עקרון השוויון הוא נשמת אפה של הדמוקרטיה במדינת ישראל, והמאבק לשוויון מהותי בין המגזרים השונים באוכלוסייה בכלל ובין יהודים לערבים בפרט נמצא בעיצומו. דוח ביקורת זה, העוסק בפעולות המדינה לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה, הוא הוכחה משמעותית לכך שעוד דרך ארוכה לפנינו. למרות מחויבותה של מדינת ישראל מימי ראשיתה לשוויון מהותי בין כל אזרחי המדינה ללא הבדל של דת, גזע ומין, ממצאי דוח זה מעלים תמונת מצב עגומה ומדאיגה בכל הנוגע למצב התעסוקה בקרב האוכלוסייה הערבית בישראל ולפערים בין האוכלוסיות השונות. כמו כן מלמדים הם כי פעולות הממשלה בנושא זה לקו בחסר, ואף היו לא תקינות ובלתי אפקטיביות. הלכה למעשה האוכלוסייה הערבית סובלת, במבחן התוצאה, מאפליה מתמשכת.
על חשיבות הבטחת קיומו של שוויון פורמלי ומהותי כלפי הציבור הערבי במדינת ישראל עמד שופט בית המשפט העליון יצחק זמיר באחד מפסקי הדין: "המבחן האמיתי לעקרון השוויון נעוץ ביחס כלפי מיעוט: דתי, לאומי או אחר. אם אין שוויון למיעוט, גם אין דמוקרטיה לרוב" . הנשיא אהרן ברק עמד על כך כי "מדינת ישראל היא מדינה יהודית אשר בתוכה חיים מיעוטים, ובהם המיעוט הערבי. כל אחד מבני המיעוטים החיים בישראל נהנה משוויון זכויות גמור. אמת, מפתח מיוחד לכניסה לבית ניתן לבני העם היהודי (ראו חוק השבות), אך משמצוי אדם בבית כאזרח כדין, הוא נהנה מזכויות שוות כמו כל בני הבית האחרים ... אין אפוא כל סתירה בין ערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית לבין שוויון גמור בין כל אזרחיה. נהפוך הוא: שוויון הזכויות בין כל בני-האדם בישראל, תהא דתם אשר תהא ותהא לאומיותם אשר תהא - נגזר מערכיה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית" .
השוויון בין אזרחי המדינה הוא גם אחד מערכיה היהודיים של מדינתנו, ובמקורות רבים מצווה לשמור עליו, למשל: "מִשְׁפַּט אֶחָד יִהְיֶה לָכֶם, כַּגֵּר כָּאֶזְרָח יִהְיֶה" (ויקרא כד) וכן "וָאֲצַוֶּה, אֶת-שֹׁפְטֵיכֶם, בָּעֵת הַהִוא, לֵאמֹר: שָׁמֹעַ בֵּין-אֲחֵיכֶם וּשְׁפַטְתֶּם צֶדֶק, בֵּין-אִישׁ וּבֵין-אָחִיו וּבֵין גֵּרוֹ" (דברים ב). על כך עמד שופט בית המשפט העליון מנחם אלון בציינו כי "יסוד מוסד בעולמה של יהדות הוא רעיון בריאת האדם בצלם אלוקים (בראשית, א, כז). בכך פותחת תורת ישראל, וממנו מסיקה ההלכה עקרונות יסוד בדבר ערכו של האדם - כל אדם באשר הוא - שוויונו ואהבתו... ושני הערכים גם יחד - שוויון ואהבת הבריות - היו לאחדים בידה של האומה העברית, ושניהם כאחד מהווים יסוד היסודות של היהדות, לדורותיה ולתקופותיה" . בהמשך דבריו ציין כי: "המיעוט הלאומי זכאי לכל הזכויות האזרחיות והמדיניות של יתר תושבי המדינה: 'גר ותושב - וחי עמך' (ויקרא כה, לה); 'שנוהגין עם גרי תושב בדרך ארץ וגמילות חסדים כישראל, שהרי אנו מצווין להחיותן... וגר תושב, הואיל ואתה מצווה להחיותו - מרפאים אותו חנם' (רמב"ם, מלכים, י, יב; רמב"ם, עבודה זרה, י, ב)" .
