החברה הכלכלית לפיתוח עפולה ומתחם התחנה בעפולה - עיריית עפולה

תקציר

רקע כללי

החברה הכלכלית לפיתוח עפולה בע"מ (להלן - החכ"ל או החברה) נוסדה על ידי עיריית עפולה (להלן - העירייה) ונרשמה אצל רשם החברות בדצמבר 1996. החכ"ל היא חברה עירונית בבעלות העירייה ובשליטתה. על פי תקנון החברה, מטרות החברה הן לתכנן, ליזום, לפתח ולהקים פרויקטים כלכליים, לייעץ בתכנון פרויקטים ובהקמתם ולקדמם, ולנהל את נכסי העירייה המניבים.

בדירקטוריון החכ"ל מכהנים שבעה חברים. מנובמבר 2013 עד נובמבר 2018 כיהן כיו"ר דירקטוריון החכ"ל מר יצחק מירון, ראש עיריית עפולה הקודם (להלן - ראש העירייה הקודם); בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו באוקטובר 2018 נבחר מר אבי אלקבץ לראש העירייה, והוא החל לכהן בתפקיד בנובמבר 2018. יצוין כי מר אלקבץ כיהן כראש העירייה גם בשנים 2005 - 2013. מר תומר חדד כיהן כמנכ"ל החכ"ל משנת 2014 (להלן - מנכ"ל החכ"ל) עד סוף ינואר 2019. 

מהנדס העירייה והוועדה המקומית לתכנון ולבנייה עפולה הוא מר ישראל קנטור (להלן - מהנדס העיר), שהיה חבר בדירקטוריון החברה משנת 2005, ובמאי 2017 קיבל ממבקר המדינה צו הגנה זמני כחושף שחיתות (הצו בוטל בדצמבר 2018). 

בשנת 2015 החלה העירייה לקדם את פרויקט המתחם ההיסטורי של תחנת הרכבת הטורקית במרכז עפולה (להלן - המתחם), שנועד לשקם את המתחם, לשַמרו ולהופכו למוקד תרבות ובילוי (להלן - פרויקט מתחם התחנה או הפרויקט). בסוף אותה שנה העבירה העירייה את ניהול הפרויקט וביצועו לחכ"ל. אומדן עלות הפרויקט היה כ-24 מיליון ש"ח והוא היה אמור להסתיים ביולי 2016. המתחם, ששטחו כ-34 דונם, שימש עד 2014 כפארק, כגינה ציבורית וכחניון. 

המתחם נמצא בחלקו בשטח עתיקות מוכרז, והוכרז כאתר לשימור. במתחם חמישה מבנים היסטוריים לשימור: מבנה מסוף הנוסעים (טרמינל), ששימש כמשרדי מחלקת הקליטה של העירייה; מבנה מחסן הסחורות, שהיה מושכר לאגודה למען החייל ושימש כבית החייל; מבנה השירותים (להלן - מבנה השירותים) שהיה נטוש; מבנה ששימש למגורי המסילאים (להלן - מבנה המסילאים) ושמתגוררות בו שתי משפחות; ומגדל המים, שסיפק מים לקטרי הקיטור ולתחנת כיבוי ושימש נקודת תצפית וקשר. עוד במתחם מבנה שפועלת בו מסעדה. 

פעולות הביקורת

בתוקף סמכותו לפי סעיף 9(7) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], מבקר המדינה הפעיל את ביקורת המדינה על חכ"ל עפולה בנובמבר 2014. בחודשים מאי עד ספטמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתנהלותה של החכ"ל וביחסי הגומלין בינה לבין העירייה, וכן היבטים בתכנון פרויקט מתחם התחנה ובאופן ניהולו. הביקורת נעשתה בחכ"ל, בעיריית עפולה ובוועדה המקומית לתכנון ובנייה עפולה (להלן - הוועדה המקומית). בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל (להלן - המשרד לפיתוח הפריפריה), ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה (מחוז צפון) (להלן - הוועדה המחוזית) וברכבת ישראל בע"מ (להלן - הרכבת).

הליקויים העיקריים

יחסי הגומלין בין החכ"ל לבין העירייה

העברת פעילויות לניהול החכ"ל ללא הסדרה וללא הסכם: עיריית עפולה העבירה לניהול החכ"ל פעילויות בלי להסדיר את ההתקשרויות ביניהן בחוזים המפרטים את התנאים, ההתחייבויות והזכויות של כל צד בהתקשרות (למשל ניהול הבריכה וניהול הפרסום בשנת 2014 ופרויקט מתחם התחנה בשנת 2015). החכ"ל קיבלה עליה ניהול פעילויות ללא הסדרה חוזית עם העירייה. 

בהסכם המסגרת שנחתם במרץ 2018 הוענקו לראש העירייה סמכויות נרחבות ובלעדיות בכל הנוגע למסירת פעילויות או פרויקטים לניהול החכ"ל, אף שלהחלטות על מסירת פעילויות לחכ"ל או על הפסקת ההתקשרות בגינן עשויות להיות השלכות כספיות ותפעוליות מהותיות וארוכות טווח גם על תקציב העירייה, שהיא הבעלים של החכ"ל.

