רקע כללי
מינהל טכנולוגיות (להלן - מנ"ט) משמש כיחידת מטה של משטרת ישראל (להלן - המשטרה), הכפופה למשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ). ייעוד מנ"ט הוא ליזום, להוביל ולתכלל במשטרה תהליכי תכנון ופיתוח של טכנולוגיות מתקדמות במערכות מידע , במערכות תקשוב ובאמצעים טכנולוגיים, וכן לשמש גורם מקצועי המנחה את כלל מערך הטכנולוגיה במשטרה והמפקח עליו. במועד הביקורת היה מנ"ט אחראי לפיתוח ולתחזוקה של כ-60 מערכות המידע במשטרה, שרובן נמצאו באותה עת בשלב התחזוקה . מערכות אלו משולבות בכל תהליכי העבודה של המשטרה ומסייעות לה רבות בהתמודדות עם אתגרי המאבק בפשיעה והשמירה על הסדר הציבורי במסגרת עבודתה השוטפת בעתות שגרה וחירום. במנ"ט מועסקים 606 עובדים: 374 (62% מהם) הם עובדי קבלן , ו-232 (38% מהם) הם שוטרים במעמד קבע ומעמד חובה. התקציב הממוצע של מנ"ט בכל אחת מהשנים 2014-2012 נאמד בכ-341 מיליון ש"ח.
במנ"ט מטה וארבע מחלקות. הביקורת התמקדה בפעילותה של המחלקה לפיתוח מערכות מידע (להלן - פי"ם), שהיא המחלקה הגדולה ביותר במנ"ט ומועסקים בה 315 עובדים (52% מכלל עובדי מנ"ט), אשר אחראית לפיתוח ולתחזוקה של כל מערכות המידע במשטרה. פי"ם פועלת על פי כמה הנחות יסוד, אחת מהן היא שדרישות חדשות מהמשתמשים יפותחו במידת האפשר כמודולים (תת-מערכות המבצעות פעולות בתחום מסוים) על בסיס המערכות הקיימות. בביקורת נבחנו פעילויות פיתוח ותחזוקה של שתי מערכות מידע וארבעה מודולים (להלן - שש המערכות שנבדקו) שפותחו בשנים האחרונות בפי"ם ומופעלים במשטרה.
להלן פירוט שש המערכות שנבדקו: מודול תמנון במערכת שירת הסירנה - מערכת שירת הסירנה משמשת לניהול שולחן העבודה של השוטר בעתות שגרה. מודול תמנון מטפל בעתות חירום ובאירועים חריגים, למשל: היערכות למזג אוויר קיצוני; מודול עבודה בשכר במערכת שירת הסירנה - מטפל בהסדרת העסקתם של שוטרים בתשלום להבטחת הסדר הציבורי באירוע בעל צביון פרטי, למשל: אבטחת משחקי כדורגל; מודול עבודה בשכר במערכת ERP - מערכת ERP מנהלת את תהליכי העבודה וניהול המשאבים במשטרה באמצעות כמה מודולים ובכללם מודול עבודה בשכר אשר מנהל את ההיבטים הפיננסיים של אירוע עבודה בשכר, למשל: גביית התשלום מהלקוח עבור האירוע ותשלום לשוטרים שהועסקו בו; מודול חסיונות במערכת פלילי 2000 (להלן - פל"א) - מערכת פל"א מנהלת את תיק החקירה, ומודול חסיונות מנהל את תהליך החיסיון של המסמכים בתיק החקירה המועברים לסנגור; מערכת דרך המלך - מערכת המאפשרת לשוטר בניידת לקבל מידע עדכני בשטח באמצעות מכשיר טבלט ; מערכת דוחות תנועה (להלן - דות"ן) - מערכת המנהלת את דוח התנועה החל בשלב רישומו וכלה בשלב סיום הטיפול בו.