אולם ההסדרים המשפטיים הרבים למניעת אפלייתם של אזרחי ישראל הערבים אינם מבטיחים כי בפועל יושג שוויון בין אזרחי ישראל הערבים והיהודים. חסמים רבים, שמקורם בגורמים שונים ומורכבים, עומדים בין האזרח הערבי ובין הגשמת עקרון השוויון המהותי. במחקרים רבים, וכן בדוח ועדת החקירה הממלכתית לבירור התנגשויות בין כוחות הביטחון ובין אזרחים ישראלים באוקטובר 2000 בראשות שופט בית המשפט העליון תאודור אור, נקבע כי במציאות של ימינו אזרחי המדינה הערבים מופלים לרעה, ואכן "אין לך גורם הרסני יותר לחברה מאשר תחושת בניה ובנותיה, כי נוהגים בהם איפה ואיפה. תחושת חוסר השוויון היא מהקשה שבתחושות. היא פוגעת בכוחות המאחדים את החברה. היא פוגעת בזהותו העצמית של האדם" . על כן עלינו להמשיך במאבק קשה וחשוב זה ללא לאות ובמרץ רב, שכן בהיעדרו של שוויון מהותי בין אזרחי המדינה היהודים והערבים מתערערים היסודות החברתיים של מדינת ישראל. חשוב להדגיש כי לא זו בלבד שפעולות נחושות לצמצום פערים בין אזרחי המדינה היהודים והערבים יאפשרו לממש את העיקרון החוקתי של השוויון, אלא שהן יתרמו להמשך הצמיחה הכלכלית של מדינת ישראל, ואף יסייעו לשמירה על הלכידות החברתית ויתרמו לביטחונה של המדינה.
מדוח ביקורת זה עולה כי יש פערים ניכרים בין אזרחי ישראל היהודים והערבים בתחומי התעסוקה. עקב חסמים רבים ומורכבים שיעור התעסוקה באוכלוסייה הערבית, איכות התעסוקה שלה והכנסתה ממנה פחותים במידה ניכרת מאלה של האוכלוסייה היהודית, וממדי העוני בקרבה גדולים בהרבה. ממצאי הדוח מלמדים כי הלכה למעשה מדינת ישראל לא צלחה ביישום עקרון השוויון המהותי בין אזרחי המדינה היהודים והערבים, ובמבחן התוצאה - שהוא החשוב - יש אפליה בין אזרחי המדינה.
למשל, אף שחל שיפור משמעותי בשיעור העסקתה של האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה, הרי ששיעור העובדים הערבים בה קטן בהרבה משיעורם של הערבים באוכלוסייה, ומשרדי הממשלה נבדלים ביניהם במידה ניכרת בכל הנוגע לשיעור העובדים הערבים בהם, ובחלקם שיעור ההעסקה של ערבים קטן מאוד ואף אפסי. נוסף על כך, יעדים שנקבעו בהחלטות ממשלה לקידום השוויון ושילוב האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה לא הושגו. יתר על כן, ייצוגה של האוכלוסייה הערבית בכל אחת מעשר החברות הממשלתיות העיקריות, הן בקרב העובדים והן בתפקידים ניהוליים, הוא נמוך עד מאוד ובחלקן אף אפסי. לדוגמה, שיעור העובדים הערבים בחברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים הוא 0.7%, בחברת נמל אשדוד - 0.2%, ובחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל - 0%. אשר לתאגידים הציבוריים שנבדקו, שיעור העובדים הערבים בהם קטן מאוד. למשל, שיעור העובדים הערבים ברשות ניירות ערך הוא 1.5%, ברשות שדות התעופה - 1.1% ובבנק ישראל - 1%. אשר לתפקידים ניהוליים, הרי שבכמה תאגידים אין ולו מנהל ערבי אחד.
הדוח מלמד כי התכניות הממשלתיות השונות לצמצום הפערים בתחום התעסוקה לקו בחסר, היו לא תקינות וחלקן אף היו לא אפקטיביות. עלו קשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות לצמצום פערים, תקציבים שהוקצו לשם כך לא נוצלו במלואם ויעדי התכניות לא הושגו. עוד עלה כי אף שבמשך השנים סבלה האוכלוסייה הערבית מתת-תקצוב בתחומים שונים, ההשקעה בה הייתה מועטת ובלתי רציפה, ולא התקבלה החלטה אסטרטגית לצמצום הפערים בינה ובין האוכלוסייה היהודית. יתר על כן, עולה חשש שבהיקף ההשקעה הנתון ובקצב ההתקדמות הנוכחי, אין ביכולתן של התכניות הקיימות כדי לצמצם את הפערים במידה ניכרת. הדוח מלמד גם על ליקויים בפעולות להכשרה והשמה עבור האוכלוסייה הערבית ובאמצעים התומכים בתעסוקה כגון תחבורה ציבורית ומעונות יום.
