תקציר
רקע כללי
המועצה המקומית לקייה (להלן גם - המועצה) הוכרזה מועצה מקומית בשנת 1996. במועצה מתגוררים בני המגזר הבדואי. בשנת 2018 נמנו עם אוכלוסיית המועצה כ-14,400 תושבים. המועצה מעניקה שירותים לעוד כ-4,000 איש שאינם נמנים עם תושביה. מנובמבר 2013 עד מועד סיום הביקורת כיהן מר סאלם אבו עאיש בתפקיד ראש המועצה. בבחירות שהתקיימו בנובמבר 2018 נבחר מר אחמד אלאסד לתפקיד ראש המועצה. המועצה מדורגת באשכול 1, הנמוך ביותר בדירוג החברתי-כלכלי.
בעשור האחרון התאפיינה פעילות המועצה בכשל תפקודי מתמשך. הדבר התבטא הן במישור הכספי הן במישור הניהולי-ארגוני, בין השאר בהזנחת פיתוח המרחב הציבורי והתשתיות ביישוב וברמה נמוכה ביותר של מתן שירותים לתושבים. עקב הכשלים בניהול המועצה מינה לה משרד הפנים בשנת 2011 חשב מלווה. בשנים 2014 ו-2016 חתמה המועצה על שני הסכמי הבראה עם משרד הפנים (להלן - תוכניות ההבראה).
פעולות הביקורת
בחודשים מאי עד אוקטובר 2018 בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים בהתנהלות המועצה, בהם יישום תוכניות ההבראה, גביית החובות המגיעים לה מהתושבים והיבטים שונים במישור הניהולי ובמישור התפקודי. בדיקות השלמה נעשו באגף לתקצוב ופיתוח במינהל השלטון המקומי במשרד הפנים ובמחוז דרום של משרד הפנים.
הליקויים העיקריים
אי-ניצול של תקציבים ממשלתיים לפיתוח המרחב הציבורי
המועצה קיבלה בשנים 2012 - 2017 הרשאות תקציביות רבות ממשרדי ממשלה, בעיקר ממשרד הפנים, למימון תקציבים בלתי רגילים (להלן - תב"רים). תקציבים אלו יועדו בין היתר לפיתוח המרחב הציבורי ביישוב. אף שמצב התשתיות במועצה היה לקוי ביותר ואף שכמה מהתב"רים אושרו עוד בשנת 2012, 112 תב"רים בסכום של כ-92 מיליון ש"ח לא נוצלו או נוצלו חלקית. היתרה התקציבית שלא נוצלה בגין התב"רים הללו מסתכמת בכ-41 מיליון ש"ח. אם כן, המועצה ניצלה רק 55% מהתקציב שאושר. יצוין כי המועצה כלל לא החלה בביצועם של 48 תב"רים בסכום כולל של כ-12.6 מיליון ש"ח מתוך התקציבים שלא נוצלו.
מצבן הירוד של התשתיות במועצה ואספקת שירותים ברמה נמוכה לתושבים
המועצה לא טיפלה בליקויים רבים ובמפגעים בתשתיותיה, כמה מהם חמורים מאוד. המצב המתמשך של העדר טיפול, מעיד על הזנחה רבת-שנים, חוסר תחזוקה של תשתיות וחוסר פיקוח על מפגעים. כל אלו משליכים על ביטחונם של התושבים ועל איכות חייהם.
על אף הצורך הדחוף לממן תחזוקה של תשתיות ופיתוח שלהן, להסיר מפגעים ולשפר את רמת השירותים, המועצה לא ניצלה כאמור, את כל התקציבים שאושרו לה ולא ביצעה מיזמים שהיה בהם כדי לשמור על המרחב הציבורי ולפתחו ולתרום לשיפור במצבה הכלכלי והתפקודי. כך נפגעה רווחת התושבים.
השחתה זדונית של מוסדות ציבור וחינוך והשמירה עליהם
במועצה יש תופעה חמורה - השחתה זדונית של מבני ציבור וחינוך. כך, למשל, אולם ספורט הושחת זמן קצר לאחר שבוצע בו שיפוץ בעלות של כחצי מיליון ש"ח וגן ילדים חדש הושחת ערב פתיחת שנת הלימודים. המועצה לא הגישה תלונות במשטרת ישראל על מקרי ההשחתה, פרט למקרה אחד. במקרה זה התלונה הוגשה כחצי שנה לאחר האירוע. בהקשר זה יצוין כי שירותי השמירה שהמועצה רוכשת מחברה פרטית אינם מועילים, שכן בחלק מהמוסדות השמירה מתקיימת רק בכמה משעות הלילה ובכמה מימות השבוע.