באוקטובר 1991 התקבלה החלטת ממשלה שחייבה את כל המשרדים הממשלתיים והגופים הכפופים להם, ובכללם המשטרה, לפתח ולתחזק את מערכות המידע שלהם על פי נוהל אחיד - נוהל מפת"ח (מתודולוגיה לפיתוח ולתחזוקה של מערכות). בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 בוטלה ההחלטה בדבר נוהל מפת"ח כנוהל מחייב וכן הוחרגו הגופים המיוחדים , ובהם המשטרה, מכפיפותם להנחייתה המקצועית של רשות התקשוב הממשלתי . עם זאת, במועד סיום הביקורת המשיך מנ"ט לפתח ולתחזק את מערכות המידע שלו על פי נוהל מפת"ח. יצוין כי על פי נוהל מפת"ח מודול נחשב למערכת מידע הכוללת את כל שלבי מחזור החיים. עוד יצוין כי בהוראות תקנון, כספים ומשק (להלן - הוראות תכ"ם ) פרויקט מחשוב גדול מוגדר כפרויקט שתקציבו הרב-שנתי גדול מ-1.2 מיליון ש"ח, בין שהוא יבוצע בהליך של מכרז (מיקור חוץ או אחר) ובין שהוא יבוצע באמצעות כוח אדם מקצועי פנימי.
פעולות הביקורת
בחודשים נובמבר 2014 - אוגוסט 2015 בדק משרד מבקר המדינה את אופן הפיתוח והתחזוקה של שתי מערכות מידע וארבעה מודולים במנ"ט. הנושאים העיקריים שנבדקו: מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה של מערכות מידע, ניהול תכניות עבודה והבקרה עליהן, ניהול עלויות פיתוח המערכות והבקרה עליהן, הסבת מערכות מידע ובקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של המערכות. הבדיקה נעשתה במשטרה: במנ"ט, באגף התכנון והארגון (להלן - אג"ת), ובמחלקת רכישות ומכירות באגף לתמיכה לוגיסטית. בדיקות השלמה נעשו במשרד לבט"פ, במשרד ראש הממשלה - ברשות התקשוב הממשלתי, ובמשרד האוצר - במינהל הרכש באגף החשב הכללי.
הליקויים העיקריים
מתודולוגיית הפיתוח והתחזוקה של מערכות מידע ממשלתיות
עקב החרגת המשטרה מכפיפות להנחייתה המקצועית של רשות התקשוב וביטול ההחלטה בדבר נוהל מפת"ח כנוהל מחייב נותרה המשטרה ללא גוף מקצועי מנחה מחייב בתחום התקשוב וללא מתודולוגיה מחייבת.
בשש המערכות שנבדקו יושם נוהל מפת"ח באופן חלקי בלבד: לא נוהלו כל שלבי מחזור החיים של המערכות, מסמכי המערכת לא נכתבו במתכונת אחידה ולא פירטו את כל מרכיבי עץ המערכת , ובהם הטכנולוגיה שבה תפותח המערכת, אופן מימושה, לוחות הזמנים המתוכננים להקמתה והערכת עלותה, ולפיכך אי אפשר לבחון אם המערכות עמדו במדדים אלה. כמו כן תיקי המערכות לא כללו את כל המסמכים הנדרשים על פי נוהל מפת"ח.
ניהול תכניות עבודה והבקרה עליהן
בתכניות העבודה שמנהלת מחלקת פי"ם עבור שש המערכות שנבדקו לא פורטו כל הפעילויות הנדרשות במחזור חיי המערכת, למשל: רק בשתיים משש המערכות שנבדקו (דרך המלך ודות"ן) פורטו פעילויות הקשורות לבדיקות של המערכות. כמו כן, מנ"ט לא ניהל תכניות עבודה מתכללות ועדכניות לשש המערכות שנבדקו, אלא ניהל תכניות עבודה נפרדות לשלבים השונים במחזור חיי המערכות. לפיכך לא הייתה בידי מנ"ט תשתית נתונים מלאה היכולה לשמש כלי עזר למנהל המערכת ולשקף את לוח הזמנים הכולל לפיתוח המערכת ולהפעלתה ואת התלויות שבין הפעילויות. זאת ועוד, תכנית עבודה חלקית אינה מייצגת כראוי את המשאבים הנדרשים להקמתה ואת עלותה בפועל.
לוח הזמנים הראשוני לפיתוח חמש משש המערכות שנבדקו לא נשמר. כמו כן, בתכניות העבודה של כל המערכות שנבדקו הוזנו נתונים חלקיים בלבד בנושא ביצוע הפעילויות, ולכן לא עמדה לרשות המחלקה תשתית נתונים שתאפשר להשוות בין לוח הזמנים הראשוני ללוחות הזמנים העדכניים לפיתוח כל מערכת ולהתריע על החריגות.