כפי שציינתי בכמה הזדמנויות מאז כניסתי לתפקיד, אני רואה במוסד מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור גוף המגן על זכויות האדם במדינת ישראל. דוח זה, העוסק במימוש אחת הזכויות הבסיסיות ביותר במשטר דמוקרטי, הוא תוצאה ישירה של מדיניותי להדגיש לפני הגופים המבוקרים כי החובות המושתתות על חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו ועל האמנות הבין-לאומיות בתחום זכויות האדם המחייבות את מדינת ישראל, אינן אך אידאל נשגב או מטרה נעלה; מדובר בזכויות חוקתיות ובהתחייבויות בין-לאומיות המטילות חובות משפטיות על גופי השלטון. בהתאם לכך, בעתיד משרד מבקר המדינה ימשיך לעקוב אחר פעולותיהם של הגופים המבוקרים בתחום זה, וימשיך לעסוק בנושאים נוספים הקשורים לאוכלוסיות שונות במדינת ישראל כגון האוכלוסייה הדרוזית והבדואית , וכן נעמיק חקר בתחום הייצוג ההולם של האוכלוסייה הערבית במגזר הציבורי בכלל, ובתפקידי ניהול ובמועצות מנהלים של גופים ציבוריים וחברות ממשלתיות בפרט.
ברצוני גם לציין לחיוב כי בדצמבר 2015, לאחר סיום תקופת הביקורת, התקבלה החלטת ממשלה 922 שעניינה תכנית חומש עתירת תקציבים ומפורטת לפיתוח כלכלי בחברה הערבית בשנים 2020-2016. מדובר בצעד חשוב לצמצום פערים בין האוכלוסייה הערבית ליהודית. עם זאת, מבחנה של הממשלה יהיה באופן יישום התכנית בפועל, במחויבות תקציבית ארוכת טווח ובהבטחת האפקטיביות של התכנית. דוח זה מלמד כי עצם אימוצה של תכנית בתחום זה אינו ערובה מספקת להצלחתה. על מנת לחולל שינוי של ממש לא די בהצהרות חגיגיות, במילים יפות ובקבלת החלטות שונות בממשלה. יש לעשות מעשים ולהבטיח כי התכניות ייושמו הלכה למעשה, וכי במבחן התוצאה הפערים יצטמצמו במידה ניכרת.
יוסף חיים שפירא, שופט (בדימ')
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
תקציר
רקע כללי
שיעורה של האוכלוסייה הערבית בקרב כלל האוכלוסייה בגיל העבודה (בני 64-18) הוא 19.4%, אך שיעורה בכוח העבודה האזרחי הוא רק 13.7%. שיעור המועסקים באוכלוסייה הערבית הוא 50.5% (ו-30.2% בקרב נשים), לעומת 78% באוכלוסייה היהודית, וגם הכנסותיה של האוכלוסייה הערבית מעבודה קטנות במידה ניכרת מהכנסות האוכלוסייה היהודית. אחת התוצאות של מצב זה היא שהאוכלוסייה הערבית ענייה בהרבה מהאוכלוסייה היהודית.
עקרון השוויון הוכר במשפט הישראלי כעקרון-על וכערך יסוד, אך יש חשיבות להשגת שוויון מהותי ולא רק פורמלי. הפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה מלמדים כי שוויון מהותי זה אינו מתקיים לגבי האוכלוסייה הערבית, ותפקידה של המדינה לשקוד על תיקונו של מצב זה. למדינה ולחברה צפויה תועלת רבה משילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה ומצמצום ממדי העוני בקרבה. הדברים אמורים הן בהיבט החברתי - הגדלת הלכידות החברתית וצמצום הניכור, הפערים והמצוקות בחברה, והן בהיבט הכלכלי - הגדלת רמת התוצר במשק, הגדלת ההכנסות ממסים והקטנת ההוצאות על תמיכה סוציאלית. בשנת 2010 הוערך כי מיצוי הפוטנציאל הכלכלי הגלום בכוח העבודה של האוכלוסייה הערבית בישראל היה עשוי להניב למשק הישראלי הכנסות בסך כ-31 מיליארד ש"ח בשנה .