אומנם המועצה התקשרה עם חברה בהסכם להסדרת שירותי שמירה בתחומה, אך הסכם זה נעשה לכאורה למראית עין (פיקציה) בלבד. למעשה, לפחות בחלק מהמקרים המועצה שילמה באמצעות חברת השמירה דמי חסות, ולא תשלום עבור שירותי שמירה של ממש. תשלום זה פוגע פגיעה חמורה בשלטון החוק ומבזבז את משאבי המועצה המצומצמים.
משרד מבקר המדינה הפנה עניין זה לטיפול היועץ המשפטי לממשלה על פי סעיף 14(ג) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].
חיבורי חשמל ומים לא חוקיים וגניבות מנכסי המועצה
אף שהמועצה ידעה שיש תופעה רבת שנים של גניבת חשמל ומים מנכסיה באמצעות חיבורים לא חוקיים למערכות החשמל והמים של מוסדות ציבור ואף שתופעה זו פוגעת בקופת המועצה וגורמת מפגע בטיחות חמור, בעיקר במוסדות חינוך, היא לא נקטה פעולות ממשיות לטפל בה. באוגוסט 2017 החלה המועצה לנקוט פעולות נקודתיות לניתוק חיבורי חשמל בלבד, אך היא לא הכינה תוכנית מקיפה לאיתור חיבורי חשמל אחרים וחיבורי מים ולטיפול בהם, בניגוד לדרישות משרד הפנים ואף שהיה לה מידע שממנו עולה חשש ממשי שיש בכמה אתרים חיבורים לא חוקיים נוספים. פרט למקרה אחד, המועצה לא הגישה תלונות במשטרת ישראל על חיבורים כאמור.
אי-חיוב נכסים בארנונה וטיפול לקוי של המועצה בגביית חובותיהם של תושבים
נכסים שאינם מחויבים בארנונה: בתחום המועצה 912 נכסים המחויבים בארנונה. שטחם הכולל הוא 176,494 מ"ר. אולם נכסים רבים המועצה אינה מחייבת בארנונה, למשל 770 נכסים שנמדדו בסקר נכסים בשנת 2013 בשטח כולל של 92,995 מ"ר, ועשרות רבות של עסקים.
היקף חובות התושבים ושיעורי הגבייה: היקף החובות המגיעים למועצה מתושבים גדול מאוד, והוא ממשיך לגדול מדי שנה בשנה אף שהמועצה מבצעת מחיקת חובות. הסכום הכולל של החובות בסוף 2017 היה כ-96 מיליון ש"ח, סכום הגדול יותר מפי 12 מהגירעון הנצבר של המועצה בתקציב הרגיל לאותה שנה. מאז שבוצע סקר נכסים בשנת 2013 גדל מאוד חיוב הארנונה השנתי, אך סכומי גביית הארנונה נותרו קטנים, והם יורדים עוד בכל שנה. שיעור הגבייה השוטף מארנונה קטן, והוא הלך ופחת מכ-31% בשנת 2014 עד כ-14% בלבד בסוף שנת 2017. שיעור גביית חובות הארנונה עבור שנים קודמות קטן מאוד, והוא הלך ופחת עד 1.2% בסוף שנת 2017.
התקשרות עם חברות גבייה: מסוף שנת 2015 עד דצמבר 2017 לא העסיקה המועצה חברת גבייה, זאת בניגוד להתחייבותה למשרד הפנים בתוכנית ההבראה משנת 2014. בדצמבר 2017 התקשרה המועצה עם חברת גבייה ללא מכרז או הליך תחרותי אחר כנדרש. במועד עריכת הביקורת חוזה ההתקשרות שבין המועצה לחברה לא היה בתוקף.
פעולות אכיפה: כנגד חייבים רבים, שלחלקם חובות גדולים, לא נקטה המועצה פעולות אכיפה. המועצה העבירה כמה מהחובות לטיפול משפטי, אך בהיעדר תבחינים בנושא, לא ברור מדוע החליטה להעביר דווקא את חובות אלו. בכמה מהמקרים שהועברו לטיפול משפטי עוד בשנת 2016 הסתכם הטיפול במשלוח התראות בלבד, ולא ננקטו צעדים נוספים נגד החייבים.