אין במנ"ט נוהל בנושא בקשות לשינויים בתהליכי הפיתוח של מערכת מידע. נוסף על כך, לא התקבלו מסמכים המעידים שהועברו לאישור הנהלת מנ"ט בקשות לשינויים בלוחות הזמנים ובתכולות שבוצעו בשתי מערכות: דרך המלך ודות"ן.
בתכניות העבודה של מחלקת פי"ם לשנים 2015-2012 צוין רק מידע חלקי על הפעילויות שנכללו בהן. למשל: בתכניות העבודה לשנים 2014 ו-2015 לא פורטו פעילויות של שניים משמונת מדורי המחלקה.
דיווחי ההתקדמות של פי"ם לשנים 2014 ו-2015 כללו מידע חלקי שלא כנדרש בנוהל מפת"ח. המחלקה לא בחנה אם גורמי הפיתוח שלה עמדו ביעדים שנקבעו בתכנית העבודה השנתית, ומניתוח שביצע משרד מבקר המדינה עולה כי שיעור הפעילויות שלא הושלמו במרבית המדורים גדל בשנת 2015 לעומת 2014, וכי בשנים האמורות שיעורו המזערי היה 18% ושיעורו המרבי היה 59%.
בדוחות החצי-שנתיים והשנתיים של תכניות העבודה של מנ"ט נכלל מידע חלקי בלבד על הפעילויות, שאפשר ללמוד ממנו רק על סטטוס הפעילויות לפיתוח המערכות, ולא נכללים בו פרטים מהותיים על הפעילויות, כגון: המשאבים שהושקעו בביצוען, העלות, מועדי התחלה וסיום, שיעורי הביצוע והסיבה להקפאת פעילות או לדחייתה. כמו כן, הדוחות החצי-שנתיים אינם מפרטים את כל הפעילויות המבוצעות במערכות המידע והמפותחות בפי"ם. מנ"ט אף לא בחן אם גורמי הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם.
ניהול עלויות פיתוח המערכות והבקרה עליהן
לא בוצעה הערכת עלויות של ארבעת המודולים שנבדקו, אף שלפי נוהל מפת"ח יש להתייחס למודול כמערכת מידע. כמו כן, בהערכות העלויות של מערכת דרך המלך לא פורטו כל העלויות הנכללות במסגרת מחזור חיי המערכת, שלא כנדרש בנוהל מפת"ח ובנוהל הערכת עלויות של פי"ם. לדוגמה: טבלת הערכת העלויות שהכינה פי"ם לא כללה את עלות התחזוקה הרב-שנתית ואף לא את עלויות השכר של חלק מבעלי התפקידים המעורבים בהקמת המערכת, ובהם מנהל המערכת, בודקי תכנה ואנשי הדרכה והטמעה. במועד סיום הביקורת עדיין לא התקבל תקציב מעודכן ומלא של המערכת הכולל את כל רכיביו. זאת ועוד, הערכת העלויות השנתית של כל מערכת הנמצאת בשלב תחזוקה לא כללה את עלות השכר של כוח האדם הפנימי העוסק בפיתוח ובתחזוקה של המערכות וכן לא נכללו בה עלויות השכר של עובדי קבלן מסוימים כגון: גורמי בקרה, יועצים המלווים את המערכת וגורמי הדרכה.
במשטרה תהליך תכנונו של התקציב השנתי של מערכת מידע מתבצע באופן הפוך מהנדרש בנוהל מפת"ח: אג"ת מאשר את התקציב השנתי של כל מערכת מידע הנמצאת בשלב תחזוקה, וזאת בהתבסס על עלויות השכר של עובדי הקבלן המועסקים בתחזוקת כל מערכת. על פי תקציב זה מתבצעים במערכת עבודות תחזוקה וכן שינויים ושיפורים, שיאפשרו לה לעמוד בדרישות חדשות של הלקוחות, ובכלל זה מפתחים בה מודולים חדשים בהיקף של מערכות שלמות, כמו מודול תמנון במערכת שירת הסירנה ומודול חסיונות במערכת פל"א.