אי-העברת כספים מהחכ"ל לעירייה: בשנים 2014 - 2016 לא העבירה החכ"ל לעירייה כספים בהתאם להסכמות ביניהן ולהתחייבויותיה. גזבר העירייה לא דרש מן החכ"ל את הכספים המגיעים לעירייה מחלקה בהכנסות מן הנכסים שקיבלה החכ"ל לנהל. 

מצבה הכספי הגירעוני של החכ"ל: מאז הקמתה ועד סוף שנת 2017 צברה החכ"ל גירעונות בסך כ-50 מיליון ש"ח. 

החכ"ל לא הביאה לאישור הדירקטוריון את הדוחות הכספיים לשנת 2017 במועד הקבוע בחוק, עד סוף אפריל 2018, סמוך לביצוע הפעולות - מועד המאפשר תיקון ליקויים בשנת 2018. דירקטוריון החכ"ל לא דרש מהנהלת החברה להביא לאישורו את הדוחות הכספיים במועד, ובכך נפגעה יכולתו לפקח על פעילות החברה ולבקרה.

פיקוח משרד הפנים: בשנת 2017 נעשתה בחכ"ל בדיקה של משרד הפנים על ידי אגף בכיר לביקורת ברשויות המקומיות והממונה על החשבונות בשיתוף אגף בכיר לתאגידים, הממונה על הפיקוח על התאגידים, אולם למרות מצבה הכספי החמור של החברה, לא בדק משרד הפנים את הסיבות לגירעונה המצטבר ולא דרש ממנה להכין תוכנית לשיפור מצבה הכספי. 

ניהול כושל של פרויקט מתחם התחנה

פרויקט מתחם התחנה 

אי-הכנת ספר פרויקט: העירייה לא הכינה, טרם תחילת ביצוע הפרויקט, מסמך מסכם לפרויקט מתחם התחנה (להלן - ספר פרויקט), ובו הפרטים האלה: היקפו המלא והמפורט של הפרויקט, אומדן העלויות, תקציב ומקורות מימון, לוח הזמנים עד להשלמת הפרויקט.

העברה לא מסודרת של ניהול הפרויקט לחכ"ל: העירייה העבירה את הפרויקט לניהול החכ"ל ללא הליך סדור ובלי לבדוק אם החכ"ל היא הגורם המתאים ביותר לביצוע הפרויקט, ללא אישור המועצה, ובלי הסכם כתוב בין הצדדים, הקובע את התחייבויות החכ"ל לביצוע הפרויקט ואת פירוט תכולת הפרויקט, לוחות זמנים לביצועו והיבטים כספיים.

אי-היערכותה של החכ"ל לפרויקט מבחינת כוח אדם: החכ"ל לא הייתה ערוכה כראוי לניהול הפרויקט ולבקרה עליו מבחינת כוח אדם מקצועי משלה, כגון מהנדס ומנהל כספים. 

תכנון המתחם

אי-הסדרת הזכויות על המקרקעין במתחם: העירייה החלה בביצוע עבודות במתחם ללא שהוסדרו הנושאים הנדרשים עם רכבת ישראל, המחזיקה בפועל במתחם.

רמ"י חתמה על הסכם החכירה עם העירייה בטרם הסדירה את החזקה על המבנים במתחם, לרבות מבנה המסילאים. ככלל אין מקום לחתום על הסכם חכירה בטרם הוסדרה סוגיית ההחזקה של המבנים שבמתחם, לרבות מבנה המסילאים, תוך כדי דחיית הטיפול באופן המעורר חשש כבד להצלחתו. 

ביצוע עבודות ללא היתרים

עבודות במתחם בניגוד לתוכניות החלות עליו: העירייה והחכ"ל פעלו בניגוד להוראותיה של תוכנית התשתית הלאומית (להלן - תת"ל), והחלו בביצוע הפרויקט ללא אישור של תוכנית שימור מפורטת, כפי שמחייבת התת"ל. הדבר פגע בביצוע הפרויקט, ייקר את עלויותיו ומנע את השלמתו כמתוכנן.

אישור שימוש חורג שלא כדין: לבקשת העירייה אישרה הוועדה המקומית, ללא סמכות, שימוש חורג בסטייה ניכרת.

עבודות בפרויקט ללא היתרי בנייה: החכ"ל ביצעה במתחם עבודות בנייה, עבודות שימור ועבודות תשתית ללא קבלת היתרי בנייה והאישורים הנדרשים בדין. בין היתר ביצעה החברה עבודות במבנים לשימור, הקימה תשתיות לאוהל אירועים ולמבנים יבילים והציבה את המבנים במתחם. החכ"ל גם הקימה חומה במתחם ללא היתר בנייה ובניגוד לתוכניות החלות עליו, ובכך "קבעה עובדות בשטח". 

אי-נקיטת פעולות פיקוח ואכיפה: הוועדה המקומית לא נקטה פעולות פיקוח ואכיפה נגד הבנייה הלא-חוקית במתחם שביצעה החכ"ל. בכך לא מילאה את חובתה לאכוף את הוראותיו של חוק התכנון והבנייה.

