכשרות הרוחב (לכל השוטרים) בנושא המתנדבים. נמצא כי מאז פתיחת הפעילות במכללה בינואר 2015 ועד סיום הביקורת לא התקיימו 11 הכשרות הרוחב שתוכננו. עוד נמצא כי כמחצית מן השוטרים שממלאים תפקידי מב"סים לא הוכשרו לכך.

הכשרת מתנדבים באגף התנועה: הזרוע המבצעית של את"ן קיימה בחודשים פברואר עד יולי 2015 בחינות פתע ל-82 מתנדבים כדי לבדוק את ידיעותיהם ורמתם המקצועית בעת פעילות. כ-65% מהמתנדבים שנבחנו נכשלו בבחינה; כ-41% מהם היו מתנדבים שהוסמכו לרשום דוחות תעבורה.

איתור וגיוס מתנדבים: למשטרה אין תכנית כוללת לאיתור מתנדבים וגיוסם ואין בה גוף שמתכלל את הפעולות לגיוסם בהתאם למשימות ולתקציבים. המחלקה לא עשתה עבודת מטה סדורה ומקצועית בנושא זה.

ההמלצות העיקריות

משרד מבקר המדינה מעיר למשטרה כי עליה לקיים הערכת מצב כוללת בנוגע להפעלת מערך המתנדבים. זאת, לצורך גיבוש תפיסת הפעלה עדכנית שבמסגרתה יוגדרו העקרונות והמגבלות שישמשו בסיס הן לקביעת גודלו הרצוי של מערך המתנדבים והן לקביעת היקפי הגיוס לשורותיו.

על המשטרה להשלים את עבודת המטה שקדמה לרה-ארגון בעניין בסיסי המתנדבים, ולהסדיר את תקן משרות שוטרי הקבע האחראים למתנדבים בבסיסים. עוד עליה להשלים את איוש השוטרים בכל המשרות בתקן, ולוודא כי כל השוטרים האמורים יעסקו בפועל בתפקידי בניין מערך המתנדבים ושימורו.

על המשטרה לפעול לאכיפת הפקודות שקבעה בדבר השימוש המבצעי בניידות המתנדבים, כך שהשימוש בהן יהיה בראש ובראשונה בהתאם לייעודן - קרי: לצורך הפעלה מבצעית של מתנדבים - ורק כאשר יתמלא צורך זה בשלמותו, ייעשה בהן שימוש בהתאם לדרישות ולצרכים המבצעיים הנוספים בתחנות.

על המשטרה להתאים את הקצאת המדים לתכנית גיוסם של המתנדבים ולצורכי המתנדבים הוותיקים.

מן הראוי שהמשטרה תסדיר בנוהל או בהוראה קבועים את כל ההיבטים הנוגעים להכשרת מתנדבים כמפורט בדוח זה, לרבות פיתוח תורת הדרכה וקביעת נהלים ומדיניות, וכן פיקוח ובקרה על הכשרת המתנדבים והסמכתם ועל אופן ניהול ההכשרה הן לפני כניסתם לתפקיד והן במהלך שירותם כמתנדבים.

על המשטרה לבחון אפשרויות של למידה מרחוק באמצעות מערכת אינטרנטית עבור המתנדבים, בדומה ללמידה של שוטרי הקבע.

על המשטרה לפעול לתיעוד ההכשרות במערכת המחשב, כדי שבאמצעותו ניתן יהיה לתכנן ולנהל את ההכשרות.

סיכום

זה יותר מ-40 שנה מספקים המתנדבים מענה לצורך ההולך וגובר בתגבור כוחות השיטור המבצעים את פעילויות הליבה של המשטרה, הפועלת בתנאי מחסור במשאבים בכלל ובכוח אדם בפרט. במועד הביקורת פעלו בשירות המשטרה כ-36,600 מתנדבים, שהיו תוספת כוח השקולה כנגד 2,000 שוטרים.

דוח זה העלה ממצאים המעידים על כך שבניין מערך המתנדבים והפעלתו ככוח תגבור לכוחות השיטור בוצעו תוך התעלמות מהצרכים הנדרשים להפעלת המערך ובכלל זה הכשרת המתנדבים לתפקידם. המשטרה גם לא נתנה את הדעת על המורכבות הכרוכה בהפעלת סמכויות שלטוניות באמצעות אזרחים המתנדבים למלא משימות שיטור . כמו כן, הצבת יעדים לגידול במצבת המתנדבים כפי שנקבע בתכנית מפנה אינה עולה בקנה אחד עם יישום הנחיות המשטרה בנושא הקצאת כוח אדם ומשאבים לניהול המתנדבים ובהתייחס לליקויים שהועלו בדוח זה.

לנוכח ממצאי הדוח המעלה ליקויים בנושא בניין כוח המתנדבים והפעלתו, ובהתחשב במורכבות משימותיה, נדרשת המשטרה לקיים בהקדם הערכת מצב כוללת לצורך גיבוש תפיסה מעשית בדבר הפעלתו של מערך המתנדבים, שבמסגרתה יוגדרו גם העקרונות שישמשו בסיס לקביעת גודלו הרצוי של מערך המתנדבים ולהפעלתו, והכול - בהתאם למשאבי המשטרה.

בתשובתה על דוח זה הסתמכה המשטרה על דיון שבכוונתה לקיים בראשות המפכ"ל בנושא מערך המתנדבים, שבו יידונו בין היתר הממצאים אשר הובאו בדוח זה. אולם כפי שמסרה המשטרה עצמה, עד סוף דצמבר 2015 היא לא קבעה מועד לדיון האמור. משרד מבקר המדינה מדגיש את חשיבותו של דיון זה להסדרת הנושא.

מוצע כי השר לביטחון הפנים והמשטרה יבחנו ויקדמו יחדיו חלופות אפשריות לצורך הגדלת כוח האדם העומד לרשות המשטרה, ובכלל זה שירות של אנשי מילואים במשטרה - כנהוג בצה"ל, וזאת בשינויים המתחייבים.