משנת 2003 התייחסו כמה ועדות ציבוריות לנושא זה, ודחיפות הטיפול בו צוינה גם בהערכת מצב אסטרטגית כלכלית-חברתית של המועצה הלאומית לכלכלה מיוני 2015 ובדוחות של OECD מהשנים 2010 ו-2013. משנת 2010 יוחד לפיתוח הכלכלי של האוכלוסייה הערבית מקום מרכזי בסדר היום הכלכלי-חברתי של ממשלות ישראל. הממשלות השונות קבעו כמה תכניות רב-שנתיות וקיבלו החלטות משלימות העוסקות בחלקים שונים באוכלוסייה הערבית:
בשנת 2010 קבעה הממשלה יעדי תעסוקה לשנים 2020-2010, ובכלל זה יעדי תעסוקה לגבי האוכלוסייה הערבית . במרץ 2010 החליטה הממשלה על "תכנית חומש לפיתוח כלכלי של יישובים במגזר המיעוטים" . בהחלטה נקבע שתכנית זו (להלן - תכנית 12 היישובים) תתמקד ב-12 יישובים שבהם מתגוררת כ-23% מהאוכלוסייה הערבית בארץ ותעסוק בין היתר בפיתוח כלכלי תעסוקתי. תקציב תכנית זו היה כ-677 מיליון ש"ח. במאי 2011 החליטה הממשלה על "תכנית רב-שנתית לפיתוח ולהעצמת היישובים הבדואים בצפון" (להלן - תכנית בדואים צפון) . בהחלטה נקבע כי התכנית תחול על 21 יישובים, ותקציבה יהיה כ-350 מיליון ש"ח. בספטמבר 2011 החליטה הממשלה על "תכנית לקידום הצמיחה והפיתוח הכלכליים של האוכלוסייה הבדואית" (להלן - תכנית בדואים דרום) . תכנית זו נועדה בין היתר להביא להגדלת שיעור התעסוקה בקרב האוכלוסייה הבדואית בנגב, לפיתוח תשתיות תומכות תעסוקה ביישוביה ולקידום ההשכלה בקרבה. התקציב הכולל שהוקצה ליישום התכנית היה 1.26 מיליארד ש"ח. בעקבות דוח הוועדה לשינוי חברתי כלכלי בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג (להלן - ועדת טרכטנברג) החליטה הממשלה על נקיטת כמה צעדים משלימים ועל הקצאת תקציב נוסף לשם הסרת חסמים המקשים על האוכלוסייה הערבית להשתלב בתעסוקה (להלן - תכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית) . העלות הכוללת של יישום תכנית זו הסתכמה ב-730 מיליון ש"ח. בסך הכול הוקצה מאז שנת 2010 סכום מצטבר של כ-3.7 מיליארד ש"ח באוכלוסייה הערבית על פני כמה שנים . יצויין כי לאחר סיום תקופת הביקורת החליטה הממשלה על תכנית חומש חדשה לפיתוח כלכלי בחברה הערבית בשנים 2020-2016 (להלן - החלטת הממשלה מדצמבר 2015) . תכנית זו כוללת בין היתר תיקון מנגנוני הקצאה ממשלתיים בתחומי התעסוקה ובתחומים אחרים, כך ששיעור התקציבים לטובת האוכלוסייה הערבית מתוכנן לגדול.