חוסר טיפול של המועצה ברישוי עסקים
למועצה אין רישום עדכני ומלא של כל העסקים הפועלים בתחומה. ממסמכים שונים עולה כי בתחום המועצה פועלים בערך 130 - 140 עסקים. רק לשני עסקים ניתן רישיון עסק כדין. המועצה לא הפעילה את סמכויותיה לאכיפת חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-1968. היא לא שלחה מכתבי התראה לעסקים הרבים הפועלים ללא רישיון עסק, לא הוציאה צווי הפסקה מינהליים או צווי סגירה לעסקים כאלה ולא הגישה כתבי אישום נגדם. משרד הפנים לא השתמש בסמכותו לחייב את המועצה לבצע את המוטל עליה בתחום רישוי העסקים.
אי-טיפול בתפקוד לקוי של עובדים במועצה ואי-טיפול בליקויים שעלו בדוחות ביקורת
המועצה לא נקטה פעולות לטיפול בעובדים שלגביהם טענו החשבים המלווים כי אינם מבצעים את תפקידם כראוי, ואף לא נמצא שהיא פנתה לעובדים אלה וערכה בירור איתם. תוכנית ההבראה משנת 2016 לא כללה אבני דרך או יעדים לצמצום כוח האדם הלא יעיל במועצה, זאת אף שבדיון שקדם לחתימת התוכנית בהשתתפות נציגים מהמועצה וממשרד הפנים הוחלט שנושא זה יהיה אחד היעדים העיקריים בה.
בדוחות הביקורת שהכין משרד הפנים על המועצה ובדוחות מבקר המועצה מהשנים האחרונות עלו ליקויים רבים, חלקם חמורים מאוד, אך הם לא תוקנו במשך שנים. בשנים 2014 - 2018 התכנסה ועדת הביקורת של המועצה פעם אחת בלבד.
ליקויים ביישום תוכניות ההבראה ותפקוד לקוי של משרד הפנים ושל החשבים המלווים
לנוכח מצבה הכספי של המועצה, הגירעון המצטבר הגדול בתקציבה השוטף והליקויים בתפקודה, בין היתר בתחומים שהוזכרו לעיל, הכין משרד הפנים שתי תוכניות הבראה, בשנים 2014 ו-2016, לשיפור מצבה הכספי של המועצה ומצבה הניהולי.
יישום תוכניות ההבראה: המועצה לא יישמה יעדים רבים שנקבעו לה בשתי תוכניות ההבראה אף שכמה מהם היו מרכזיים ונועדו להגדיל את הכנסותיה ולהבריאה לטווח הארוך. למשל, המועצה לא עמדה ביעדי הגבייה לשנים 2015 ו-2017; המועצה לא חוקקה חוקי עזר ולא קבעה נהלים; המועצה לא הקימה מערכת רישוי עסקים.
בתוכנית ההבראה מ-2014 נכללו אבני דרך ויעדים לשנים 2014 ו-2015, והמועצה התחייבה לעמוד בהם במלואם. המועצה דיווחה למשרד הפנים על יישום אבני הדרך והיעדים לשנת 2014 בלבד. משרד הפנים אישר למועצה מענקים והיתרים להלוואות בגין אבני דרך שהמועצה לא עמדה בהן באופן מלא. משרד הפנים לא עמד על כך שהמועצה תדווח לו על יישום אבני הדרך והיעדים האחרים שהיו לשנת 2015. משרד הפנים ריכז את כל המענקים בתוכנית ההבראה בגין יישום אבני דרך ויעדים לשנת 2014 בלבד, והדבר פגע למעשה בתמריץ המועצה להמשיך ליישם את תוכנית ההבראה בשנת 2015.
גיבוש תוכנית ההבראה מ-2016: משרד הפנים גיבש תוכנית הבראה חדשה למועצה בשנת 2016 בלי שקיבל מהמועצה דיווח אם עמדה בכל אבני הדרך והיעדים של התוכנית הקודמת, ולא כלל בתוכנית החדשה אבני דרך שהמועצה לא ביצעה. תוכנית ההבראה מ-2016 נחתמה ימים מעטים לפני תום שנת 2016. כמה מהיעדים שקבע משרד הפנים לשנה זו הותאמו לביצוע בפועל שהיה ידוע במועד החתימה, כלומר - המועצה תוגמלה על פעולות שכבר ביצעה.
