תהליך מכרזי כוח אדם ואיוש משרות בממלאי מקום - עיריית בת ים

תקציר

רקע כללי

שטח השיפוט של עיריית בת ים (להלן גם - העירייה) הוא 8.23 קמ"ר ואוכלוסייתה מנתה בסוף 2017 כ-129,000 תושבים. בינואר 2018 הועסקו בעירייה 3,218 עובדים, ובהם עובדים קבועים, עובדים זמניים, עובדים במשרה חלקית, עובדים יומִיים ועובדים לפי שעות.

מר יוסי בכר כיהן כממלא מקום ראש העירייה מפברואר 2014 ובינואר 2015 הוא נבחר לראשות העירייה וכיהן בתפקיד זה עד דצמבר 2018. מר אפרים מזרחי (להלן - מנכ"ל העירייה דאז) כיהן כמנהל הכללי של העירייה ממאי 2017 ועד פברואר 2019. קודמו בתפקיד, עו"ד ארז פודמסקי-שקד, כיהן בתפקיד מיולי 2011 ועד אפריל 2017. סמנכ"ל משאבי אנוש וארגון לשעבר בעירייה מר נתי לרנר כיהן בתפקיד מיוני 2015 ועד פברואר 2018.

עקב מצבה הגירעוני המתמשך של העירייה מונה לה בינואר 2018 חשב מלווה לתהליך הבראה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד דצמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין, מכרזי כוח אדם ואיוש משרות בממלאי מקום בעיריית בת ים.

הליקויים העיקריים

איוש שיטתי של משרות הטעונות מכרז בממלאי מקום

בשנים 2015 - 2017 התקבלו לעבודה בעירייה 136 עובדים באמצעות מכרז פומבי. 53 מהם (39%) הועסקו לפני פרסום המכרז כממלאי מקום במשרה שאליה הם נבחרו, בתקופות שמשכן חודשים מספר עד שלוש שנים וחצי. העירייה פעלה בעניין זה באופן שיטתי בניגוד לתקנות העיריות (מכרזים לקבלת עובדים), התש"ם-1979 (להלן - תקנות המכרזים) ובניגוד להוראות חוזר מנכ"ל משרד הפנים לפיהם ניתן להעסיק ממלא מקום במקרים חריגים במיוחד, שבהם בשל נסיבות מוצדקות לא מתאפשר לעירייה לפרסם מכרז כדין ומדובר במשרה נחוצה שיש לאייש בדחיפות כדי למנוע פגיעה קשה בפעילות העירייה וגם זאת, רק עד ששה חודשים. 8 ממשרות אלה הן משרות בכירות. בתיקים האישיים של 7 מתוך ה-8 לא נמצאו מסמכים המתעדים כיצד התקבלו מלכתחילה לתפקיד כממלאי מקום. היעדר מסמכים אלה מונע בקרה על פעולותיה של העירייה, ויש בו גם כדי לפגוע בעקרון השקיפות.

חודשים ספורים לאחר שממלא מקום סגן מנהל המוקד העירוני נבחר במכרז פומבי לתפקיד סגן למנהל המוקד בדרגת מנהל מחלקה, העירייה החליטה לשדרג את דרגת המשרה לדרגת סגן מנהל אגף. העירייה אפשרה לסגן מנהל המוקד העירוני להיות מעורב בניסוח תנאי המכרז לתפקיד סגן למנהל אגף המוקד העירוני, שהוא עצמו התמודד אליו; עולה חשש כי המכרז לתפקיד התנהל למראית עין בלבד וכל כולו נועד להכשיר מתן תפקיד ברמת סגן מנהל אגף לסגן מנהל המוקד העירוני.

פרסום מוקדם של שמות חברי ועדת הבחינה

לפני כל מכרז העירייה נוהגת לפרסם את שמות חברי ועדת הבחינה לאותו מכרז על לוח המודעות טרם כינוסה. הפרסום עלול לגרום לניסיונות פסולים להשפיע על דעת חברי הוועדה ולאפשר למי שיש לו עניין במועמד זה או אחר לנסות לפעול כדי לקדם את עניינו אצל מי מחברי הוועדה עוד בטרם התכנסותה.

היעדר הנמקת החלטות ועדת הבחינה בפרוטוקול

ב-60 (41%) מ-145 ועדות בחינה במכרזים למשרות בכירות שפורסמו בשנים 2015 - 2017 חלק מחברי ועדת הבחינה לא מילאו טבלאות דירוג של המועמדים, כנדרש בנוהל העירייה. טבלאות אלה משקפות אמות מידה שנקבעו בתקנות המכרזים: השכלה, ניסיון, הכשרה והתאמה, ומיועדות לתעד את תהליך קבלת ההחלטות ואת הבקרה עליו. ב-41 מ-60 ועדות הבחינה הללו אחד מחברי הוועדה שלא מילאו את טבלת הדירוג - היה מנכ"ל העירייה דאז, גם בתפקידו הקודם כסמנכ"ל תפעול ומשנה למנכ"ל העירייה.

מתוך 71 ועדות בחינה במכרזים פומביים למשרות בכירות שפורסמו בשנים 2015 - 2017 נמצאו 20 ועדות (28%) שהחלטותיהן אינן מנומקות כנדרש על בסיס אמות המידה האמורות.