ההכנסות של האוכלוסייה הערבית מעבודה קטנות במידה ניכרת ובאופן עקבי מאלה של האוכלוסייה היהודית, ויש ריכוז גדול של גברים ערבים במשלחי יד ובענפים הדורשים השכלה ומיומנות נמוכות וכוח פיזי, וריכוז גדול של נשים במעט ענפי משק שבהם השכר נמוך. כמו כן, האוכלוסייה הערבית מתמודדת עם חסמים המונעים ממעסיקים להעסיקה, כגון דעות קדומות; חוסר שליטה בעברית ולעתים גם באנגלית בסיסית; נגישות בלתי מספקת של תחבורה ציבורית ביישובים ערביים, הן מבחינת פריסת הקווים והן מבחינת גובה הסבסוד לנסיעות באוטובוסים; ומחסור במעונות יום לילדים בני שלוש ומטה ביישובים הערביים (אף ששיעורם של ילדים ערבים בגילים אלה הוא כ-23.5% מכלל הילדים בקבוצת הגיל הזאת, רק 4.4% ממעונות היום בישראל שוכנים ביישובים ערביים). על אף צמצום של הפערים בשיעורי התעסוקה בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית, הפערים בשיעורי התעסוקה צפויים להישאר ניכרים ביותר, אף אם יושגו יעדי הממשלה.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר-אוגוסט 2015 בחן משרד מבקר המדינה את האופן שבו פעלו רשויות המדינה כדי להתמודד עם חלק מהפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה ולעודד את שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה. בביקורת נבחנו בעיקר אופן יישום התכניות הרב-שנתיות ותקצובן, הפעולות להכשרה ולהשמה של עובדים ערבים והפעולות שנעשו לפיתוח כלים תומכי תעסוקה, ובכלל זה שיפור מערך התחבורה הציבורית והקמת מעונות יום לילדים. הביקורת התמקדה באוכלוסייה הערבית בישראל, לרבות הבדואית, אולם לא עסקה באוכלוסיות הדרוזית והצ'רקסית. הבדיקה נעשתה במשרד הכלכלה ; במשרד ראש הממשלה - ברשות לפיתוח כלכלי במגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי (להלן - הרשות לפיתוח כלכלי) ; במשרד הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה); בשירות התעסוקה הישראלי (להלן - שירות התעסוקה); באגף תקציבים שבמשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים); במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה); בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם); ברשות החברות הממשלתיות (להלן - רשות החברות); בתאגידים שהוקמו על פי החוק (להלן - תאגידים ציבוריים) הבאים - המוסד לביטוח לאומי, בנק ישראל, רשות ניירות ערך ורשות שדות התעופה בישראל (להלן - רשות שדות התעופה); ובכמה רשויות מקומיות. בדיקות השלמה נעשו במשרדי הפנים והבריאות, בג'וינט ישראל-תבת ובארגוני מגזר שלישי אחרים.
הליקויים העיקריים
קשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות והצורך בתכנית אסטרטגית
הבדיקה העלתה קשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות. למשל, במשך שלוש מחמש השנים שבהן יושמה תכנית התעסוקה לאוכלוסייה הערבית נוצלו רק 28% מהתקציב שהוקצה ליישום התכנית בשנים אלה. אשר לתכנית 12 היישובים - הרשות לפיתוח כלכלי לא גיבשה תכנית מעקב ובקרה, ובכך לא אפשרה לעקוב אחר יישום אחד היעדים המרכזיים של תכנית זו - גידול בהכנסה לנפש באותם יישובים, ועל כן לא ניתן להעריך את תפוקותיה ואת יעילותה של התכנית.
היעדר תכנית אסטרטגית לצמצום הפערים
במשך השנים סבלה האוכלוסייה הערבית מתת-תקצוב בתחומים שונים, ההשקעה בה הייתה מועטת ולא רציפה, ולא התקבלה החלטה אסטרטגית לטיפול בפערים בינה ובין האוכלוסייה היהודית. בהיעדר מנגנון לקביעת תכניות המשך על פי מתווה-על שנקבע לנושא, הסתיים יישום תכניות שונות שיועדו לאוכלוסייה הערבית בתום התקופה שהוגדרה לכך, בלי שנבחן הצורך בהמשכתן או בקביעת תכניות חדשות. ההחלטות בדבר תכניות רב-שנתיות והקצאה תקציבית ייעודית לאוכלוסייה הערבית הן מהלך מבורך, אולם נוכח עומק הפערים והקשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות ובניצול תקציבן, מתעורר חשש שבהיקף ההשקעה הנתון ובקצב ההתקדמות הנוכחי, אין ביכולתן של התכניות כדי לצמצם את הפערים במידה ניכרת.
ליקויים בפעולות גופים ממשלתיים לעידוד שילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה
ליקויים בפעולות להכשרה ולהשמה של האוכלוסייה הערבית
החלטות הממשלה שבהן עוסק דוח זה לא הקצו תקציבים ייעודיים לאוכלוסייה שעליה מופקד שירות התעסוקה, אף שזו מונה יותר ממחצית הבלתי מועסקים הערבים. השירות שנותן שירות התעסוקה בלשכות שביישובים ערביים נופל מהשירות הניתן ביישובים יהודיים ומעורבים, עומסי העבודה בלשכות אלה גדולים יותר, חסרה בהן הנגשה שפתית מתאימה, והקצאת הכלים תומכי ההשמה אינה תואמת את שיעורה של האוכלוסייה הערבית בקרב דורשי העבודה. כמו כן, שיעור ההשמה בעבודה של ערבים שהשתתפו בקורסים של האגף להכשרה מקצועית ופיתוח כוח אדם במשרד הכלכלה (להלן - האגף להכשרה מקצועית) הוא כמחצית משיעור ההשמה בקרב יהודים שהשתתפו בהם; לגבי הכשרות המבוצעות באמצעות שוברים, ספק אם הקצאת כלי זה אכן אפקטיבית עבור האוכלוסייה הערבית.