תוכנית השימור: הוועדה המחוזית אישרה את תוכנית השימור בלי שמסרה הודעה על הפקדת התוכנית לשימור לרכבת ישראל ולמחזיקים במבנים במתחם, ובכך פגעה באפשרות שלהם להשמיע את טענותיהם, ואישרה את התוכנית בלי לשמוע את עמדתם. 

נזקים כספיים ובקרה כספית לקויה

פעולות שביצעה החכ"ל ללא היתרי בנייה גרמו נזקים בהיקף של מיליוני ש"ח. נוסף על כך, האחסנה הממושכת של המבנים היבילים ושל אוהל האירועים, ששוויים מיליוני שקלים, עלולה לגרום להם נזקים עד כדי אי התאמתם לשימושם המתוכנן ולהביא לבזבוז כספי ציבור.

החכ"ל שילמה לקבלן המבצע שני מיליון ש"ח ללא מדידה וללא אישור של הכמויות בפועל כפי שנקבע בהסכם עם חברת הניהול והפיקוח, ושלא על פי חשבון מאושר וחתום על ידי חברת הניהול והפיקוח. 

ההמלצות העיקריות

נוכח מצבה הכספי הגירעוני של החכ"ל וניהולו הכושל של פרויקט מתחם התחנה, על העירייה לשקול את המשך פעילותה של החכ"ל במתכונתה הנוכחית.

נוכח הכספים שהושקעו בפרויקט עד כה, והניהול הכספי הכושל, על העירייה לבחון באופן יסודי את הפעולות הכספיות שנעשו בפרויקט. על העירייה ועל החכ"ל להשלים בהקדם את הטיפול בקבלת היתרי בנייה כחוק. על העירייה לפעול לקבלת תמונת מצב מלאה ועדכנית מכל הגורמים המעורבים בפרויקט, ובהמשך להחליט על עתידו של הפרויקט והפעלתו לטובת הציבור.

על הוועדה המקומית לאכוף את דיני התכנון והבנייה בתחומה, במיוחד במקרים שהבנייה הלא-חוקית מבוצעת בידי העירייה או בידי החכ"ל.

על החכ"ל כגוף ציבורי להקפיד שכל פעולותיה יהיו לפי הדין, לרבות ביצוע עבודות בנייה בהתאם להיתרי בנייה כדין.

על דירקטוריון החכ"ל לדרוש מהנהלת החברה להביא את הדוחות הכספיים לאישורו במועד הקבוע בחוק, לדון בחוות דעת של רואה החשבון המבקר, לבקש הסברים על עסקאות שנעשו, לדון לעומק במצבה הכספי של החברה ובמגמות העולות מן הדוחות, ולתעד את דיוניו.

על רמ"י להסדיר את זכויותיהם של כל הגורמים במתחם: העירייה, הרכבת ושוכרי המבנים במתחם. 

סיכום

החכ"ל בבעלות מלאה של העירייה ופועלת מטעמה זה כעשרים שנה. שנים רבות לא הוסדרו יחסי הגומלין בין העירייה לחכ"ל, והחכ"ל לא העבירה לעירייה כספים שהייתה חייבת להעביר לה, בין היתר בגין ההכנסות מנכסי העירייה.

פרויקט שימור מתחם תחנת הרכבת הישנה בלב עפולה ופיתוחו הוא פרויקט חשוב מאד לעיר ומיועד לשמש מתחם תרבות, בילוי ונופש עירוני ואזורי. הקמתו חייבה תכנון, ניהול, ביצוע ופיקוח הדוק מצד כל הגורמים המעורבים בו: העירייה, היזמית; החברה הכלכלית, מבצעת הפרויקט; רמ"י, שהקצתה את השטח ומספקת חלק ניכר מהמימון; והמשרד לפיתוח הפריפריה המסייע אף הוא במימון.

בביקורת נמצאו ליקויים חמורים בהתנהלותן של העירייה ושל החכ"ל וביחסי הגומלין ביניהן, אשר השפיעו גם על התכנון, הניהול והביצוע של פרויקט מתחם התחנה ועל הפיקוח עליו. ביצוע הפרויקט היה כרוך בעבירות בנייה ובבזבוז כספי ציבור.

במועד סיום הביקורת הופסקו העבודות במתחם התחנה טרם השלמתן, ואין בידי העירייה והחכ"ל מידע מלא על היקף ההתחייבויות הכספיות בגין הפרויקט. נוסף על כך ציוד יקר שהוזמן, בשווי מיליוני ש"ח, מאוחסן במקומות שונים. על העירייה ועל החכ"ל לדון דיון מעמיק בנזק שנגרם ושצפוי להיגרם מאי-השלמת הפרויקט, ובצעדים שיש לנקוט כדי להפיק את המרב מן המתחם. 

נוכח הגירעון המצטבר של החכ"ל, כ-50 מיליון ש"ח, וכישלונה בניהול הפרויקט, על העירייה לבחון מחדש את המשך פעילותה של החברה במתכונתה הנוכחית.