במועד סיום הביקורת מנ"ט טרם הגדיר בקובץ של עלויות השכר החודשי של עובדי הקבלן את שם המערכת ובפרט את שם המודול שבפיתוחו ובתחזוקתו עוסק העובד, ולפיכך לא היה אפשר לסכום את העלויות המצטברות במישור של כל מערכת ומודול. כמו כן, בדיוני הסטטוס בראשות ראש מנ"ט לא הייתה התייחסות לעלות בפועל של כל מערכת ומודול, הכוללת בעיקר עלויות העסקה של כוח אדם. זאת ועוד, העלויות בפועל של כל שש המערכות שנבדקו לא הוצגו בדיוני ועדות ההיגוי של המערכות. בעקבות הערת הביקורת החל מנ"ט לרכז את הנתונים על עלויות שכר עובדי הקבלן לשנת 2015 עבור פיתוח חלק ממערכות המידע והמודולים.
הסבת מערכות מידע - התקשרות באמצעות הסכם למחירים מרביים
המערכות אד"ם , דות"ן ופל"א פותחו במנ"ט בשנים 2000, 2004 ו-2006 בהתאמה, בשפת תכנות של חברה א' שהייתה מקובלת באותן שנים. בשנת 2008 הופסקה תמיכת חברה א' בשפת התכנות ונוצר צורך להחליף את המערכות או להסב אותן לשפת תכנות מתקדמת יותר.
מנ"ט התקשר עם חברה א' לביצוע ההסבות בהתבסס על ההסכם למחירים מרביים של מינהל הרכש במשרד האוצר, בלי שביקש מוועדת המכרזים במשטרה אישור לסווג את ההתקשרות כפטורה ממכרז בשל היותה של החברה ספק יחיד או בשל סיבה אחרת המצדיקה קבלת פטור, ובלי שקיבל מוועדת הפטור המשרדית אישור לכך, שלא כנדרש בתקנות חובת המכרזים. זאת ועוד, היות שכל אחת מהצעות המחיר היו בסך של יותר מ-4 מיליון ש"ח, לפני ביצוע ההתקשרות היה על מנ"ט לקבל אישור מוועדת הפטור במשרד האוצר וכן היה עליו לקבל חוות דעת בנושא מהממונה על רשות התקשוב הממשלתי.
בקרה על תהליכי הפיתוח והתחזוקה של מערכות המידע
רק בשלוש משש מערכות המידע שנבדקו (מודול תמנון, מודול עבודה בשכר ב-ERP ומערכת דרך המלך) בוצע תהליך ניהול סיכונים. לא נמצאו מסמכים המלמדים כי במערכות אלו בוצע מעקב אחר הטיפול בסיכונים לאורך מחזור חייהן.
אין במנ"ט נוהל המפרט את השלבים במחזור חיי המערכות שבהם יש לבצע סקר. זאת ועוד, בכל שש המערכות שנבדקו מנ"ט ביצע רק חלק מהסקרים המומלצים על פי נוהל מפת"ח. הסקרים לא כללו את המידע הנדרש על פי הנוהל, והמבנה של כל אחד מהם היה שונה.
המשטרה לא כתבה נוהל בנושא כתבי מינוי של ועדות היגוי המגדיר, בין היתר, את הרכב משתתפי הוועדה, את מטרותיה, את תחומי אחריותה ואת תדירות כינוסה. אשר למערכות שנבדקו שבעניינן פעלו ועדות היגוי, לא נמצאו מסמכים המתעדים את כתבי המינוי של ועדות אלו. כמו כן, שלא לפי נוהל מפת"ח, הרכב ועדות ההיגוי לא הוגדר במסמכי המערכות.
ועדות ההיגוי בכל שש המערכות שנבדקו לא התכנסו בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת כדי לקבוע אם לאשר את סיומו, כדי לבחון את הפעולות הנדרשות לקראת השלב הבא וכדי לבחון את הסיכונים במערכת כנדרש בנוהל מפת"ח. זאת ועוד, לוועדות ההיגוי לא הוצגו נתונים על אופן ההתקדמות של פיתוח המערכות על פי נתוני התכנון.