מרכזי ההכוון התעסוקתי שהקים משרד הכלכלה ביישובים ערביים (להלן - ריאנים או מרכז ריאן) אינם משרתים את כלל האוכלוסייה הנזקקת להם, ואופן התקצוב שלהם גורם להיווצרות פערים בשירות ולחוסר יעילות; שיתוף הפעולה של מנגנון מרכזי ריאן עם שירות התעסוקה מצומצם ביותר, והמחקר המלווה לגבי פעילותם של הריאנים עודנו בחיתוליו. ביישובים הערביים יש שיעור גדול מאוד של משפחות המוכרות לשירותי הרווחה כמתמודדות עם עוני וקשיי תעסוקה. ואולם למרות זאת יתקשה אדם מהחברה הערבית, שלו חסמים מורכבים המקשים את השתלבותו בעבודה, לקבל פתרון תעסוקתי מותאם לצרכיו: המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות הערביות כמעט אינן פועלות בתחום זה, שירות התעסוקה מתקשה לתת פתרון מספק לבעיה ביישובים אלה, מרכזי ריאן לא התאימו את שירותם לצורכי אוכלוסיית הרווחה ביישובים האמורים, ושיתוף הפעולה שלהם עם משרד הרווחה חלקי בלבד.
ליקויים בפעולות המגזר הציבורי לקליטת עובדים מהאוכלוסייה הערבית
הבדיקה העלתה כי אף שחל שיפור משמעותי בשיעור העסקתה של האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה, הרי שעדיין שיעור העובדים הערבים בה קטן לעומת שיעורם של הערבים באוכלוסייה, ועל כן לא ניתן לקבוע כי בכך יש מענה לדרישת סעיף 15א לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים) לייצוג הולם של אוכלוסייה זו. עוד הועלה כי יש שונות רבה בין משרדי הממשלה בכל הנוגע לשיעור העובדים הערבים בהם, ובחלקם שיעור ההעסקה של ערבים קטן מאוד ואף אפסי. נוסף על כך, יעדים שנקבעו בהחלטות ממשלה לקידום השוויון ושילוב האוכלוסייה הערבית בשירות המדינה לא הושגו.
ייצוגה של האוכלוסייה הערבית בכל אחת מעשר החברות הממשלתיות העיקריות, הן בקרב העובדים והן בתפקידים ניהוליים, הוא קטן עד מאוד ובחלקן אף אפסי. למשל, שיעור העובדים הערבים בחברת נמלי ישראל - פיתוח ונכסים הוא 0.7%, בחברת נמל אשדוד - 0.2%, ובחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל - 0%. לגבי התאגידים הציבוריים שנבדקו, שיעור הייצוג של העובדים הערבים בהם נמוך מאוד. למשל, שיעור העובדים הערבים ברשות ניירות ערך הוא 1.5%, ברשות שדות התעופה - 1.1% ובבנק ישראל - 1%, ובכל הנוגע לתפקידים ניהוליים הרי שבחלק מהתאגידים אין ולו מנהל ערבי אחד.
כלים תומכי תעסוקה
נגישות חלקית של תחבורה ציבורית
במחקרים צוין כי היעדרה של תחבורה ציבורית או נגישות נמוכה שלה ביישובים הערביים הם בין הגורמים התורמים לשיעורי התעסוקה הנמוכים של האוכלוסייה הערבית, לעתים עד כדי ניתוקה משוק התעסוקה. היישובים הערביים בישראל סבלו במשך שנים מהיעדר כמעט מוחלט של תחבורה ציבורית מוסדרת, ואף במועד סיום הביקורת נגישות התחבורה הציבורית ביישובים הערביים אינה ברמה מספקת, הן מבחינת פריסת הקווים והן מבחינת גובה הסבסוד של תעריפי הנסיעות באוטובוסים.