הבראת המועצה בתחומים נוספים: בניגוד למה שנקבע בתוכניות ההבראה, משרד הפנים לא ביצע למועצה אבחון מקצועי, ובכלל זה אבחון במישור הארגוני ובמישור האסטרטגי, ולא כלל בתוכניות ההבראה תחומים נוספים שהיה בהם כדי להבריאה לטווח הארוך.
תפקוד החשבים המלווים: החשבים המלווים שמינה משרד הפנים העבירו לו דיווחים לא מדויקים וחסרים על יישום אבני הדרך והיעדים בשתי תוכניות ההבראה.
ההמלצות העיקריות
על המועצה לבצע סקר מקיף כדי לבחון את מצב התשתיות ולאתר מפגעים בתחומה. לאחר מכן עליה להתבסס על תוצאות הסקר ולהכין תוכנית עבודה רב-שנתית לתחזוקה שוטפת ולפיתוח המרחב הציבורי. בתוכנית ייקבעו סדרי העדיפויות לטיפול בתשתיות ובמפגעים על פי תבחינים ומדיניות שהמועצה תקבע. במסגרת זו על המועצה לבחון את מכלול התקציבים המאושרים העומדים לרשותה, להתוות את אופן השימוש בהם ולפעול ללא דיחוי לביצועם.
על המועצה לבחון את ההתקשרות עם חברת השמירה, שככל הנראה משמשת כסות לתשלום דמי חסות למשפחות ביישוב, ולבחון סוגיה מטרידה זו עם משטרת ישראל, עם המשרד לביטחון פנים ועם משרד הפנים. נוסף על כך, על המועצה לבחון דרכים להפעיל שירותי שמירה מועילים על מוסדותיה, בין היתר בהתייעצות עם משטרת ישראל, להגיש תלונה במשטרה בכל פעם שנגרם נזק לרכושה ולסייע ככל הניתן לגורמי האכיפה.
על המועצה לפעול בשיתוף חברת החשמל ותאגיד המים נווה מדבר כדי לבדוק בדיקה מלאה את תשתיות החשמל והמים המחוברות לנכסי המועצה, לאתר מקומות שיש בהם חשד לגניבות או לחיבורים לא חוקיים ולנתק חיבורים אלה לאלתר, וכך למנוע גניבה מכספי ציבור וסיכון חיי אדם. כן עליה להגיש תלונות במשטרת ישראל בכל פעם שמתגלה חיבור לא חוקי. על משרד הפנים להמשיך לפעול עם המועצה כדי להבטיח שתטפל בסוגיה זו באופן מלא.
על המועצה לבצע סקירה של כל הנכסים והעסקים שבתחומה שאינם מחויבים בארנונה ולגבות מהם ארנונה כדין. על המועצה לפעול בדחיפות לזיהוי הבעלים של כל הנכסים שבתחומה ולזיהוי חייבים שאין ננקטות נגדם פעולות אכיפה. לאחר מכן עליה להכין תוכנית עבודה ולכלול בה תעדוף על פי תבחינים ברורים ושוויוניים, הליכי עבודה לטיפול בחובות ופירוט של דרכי גבייתם. פעולות אלו יאפשרו להגביר את הגבייה ולצמצם את יתרות החייבים, יתרות המסתכמות היום בעשרות מיליוני ש"ח. על המועצה להסדיר את ההתקשרות עם חברת הגבייה ולהכין נוהל לעבודת החברה.
על המועצה ועל העומד בראשה, המשמש גם ראש רשות הרישוי, לפעול נגד העסקים הפועלים ללא רישיון עסק ולהביאם להסדיר את האישורים הנדרשים. היעדר אכיפה בתחום זה מסכן את הציבור ואת בריאותו, ויש בו כדי ללמד על זילות החוק.
על משרד הפנים להתערב כדי להשליט סדר בתחום רישוי העסקים במועצה.
על המועצה לדון בדוחות הביקורת של משרד הפנים ובדוחות מבקר המועצה בהקדם ולפעול לתיקון הליקויים שהועלו בהם. על משרד הפנים לפעול עם המועצה לכינוס ועדת הביקורת ולוודא כי ועדה זה מקיימת את המוטל עליה בדין.
על המועצה להמשיך לפעול ליישום מלא של כל יעדי תוכניות ההבראה ולשמירה על איזון תקציבה כדי לשפר את תפקודה ואת השירותים שהיא מעניקה לתושביה.
