מאבק המשטרה בנגע האלכוהול - אכיפה בתחום התעבורה

​רקע כללי

בישראל מתרחשות בכל שנה כ-13,000 תאונות דרכים עם נפגעים. בשנת 2013 נהרגו 309 בני אדם בתאונות דרכים, בשנת 2014 נהרגו 320 בני אדם ובשנת 2015 נהרגו בהן 354 בני אדם. אם כן, ניכרת החמרה. העלות השנתית הכוללת של נזקי תאונות דרכים למשק הישראלי כולל תאונות דרכים ללא נפגעים הוערכה בשנת 2012 בכ-15 מיליארד ש"ח. ביולי 2005 החליטה הממשלה על תכנית לאומית רב-שנתית לבטיחות בדרכים כדי לצמצם את מספר ההרוגים והנפגעים בתאונות דרכים בישראל.

מחקרים מצביעים שנהיגה בהשפעת אלכוהול (להלן - עברת שכרות) מעלה את הסיכוי להתרחשות תאונות דרכים. אלכוהול נחשב הגורם המשפיע ביותר על הסיכוי להיפגע בתאונת דרכים משום שהוא פוגע במיומנויות שהכרחיות לצורך נהיגה, ובכלל זה זמן תגובה, יכולת עיבוד מידע, תפקוד חזותי ומיומנויות פסיכו-מוטוריות. לפי המרכז לבקרת מחלות בארצות הברית (CDC), בארצות הברית תאונות דרכים שנגרמות עקב צריכת אלכוהול הן הגורם הראשון של מוות בקרב אנשים שגילם נמוך מ-35.

בשנת 2014 נהגים צעירים היו מעורבים ב-21% מכלל תאונות הדרכים בישראל וב-21% מתאונות הדרכים הקטלניות; בשנת 2013 נהגי משאיות שמשקלן גדול מ-3.5 טון (המשקל הכולל) היו מעורבים ב-25% מכלל התאונות הקטלניות, אף ששיעורן של משאיות אלו במצבת כלי רכב הוא 2.8%; נהגים בכלי רכב ציבורי היו מעורבים ב-14.6% מכלל התאונות הקטלניות, אף ששיעורם של כלי רכב אלה במצבת כלי הרכב הוא 1.8%.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-יולי 2015 בדק משרד מבקר המדינה היבטים במאבק המשטרה בנגע האלכוהול - אכיפה בתחום התעבורה. בין היתר נבדקה אכיפת החוק של אגף התנועה במשטרה (להלן - את"ן) בתחום עברות השכרות, אמצעי האכיפה, עבודת המטה ועבודת איסוף הנתונים של משטרת ישראל. הבדיקה נעשתה באת"ן, ובדיקות השלמה נעשו ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים (להלן - הרשות לבטיחות בדרכים) ובמכון התקנים. בירורים נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במכון לטוקסיקולוגיה ופרמקולוגיה קלינית במרכז הרפואי המשולב ע"ש שיבא בתל השומר (להלן - המעבדה הטוקסיקולוגית), בעמותת אור ירוק ובמרכז הלאומי לחקר טראומה ורפואה דחופה במכון גרטנר (להלן - מכון גרטנר).

הליקויים העיקריים

אי-אכיפת רף מחמיר של ריכוז אלכוהול בקרב נהגים צעירים, חדשים ומקצועיים באמצעות בדיקת נשיפה

המשטרה אוכפת את איסור הנהיגה בשכרות באמצעות בדיקת נשיפה או בדיקת דם (להלן - בדיקות שכרות). תוצאות הבדיקות משמשות ראיה משפטית לצורך אכיפת החוק בנושא עברת שכרות. רובן המכריע של בדיקות השכרות נעשות באמצעות בדיקת נשיפה.

בנובמבר 2010 תוקנה פקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - התיקון לפקודה) ונקבע בה ריכוז אלכוהול ברף מחמיר (להלן - הרף המחמיר) לנהגים שבנהיגתם קיים סיכון גבוה יותר לציבור (להלן - הקבוצה המובחנת): נהגים צעירים (מתחת לגיל 24), נהגים חדשים (נהגים בתקופה של שנתיים מיום מתן רישיון הנהיגה), נהגים מקצועיים (נהגי רכב מסחרי או רכב עבודה, שמשקלם הכולל עולה על 3.5 טון, וכן נהגים של רכב ציבורי שמסיע נוסעים בשכר) (להלן - נהגים מקצועיים). אולם המשטרה המשיכה לעשות בדיקות שכרות לנהגי הקבוצה המובחנת באמצעות מכשיר נשיפה (להלן - מכשיר ינשוף) לפי הרף החל על נהגי הקבוצה הכללית, בשל היעדר מכשיר ינשוף בעל יכולת לבצע בדיקה לפי הרף המחמיר.