חסם תעסוקה לנשים: מעונות יום ומשפחתונים לילדים בני שלוש ומטה
רק 12.6% מהמעונות שהוכרו בישראל משנת 2010 שוכנים ביישובים ערביים, ורק שניים (7.7%) מהמעונות שהוקמו במימון ממשלתי בשנים 2014-2010 שוכנים ביישובים אלה. במועד סיום הביקורת היצע מעונות היום לילדים בני שלוש ומטה ביישובים ערביים מועט ביותר לעומת ההיצע ביישובים יהודיים, ורק ל-10% מהילדים הערבים בגילים הרלוונטיים יש כיום מקום במעונות יום ובמשפחתונים מוכרים (לעומת 23% מהילדים היהודים). יעדים שהציבה ועדת טרכטנברג בנושא לא הושגו. לפי חישובים שעשה משרד מבקר המדינה, בקצב הנוכחי עדיין צפוי להיות פער גדול בין מספר הילדים הערבים שישולבו במעונות יום ובמשפחתונים עד שנת 2020 ובין מספר הילדים היהודים שישולבו בהם.
האגף למעונות יום ומשפחתונים במשרד הכלכלה (להלן - האגף למעונות יום) לא התאים די הצורך את המנגנונים שקבע לתקצוב הבנייה של מעונות יום לצרכים ולחסמים הייחודיים של היישובים הערביים, ועל כן יעילותם ביישובים אלה הייתה מוגבלת ביותר. הדבר גורם לכך שדווקא המקומות הזקוקים ביותר למסגרות לילדים בגיל הרך נהנים מהן במידה המועטה ביותר, והדבר פוגע בהגשמת המדיניות הממשלתית לשילובן של נשים ערביות בתעסוקה ולצמצום פערים.
ההמלצות העיקריות
כדי לתת מענה אמיתי, מקיף ורציף לבעיית הפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה, וכדי להתגבר על קשיי היישום של התכניות הרב-שנתיות עבור האוכלוסייה הערבית, על הממשלה להכין תכנית אסטרטגית ארוכת טווח הנוגעת לסוגיה זו. על התכנית להבטיח את המשכיות התקצוב ורציפותו לאוכלוסייה הערבית ולאפשר גמישות ניהולית-תקציבית לשם ניצול מלא ואפקטיבי של הכספים שיועדו לאוכלוסייה זו. רק תכנית שכזאת תוכל להביא להגברת השוויון ולצמצום פערים משמעותי שיביא תועלות כלכליות וחברתיות לחברה כולה, וכן לסייע לפרטים בחברה הערבית להיחלץ מהעוני.
על כל גוף במגזר הציבורי לפעול למימוש עקרון הייצוג ההולם לגבי האוכלוסייה הערבית, לא רק בשירות המדינה שלגביו קיימת חובה חוקית לכך, אלא גם בחברות הממשלתיות ובתאגידים הציבוריים, שבהם הייצוג של הערבים נמוך. ראוי כי ההנהלות, הדירקטוריונים והמועצות בגופים אלו יאמצו מדיניות וכלים אשר יעודדו את העסקתם של עובדים ערבים בכל הדרגות, תוך קביעת יעדים מוגדרים ומדידים. אין להשלים עם ייצוג אפסי של נתח ניכר מאוכלוסיית המדינה בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים גדולים.
על שירות התעסוקה לייחד תשומת לב לטיפול באוכלוסייה הערבית, שעמה נמנים מחצית מתובעי קצבת הבטחת הכנסה, ובין היתר להקל את עומסי העבודה בלשכות ביישובים הערביים, להנגיש את השירות לדוברי ערבית ולהציע כלים התומכים בתעסוקה שיתאמו את שיעורה של אוכלוסייה זו בקרב דורשי העבודה. לא סביר שיותר ממחצית מקרב הבלתי מועסקים הערבים לא זכו לתקצוב ייעודי לשם הגברת שילובם בתעסוקה, בין באמצעות שירות התעסוקה או בדרך אחרת.
על משרד הכלכלה להעמיק את שיתוף הפעולה של מרכזי ההכוון התעסוקתי (ריאן) עם גורמי תעסוקה אחרים ולשפר את יעילות פריסתם של הריאנים ואת מתן השירותים בהם. על האגף להכשרה מקצועית במשרד הכלכלה לבחון את הסיבות לפערים בשיעורי ההשמה בין האוכלוסייה הערבית המשתתפת בהכשרות מקצועיות מטעמו ובהכשרות מקצועיות באמצעות שוברים ובין האוכלוסייה היהודית המשתתפת בהכשרות כאלה.