אג"ת לא היה שותף בתהליך קבלת ההחלטות ובקביעת סדר העדיפויות של דרישות הפיתוח החדשות במערכות בשלבי התחזוקה שלפיהם אמור להיקבע תקציב המערכות.
ההמלצות העיקריות
כל עוד נוהל מפת"ח משמש למנ"ט כמתודולוגיה מנחה, עליו לבצע את כל השלבים הנדרשים על פי הנוהל. אם מנ"ט יחליט שלא לפעול בהתאם לחלקים ניכרים ממתווה העבודה שמוגדר בנוהל מפת"ח, עליו לאמץ מתודולוגיה חלופית. זאת ועוד, בסיום כל שלב במחזור חיי המערכת על מנ"ט לבחון את תוצרי השלב שהסתיים ולקבוע אם אפשר לעבור לשלב הבא בפיתוח המערכת.
לנוכח העובדה שמודול הוגדר בנוהל מפת"ח כמערכת הכוללת את כל שלבי מחזור החיים, על מנ"ט לפתח את המודולים על פי המתודולוגיה הסדורה של פיתוח מערכת מידע.
על מנ"ט לכתוב את מסמכי המערכות במתכונת אחידה הכוללת את כל המרכיבים העיקריים של עץ המערכת ובפרט טכנולוגיה, לוחות הזמנים ועלות המערכת, שהם הבסיס למדידת המערכת בהיבטי יעילות וכלכליות, כדי לאפשר מעקב אחר מדדים אלו לאורך מחזור חיי המערכת ולזהות מבעוד מועד פערים בין הביצוע בפועל למתוכנן. הדבר יאפשר לאתר בפשטות ובנוחות את המידע הנחוץ, לקבל תמונה רוחבית של סטטוס פיתוח המערכות ולסייע בתהליך קבלת ההחלטות.
על מנ"ט להכין עבור מערכות המידע שלו תכניות עבודה מתכללות ועדכניות על בסיס עקרונות יסוד אלו: פירוט הפעילויות הנדרשות בכל שלבי מחזור חיי המערכות, קביעת רצף הפעילויות, הערכת המשאבים הנדרשים לביצוע כל פעילות, הערכת משך הפעילויות והכנת לוחות זמנים כוללים לפיתוח המערכת. כמו כן, עליו לשמור את התכנית הראשונה בכל מערכת כתכנית בסיס, כדי שיוכל להשוות בינה ובין התכניות העדכניות ולהתריע על חריגות.
על מנ"ט לפרט בדיווחי ההתקדמות של תכניות העבודה של המערכות שלו את מועדי ההתחלה והסיום של הפעילויות, את הערכת משך הזמן הנותר לפעילויות שטרם הסתיימו ואת שיעורי הביצוע של פעילויות אלו. הדבר יאפשר להשוות בין נתוני התכנון לנתוני הביצוע של הפעילויות, לזהות פערים בלוחות הזמנים ולבצע פעולות מתקנות. על מנ"ט לפרסם הנחיות בנוגע לאישור שינויים בתכולה ובלוחות הזמנים ובנוגע לאופן הדיווח עליהם להנהלה.
על מנ"ט להכין תכנית עבודה שנתית שתכלול את כל מרכיבי היסוד הנדרשים בנוהל מפת"ח ובפרט את התשומות, התפוקות ולוחות הזמנים של הפעילויות. התכנית תוכל לשמש כלי עזר לבקרה על התקדמות הביצוע לעומת נתוני התכנון ותאפשר למדוד אם מנ"ט מנהל את משאביו ביעילות, וזאת בלי להיעזר בתכניות עבודה של תתי-היחידות. זאת ועוד, ראוי שכל תכניות העבודה יהיו בעלות מבנה זהה וישקפו את מרכיבי היסוד. כמו כן, על מנ"ט לבחון באופן סדיר אם גורמי הפיתוח עמדו ביעדים שתוכננו להם.