אף על פי שנציגי מדור תביעות באת"ן נכחו בדיונים בכנסת בוועדת הכלכלה טרם אישור התיקון לפקודה ובוועדה שמינה מנכ"ל משרד הבריאות בינואר 2008 לטיפול בתקנות בנושא בדיקת השכרות, הם לא הסבו את תשומת לבם של חברי שתי הוועדות לכך שמכשיר הינשוף שבידי המשטרה אינו מאפשר לאכוף את התיקון לפקודה על נהגי הקבוצה המובחנת.

חסר בנתוני עברות שכרות לנהגים צעירים לפי הרף המחמיר

העמידה ברף המחמיר לקבוצה המובחנת ניתן לבדיקה רק באמצעות דגימת דם. עיקר האכיפה של איסור הנהיגה בשכרות בקרב נהגים צעירים נעשית שלא לפי הרף המחמיר אלא לפי הרף של כלל אוכלוסיית הנהגים. פיקוד את"ן לא בחן את הקשיים שבאכיפת התיקון לפקודה (בדיקת העמידה ברף המחמיר) באמצעות בדיקות דגימת דם ואת השפעתן על היקף האכיפה, ולא בחן דרכים מעשיות ויעילות לביצוע הבדיקות כדי להגביר את אכיפת איסור הנהיגה בשכרות על נהגים צעירים, לפי הרף המחמיר.

אין בידי המשטרה נתונים על נהגים צעירים שעברו עברות שכרות לפי הרף המחמיר, ולפיכך לא ניתן למקד את מדיניות האכיפה כלפי נהגים אלו.

התמשכות תהליך רכישת מכשיר ינשוף חדש

מאחר שמכשיר הינשוף שנמצא בידי המשטרה מיושן, את"ן פעל להצטיידות במכשיר ינשוף חדש, בעל תו תקן ישראלי, שיספק את הצרכים המבצעיים, המקצועיים והמשפטיים שלו. לשם הסדרת מתן תו תקן ישראלי למכשיר הינשוף נחתם באוגוסט 2012 הסכם בין הרשות לבטיחות בדרכים לבין מכון התקנים ולפיו הרשות תממן את תהליך התקינה. בינואר 2016 טרם הושלם תהליך התקינה.

לשם השלמת תהליך התקינה נדרש מכון התקנים לבצע מבדק של תהליך הייצור בקו הייצור במפעל היצרן בגרמניה (להלן - היצרן) של מכשירי הינשוף החדש. מבדק זה מותנה בהזמנה ובייצור סדרתי של מכשירי הינשוף החדש בהתאם לתקן הישראלי. נמצא שהגורמים המעורבים בתהליך התקינה לא הסדירו את מימון הרכישה ושלא הוחלט מי יממן את רכישתם. בינואר 2016 עדיין לא הייתה ודאות מי יממן את רכישת מכשירי הינשוף החדשים, ולפיכך לא היה אפשר להשלים את תהליך התקינה.

ליקויים במסד הנתונים המשטרתי בנוגע לעברות שכרות

מדיניות האכיפה של את"ן מתבססת על נתונים שמפיקה מחלקת מחקר ופיתוח באת"ן (להלן - מו"פ). נמצא כי מו"פ אינו מבצע בקרה סדירה על הנתונים המוזנים אל מערכות המידע המשטרתיות, ולכן מדיניות האכיפה של את"ן התבססה על נתונים סטטיסטיים חסרים.

בבקרות שעשה מדור תאונות דרכים באת"ן מספטמבר 2014 ועד יולי 2015 בשלוחות של בוחנים של תאונות דרכים (להלן - בוחני תנועה) ברחבי הארץ נמצא כי באותן שלוחות רק כמחצית ממשרות בוחני התנועה מנוצלות לצורך הצבת בוחני תנועה, ובשאר המשרות מוצבים שוטרים בתפקידים אחרים. בבדיקת מבקר המדינה התגלו מקרים רבים שבהם בוחן תנועה לא יצא לשטח בזמן אמת או לא ביצע בדיקת שכרות, בניגוד להוראות המשטרה. אי-ביצוע פעולות אלה גורע מאיכות החקירה של תאונות דרכים, וכתוצאה מכך מסד הנתונים המשטרתי חסר.