על משרד הפנים לעקוב מקרוב אחר תפקוד המועצה, לוודא כי היא עומדת בהקדם בכל היעדים שהתחייבה לעמוד בהם בתוכניות ההבראה ולהתאים לכך את המענקים והאשראי שהוא נותן לה. על משרד הפנים לפעול בהתאם למה שנקבע בתוכניות ההבראה ולבצע אבחון מקצועי במועצה כבסיס להרחבת התוכניות לתחומים נוספים החשובים כדי לשפר את תפקודה לטווח הארוך ואת יכולותיה הארגוניות ויכולותיה הניהוליות.
על משרד הפנים לדרוש ולקבל דוחות תקופתיים מהחשבים המלווים ובהם כל המידע והנתונים הנדרשים כדי לעקוב אחר מצבה של המועצה ואחר יישום תוכנית ההבראה. על החשב המלווה הנוכחי להעביר למשרד הפנים דיווחים שוטפים, מדויקים ומלאים על התנהלות המועצה ועל עמידתה ביעדי תוכנית ההבראה כדי לסייע בהליכי הבקרה של המשרד וכדי להגביר את סיכויי הבראת המועצה.
על משטרת ישראל לפעול עם המועצה ועם גורמים אחרים הנוגעים בדבר, לטפל בתופעות החמורות שהועלו בדוח זה, תופעות הפוגעות בשלטון החוק ובביטחון התושבים, ולהגביר את נוכחותה במועצה.
סיכום
מצב התשתיות בתחום הרשויות המקומיות והשירותים שהן מספקות משפיעים ישירות על איכות חייהם של תושביהן ועל רווחתם.
הביקורת העלתה כי הרמה הירודה של תשתיות ושירותים במועצה נובעת לא רק מכך שעומד לרשותה היקף מוגבל של משאבים אלא גם מכשלים שלה: כשלים ניהוליים, כספיים, ארגוניים ותפקודיים ואי-פיתוח של תשתיות ושירותים וכי הדבר פוגע ברווחת התושבים ובאיכות חייהם. יתרה מזו, הכשלים שהועלו בתפקוד המועצה פגעו במאמצים להבריאה ולהעצימה ופגעו בעקרונות הבסיסיים של שלטון החוק ושל מינהל תקין, בעקרונות השוויון וההוגנות ובאמון הציבור במועצה ובנבחריה. הליקויים הרבים וכבדי המשקל שצוינו בדוח זה מתכנסים לכדי תמונה חמורה ומדאיגה של תפקוד המועצה ובעלי התפקידים בה, המאופיין בניהול לקוי, באוזלת יד ובאי-אכיפת הוראות החוק וזלזול בהן. כל אלו הובילו לפגיעה קשה במשילות העולה כדי מצב של "איש הישר בעיניו יעשה".
הממצאים מלמדים כי משרד הפנים קיבל מידע רב על תפקודה הלקוי של המועצה, בין היתר מדוחות הביקורת של רואי החשבון שמינה ומדיווחי החשבים המלווים, אך לא השתמש בסמכויות המוקנות לו בחוק ולא התערב בנעשה במועצה בהחלטיות ובנחישות. בהמלצת החשבים המלווים העביר משרד הפנים אל המועצה מענקים גם כאשר היא לא עמדה בתנאים שנקבעו בתוכניות ההבראה כתנאי לקבלתם. משרד הפנים סייע למועצה לאזן את תקציבה לזמן קצר, אך לא ביצע חלק מרכזי בתוכניות ההבראה, חלק שהיה אמור לייצר מנגנונים ארגוניים וכלכליים כדי לסייע בידה להיחלץ מהמצב המשברי שהיא שרויה בו לטווח הארוך.
על המועצה, על בעלי התפקידים בה ועל משרד הפנים לממש את אחריותם, לפעול לתקן את הליקויים שהועלו בדוח, להפיק מהם לקחים ולפעול בנחישות לאכוף את החוק בתחום המועצה כדי לשפר את תפקודה ובד בבד לשפר את איכות חיי התושבים.
על משטרת ישראל לפעול עם המועצה ועם גורמים אחרים הנוגעים בדבר, לטפל בתופעות החמורות שהועלו בדוח זה, תופעות הפוגעות בשלטון החוק ובביטחון התושבים, ולהגביר את נוכחותה במועצה.