במסגרת ביצוע הערכת עלויות שנתית ורב-שנתית עבור כל מודול וכל מערכת על מנ"ט להקפיד לפרט את כל המרכיבים הנכללים במחזור חיי המערכת ובייחוד עלויות השכר של כל העובדים המעורבים בפיתוחה, ולשמור אותה כתכנית בסיס באופן שיאפשר להשוות בין עלויות המערכת בפועל לעלויות תכנית הבסיס כדי לזהות חריגות. על מנ"ט לבצע מעקב שוטף אחר העלויות המצטברות של כל מודול וכל מערכת לעומת תכניות הבסיס ולהציג נתונים אלו בדיוני הסטטוס ובישיבות של ועדות ההיגוי של המערכות כדי שמקבלי ההחלטות והמעורבים בפיתוח המערכות יהיו שותפים למידע זה.
על מנ"ט לבחון את שיטת התקצוב הקבוע של מערכות בשלבי תחזוקה ולהפריד בין עלויות התחזוקה ובין עלויות הפיתוח באופן שההחלטות לגבי פיתוחים חדשים ייקבעו על פי סדר העדיפויות הארגוני ולא על פי היתרות שנותרו בתקציב שהוקצה לתחזוקת המערכות.
על מנ"ט להגדיר את הסקרים שיש לבצע בכל מערכת, וזאת לפי קריטריונים שהוגדרו מראש, כגון היקף המערכת ומידת מורכבותה, וכן לפרט את נושאי החובה שיש להציג בכל סקר.
על מנ"ט להגדיר את הקריטריונים שלפיהם יתבצע תהליך ניהול סיכונים במערכותיו ולבצע תהליך זה באופן סדיר במשך כל מחזור חיי המערכות.
על המשטרה להגדיר מדיניות בנושא ועדות ההיגוי שיבקרו את תהליך פיתוחן ותחזוקתן של מערכות המידע, ולקבוע מי ישתתפו בוועדות, מהם תחומי אחריותן ומהי תדירות התכנסותן. כמו כן, על אג"ת להיות שותף בתהליך קביעת דרישות הפיתוח החדשות במערכות שנמצאות בשלבי תחזוקה. הדבר נחוץ במיוחד לנוכח העובדה שרוב מערכות המידע שבאחריות מנ"ט נמצאות בשלבי תחזוקה, וההיקף הכספי השנתי של ביצוע פיתוחים חדשים במערכות אלו נאמד בכ-82 מיליון ש"ח. כמו כן, על מנ"ט לבצע בקרה טכנולוגית על תהליך הפיתוח של מערכות אלו ולא להותיר את הבקרה רק בידי הלקוח, שאינו בעל מומחיות בנושאים אלו.
סיכום
מנ"ט משמש כיחידה החולשת על פיתוח ותחזוקה של כ-60 מערכות מידע. מערכות אלו משולבות בכל תהליכי העבודה של המשטרה ומסייעות לה רבות בהתמודדות עם אתגרי המאבק בפשיעה והשמירה על הסדר הציבורי במסגרת עבודתה השוטפת בעתות שגרה וחירום. מערכות המידע של המשטרה זכו בהוקרה של גורמים פנים-משטרתיים ואף של גורמים חוץ-משטרתיים. במנ"ט מועסקים 606 עובדים, ולפעילותו מוקצה תקציב שנתי של כ-341 מיליון ש"ח.
הממצאים שהועלו בנוגע לבדיקתן של שתי מערכות המידע וארבעת המודולים שפותחו במחלקת פי"ם משקפים ליקויים בביצוע תהליכי התכנון והבקרה וביישום מתודולוגיה סדורה. ליקויים אלו מקשים לקבל תמונת מצב מקיפה על פיתוח המערכות והתחזוקה שלהן, מקשים על מנ"ט לפקח על המערכות ואף פוגמים בשימור הידע הארגוני.
על מנ"ט לפעול לייעול פעולותיו ולתקן את הליקויים שפורטו בדוח, ובכך יוכל לשפר את ניהול הפיתוח והתחזוקה של המערכות ואת איכותן, לייעל את עבודתו, לשמר את הידע הארגוני ולשמש כארגון לומד המפיק לקחים מתהליכי הפיתוח של המערכות, והדבר יסייע לו לשפר את פיתוח המערכות בעתיד. חשוב ליישם את ההמלצות דווקא בתקופה זו, שבה מערכות המידע והאמצעים הטכנולוגיים חיוניים לקידום מטרות הארגון ולהתמודדותו עם אתגרי העתיד.