למרות החשיבות הרבה המיוחסת למחקר בנושא תאונות דרכים, המחקר במו"פ מצומצם ונסמך בעיקר על שיתופי פעולה עם גורמים מחוץ למשטרה. בשנת 2011 נערך סקר תצפיות ארצי שבחן ביצוע עברות שכרות על ידי נהגים במרחב העירוני ובמרחב הבין-עירוני ביזמתה ובמימונה של הרשות לבטיחות בדרכים (להלן - סקר האלכוהול). בשנת 2014 ביקשה הרשות לבטיחות בדרכים לבצע סקר נוסף, דומה במתכונתו, לצורך השוואת נתונים. אך אף על פי שבמאי 2014 נתן ראש את"ן דאז אישור עקרוני לביצוע הסקר, בינואר 2016 סקר זה טרם יצא אל הפועל. לפיכך הנתונים המצויים היום בידי את"ן בדבר ביצוע עברות שכרות אינם משקפים נאמנה את תמונת המצב המלאה.

ההמלצות העיקריות

על המשטרה להגביר את פעולות האכיפה כלפי נהגים חדשים, נהגים צעירים ונהגים מקצועיים לפי רף האכיפה המחמיר באמצעות בדיקות דגימת דם, זאת בהיעדר אמצעי בדיקה אחר. כמו כן עליה לעגן את נושא האכיפה באמצעות בדיקות דגימת דם בקרב הקבוצה המובחנת בהוראות ובנהלים. על המשטרה לבסס את מדיניות האכיפה גם על נתוני עברות השכרות של קבוצה זו לפי הרף המחמיר.

על את"ן לבחון את התקן של מערך בוחני התנועה לעומת היקף המשימות ולהביא לידי כך שכל המשרות המיועדות לבוחני תנועה יאוישו בבוחני תנועה. כמו כן, על את"ן לוודא שבוחני התנועה מקיימים את הוראות המשטרה בנוגע ליציאה לזירת תאונת דרכים, לביצוע בדיקות שכרות ולהזנת נתונים למערכות המידע המשטרתיות.

על את"ן לוודא כי במסגרת הפעילות השוטפת של מו"פ יינתן דגש לנושא בדיקת איכות הנתונים המוזנים למערכות המידע המשטרתיות. כמו כן, על את"ן לקדם את נושא המחקר ובכלל זה את שיתוף הפעולה עם הרשות לבטיחות בדרכים בנושא סקר אלכוהול.

על המשרד לביטחון פנים (להלן - המשרד לבט"פ), משרד התחבורה ואת"ן בשיתוף הרשות לבטיחות בדרכים לגבש פתרון למימון ההזמנה של מכשירי ינשוף חדש לשם השלמת תהליך התקינה כדי ששלבי התהליך שבוצעו עד כה לא ירדו לטמיון.

סיכום

בכל שנה נפגעים בתאונות דרכים בישראל אלפי בני אדם, ומאות נהרגים. עברת שכרות נחשבת אחד הגורמים העיקריים להתרחשות תאונות דרכים, ולפיכך המשטרה משקיעה מאמץ באכיפת החוק בנושא זה. בנובמבר 2010 תוקנה פקודת התעבורה והוחמר רף האכיפה בכל הנוגע לעברות שכרות בקרב נהגים צעירים, נהגים חדשים ונהגים מקצועיים.

למרות זאת, אכיפת החוק בנוגע לעברות שכרות בקרב קבוצת הנהגים האמורה לעיל, לוקה בחסר של ממש, אינה אפקטיבית ואינה מביאה להקטנת מספר תאונות הדרכים ומספר הנפגעים מהן, ואף קיימת החמרה בשנים האחרונות. מכשיר הינשוף שבשימוש המשטרה לא הותאם לאכיפת הרף המחמיר שנקבע לקבוצה המובחנת, ומדובר בכשל יסודי בתחום האכיפה. למרות שלמשטרה קיימת חלופה לאכיפת הרף המחמיר - בדיקות דגימת דם, היא מיעטה מאוד להשתמש בה. על אף הצורך בהצטיידות במכשיר ינשוף חדש, שיאפשר אכיפה של הרף המחמיר, טרם נפתרה סוגיית המימון של רכישת המכשירים.

לצד החסר באמצעים לאכיפה, מסד הנתונים המשמש את פיקוד את"ן לקביעת מדיניות אכיפה אינו אמין, הוא חלקי ואינו משקף את תמונת המצב המלאה של עברות שכרות בישראל בכלל ושל הקבוצה המובחנת בפרט, שלגביה אין בידי המשטרה נתונים על אודות עברות שכרות שבוצעו לפי הרף המחמיר.

הליקויים העולים בדוח זה משקפים מכלול פערים יסודיים בתחום האכיפה של החוק בעניין עברות שכרות, אינם מביאים לידי ביטוי את ההסדרה המיוחדת והמחמירה שנקבעה בחקיקה לקבוצה המובחנת ופוגעים בהצלחת המאבק לצמצום מספר הנפגעים בכבישי ישראל. על המשטרה ואת"ן לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה במטרה להביא לצמצום מספר הנפגעים וההרוגים בכבישי ישראל.