על משרד הרווחה, משרד הכלכלה ושירות התעסוקה לשתף פעולה, כדי לוודא שאוכלוסיית רווחה ערבית שאינה משולבת בתעסוקה תקבל פתרונות תעסוקתיים המותאמים לצרכיה.
על משרד התחבורה להרחיב פועלו ולתת מענה לחוסרי תחבורה ציבורית הקיימים ביישובים ערביים, ועל משרד הכלכלה להגביר את קצב היישום של המלצות הוועדות והחלטות הממשלה השונות הנוגעות להגברת השימוש של האוכלוסייה הערבית במסגרות לילדים בני שלוש ומטה, כדי לאפשר גם לאוכלוסייה זו ליהנות מהתקציבים הגדולים המוקצים להקמת מעונות יום.
סיכום
האוכלוסייה הערבית שיעורה כחמישית מכלל האוכלוסייה בגיל העבודה. ואולם עקב חסמים רבים ומורכבים שיעור התעסוקה באוכלוסייה זו, איכות התעסוקה שלה והכנסתה ממנה נמוכים במידה ניכרת מאלה של האוכלוסייה היהודית, ושיעורי העוני בקרבה גדולים בהרבה. בשם העיקרון החוקתי של שוויון ונוכח תועלות חברתיות וכלכליות הצפויות משילובה של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה, על המדינה לשקוד על צמצום הפערים בין אוכלוסייה זו ובין כלל אוכלוסיית ישראל, והיא החלה לפעול לכך משנת 2010 במסגרת כמה תכניות רב-שנתיות.
ממצאי ביקורת זו מלמדים שנוכח הקשיים ביישום התכניות הרב-שנתיות ובניצול תקציבן, ללא תכנית אסטרטגית ארוכת טווח הפערים הגדולים אינם צפויים להצטמצם דיים. כמו כן, שירות התעסוקה אינו נותן מענה הולם לצרכים של דורשי עבודה מהחברה הערבית, אוכלוסיית הרווחה הערבית מקבלת מענה תעסוקתי חלקי ביותר, ומרכזי ההכוון התעסוקתי (ריאן) טרם השכילו ליצור שיתוף פעולה סדיר עם כל הגורמים הרלוונטיים. גם במגזר הציבורי - לרבות שירות המדינה, החברות הממשלתיות והתאגידים הציבוריים - תמונת המצב לגבי שילוב עובדים מהאוכלוסייה הערבית עגומה ביותר. לגבי כלים התומכים בתעסוקה, עלה בביקורת כי התחבורה הציבורית ליישובים ערביים עודנה לקויה, והיצע מעונות היום לילדים בני שלוש ומטה ביישובים אלה קטן ביותר.
כדי לתת מענה אמיתי, מקיף ורציף לבעיית הפערים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית בתחום התעסוקה, ראוי כי משרד הכלכלה, המופקד על תחום התעסוקה, והרשות לפיתוח כלכלי של המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי, יקדמו, בשיתוף נציגי החברה הערבית, את הכנתה של תכנית אסטרטגית ארוכת טווח ומקיפה לצמצום הפערים. תכנית זו ראוי שתבטיח מחויבות תקציבית רב-שנתית של ממשלות ישראל לקידום השוויון בין אזרחי המדינה ולצמצום הפערים הניכרים בין האוכלוסייה הערבית לאוכלוסייה היהודית ותאפשר - גם אם יידרשו לכך שנים לא מעטות - שיפור בר-קיימה בתנאי חייה של האוכלוסייה הערבית.
על הגופים הציבוריים המופקדים על קידום שירותים לשילוב בתעסוקה וכלים תומכי תעסוקה לאוכלוסייה הערבית - ובהם משרד הכלכלה, שירות התעסוקה, משרד הרווחה, משרד התחבורה והרשות לפיתוח כלכלי של המגזר הערבי, הדרוזי והצ'רקסי - לייחד תשומת לב לטיפול באוכלוסייה זו, גם במסגרת יישום החלטת הממשלה מדצמבר 2015, כדי לוודא שיתוקנו הליקויים שצוינו בדוח זה. דוח זה עסק בתחום התעסוקה, אולם לתחום זיקות לנושאים נלווים כמו השכלה, עידוד יזמות עסקית והקמת אזורי תעשייה. טיפול מערכתי כולל בתחום זה בדגש על שילוב משמעותי של האוכלוסייה הערבית בתעסוקה יביא לידי ביטוי לא רק את העיקרון החוקתי של השוויון, אלא גם יתרום להמשך הצמיחה הכלכלית של מדינת ישראל.