הפרוטוקולים של ועדות הבחינה בעירייה אינם משקפים את אשר התרחש בדיוני הוועדה כנדרש בתקנות המכרזים, בפסיקה ובנוהלי העירייה. בהיעדר טבלאות לדירוג המועמדים ובהיעדר הנמקות לקבלת ההחלטות של ועדות הבחינה לא ניתן לקיים בקרה ראויה על תהליכי קבלת ההחלטות בוועדות אלה, ולא ניתן להבין כיצד התקבלו ההחלטות וכיצד נבחר מועמד זה או אחר. במצב דברים זה לא ניתן להבטיח כי המכרז מילא את ייעודו ושהמועמדים זכו לשוויון הזדמנויות.

העברת סמכויות בתהליך בחירת המועמד הזוכה

ב-19 (13%) מ-145 המכרזים למשרות בכירות שפורסמו בשנים 2015 - 2017 העבירה ועדת הבחינה את סמכותה ואת חובתה לבחירת המועמד הראוי ביותר למנהל היחידה שבה יועסק העובד שייבחר ושלחה אליו מועמדים ל"ראיון עומק". היו פעמים שמנהל היחידה גם קיים שיחה עם הממליצים על המועמד. ב-18 מאותם מכרזים מנהל היחידה היה המנהל הישיר של התפקיד שבו עסק המכרז. בחלק מאותם ראיונות עומק נכחו בעלי תפקידים נוספים. כל זאת נעשה שלא בהתאם לתקנות המכרזים, הקובעות את הרכב הוועדה, את המניין החוקי לדיוניה ואת אופן קבלת ההכרעה בה, והדבר עלול להביא לפגיעה בטוהר ההליך המכרזי.

ההמלצות העיקריות

על העירייה לתכנן את פרסום המכרזים ולפעול באורח קבע לאיוש משרות שהתפנו באופן שימנע ככל הניתן את הצורך בקבלת עובד כממלא מקום. איוש משרות שהתפנו באורח קבע במילוי מקום צריך להתבצע רק במקרים חריגים, כפי שקובע חוזר מנכ"ל משרד הפנים, וגם במקרים אלה עליה להקפיד למלא את ההוראות הקשורות לאופן העסקה זה ולא לאפשר העסקה במתכונת זו יותר משישה חודשים.

לדעת משרד מבקר המדינה על העירייה לשמור על חסיון שמות חברי ועדת הבחינה עד להתכנסות הוועדה, וזאת כדי למנוע השפעה פסולה על חבריה.

על העירייה לפעול לתיעוד ראוי של תהליך קבלת ההחלטות בוועדות הבחינה ולהביאן לידי ביטוי במסמכי הוועדה, ובכלל זה להקפיד כי כל חברי הוועדה ימלאו את טבלאות דירוג המועמדים וכי ייכתב פרוטוקול מנומק, וזאת בשקיפות הנדרשת לשם בקרה על ההליך.

על העירייה להפסיק לאלתר את הנוהג של ועדות הבחינה להפנות מועמדים לראיונות אצל בעלי תפקידים בעירייה כדי להחליט מיהו המועמד הכשיר, ועליה להבהיר לוועדות הבחינה כי הן אינן רשאיות לעשות כך. על העירייה לוודא כי ועדת הבחינה במכרז מעורבת בכל שלבי בחינת המועמדים. אם ועדת הבחינה סבורה שנדרשים ראיונות מפורטים יותר, עליה לערוך ראיונות אלה בעצמה, עליה לתעדם בפרוטוקול, בין באופן מלא ובין בתמציתיות, ולנמק את ההחלטה בהתאם לאמות המידה שנקבעו. כמו כן, מן הראוי שגם שיחות עם ממליצים לאחר שוועדת הבחינה התכנסה, יתנהלו בוועדה.

סיכום

פרסום מכרז של רשות ציבורית לקבלת עובדים נועד לשרת שני עניינים עיקריים: ראשית, הוא נועד להבטיח כי הטוב שבין המועמדים יתקבל למשרה, וכך תעלה רמת השירות לציבור. שנית, הוא נועד להעניק הזדמנות שווה לכל המעוניין לזכות במשרה. בכך הוא משרת את עקרון השוויון.

ממצאי הביקורת מעידים כי עיריית בת ים פעלה באופן שיטתי למינוי ממלאי מקום למשרות פנויות שאיושן טעון מכרז באופן שהיה בו כדי לשמש מסלול עוקף להליך המכרזי. בהתנהלות המתוארת היה כדי לפגוע באמון הציבור בעירייה. בחלק מהמקרים פעלו ועדות הבחינה שלה, באופן שמנע בקרה ופיקוח נאותים על תהליכי קבלת ההחלטות שלהן ובאופן שעלול היה להביא לפגיעה בטוהר ההליך המכרזי. אופן תפקוד זה אינו מאפשר להבטיח לציבור כי המועמד הראוי ביותר הוא שיתקבל לתפקיד, וכי יישמרו עקרונות השוויון וההגינות.

העירייה היא גוף ציבורי המחויב לפעול על פי הסמכויות שניתנו לו לפי הוראות הדין. על העירייה לנהוג בהתאם לתקנות המכרזים, לפסיקה הרלוונטית, לחוזר מנכ"ל משרד הפנים, לנהלים הפנימיים שהיא עצמה קבעה ולכללי המינהל התקין, וזאת כדי להבטיח לציבור שוועדות הבחינה שלה בוחרות את המועמד הראוי ביותר לאיוש המשרה, תוך הקפדה על עקרון השוויון בבחינת המועמדים, ותוך שמירה על טוהר ההליך המכרזי.