התקשרות לביצוע סקר נכסים לקביעת ארנונה והתקשרות עם חברת גבייה - עיריית כפר יונה

תקציר

רקע כללי

כפר יונה הוכרזה כמועצה מקומית בשנת 1940 וביוני 2014 קיבלה מעמד של עירייה. מספר התושבים בתחום עיריית כפר יונה (להלן גם - העירייה) בסוף שנת 2017 היה 22,205, ומספר בתי האב - 7,419. על פי המדד החברתי-כלכלי של הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, העיר מדורגת באשכול 7. במועד הביקורת עמד בראש עיריית כפר יונה מר אפרים דרעי, אשר כיהן בתפקיד משנת 1977 עד שהוחלף בבחירות בנובמבר 2018. 

על פי הדוח הכספי המבוקר של העירייה לשנת 2017, תקציב העירייה בשנת 2017 היה כ-134 מיליון ש"ח. העירייה גבתה בשנת 2017 עבור ארנונה כ-37 מיליון ש"ח. חוב חייבי הארנונה לסוף שנת 2017, בכלל זה חובות מסופקים וחובות למחיקה, הסתכם בכ-16 מיליון ש"ח. שיעור הגבייה הכולל עבור הארנונה היה 92%. 

במחצית השנייה של שנת 2014 נחתם בין העירייה לחברת גבייה פרטית (להלן - חברת הגבייה או החברה) חוזה לקבלת שירותי גבייה, לרבות אכיפה מינהלית (להלן - חוזה הגבייה). בהתאם לחוזה האריכה העירייה את ההתקשרות עם חברת הגבייה שלוש פעמים עד ספטמבר 2019. 

חברת הגבייה היא המפעילה והמנהלת של מחלקת הגבייה בעירייה, וכל עובדי המחלקה - מנהל המחלקה וחמש עובדות - הם עובדי החברה. גזבר העירייה, שהוא גם הממונה על הגבייה ומנהל הארנונה (להלן - הגזבר), הוא המפקח היחיד על פעילות מחלקת הגבייה בעירייה.

הארנונה השנתית שמשלם המחזיק בנכס מחושבת לפי שטחו הכולל. ביצוע סקר נכסים לקביעת הארנונה בתחום הרשות המקומית הוא אמצעי יעיל להתאים בין מספר הנכסים ושטחם והשימוש הנעשה בהם בפועל ובין רישומי מערך הארנונה של הרשות. בתחילת שנת 2016 התקשרה העירייה בחוזה עם חברת הגבייה לביצוע "מדידות וסקר שימושים לצרכי ארנונה" (להלן - חוזה המדידות). 

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-נובמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות העירייה בנוגע לביצוע סקר נכסים לקביעת ארנונה ובנוגע להתקשרות עם חברת הגבייה.

הליקויים העיקריים

ביצוע מדידות וסקר שימושים לצורכי ארנונה

העירייה לא הוציאה לחברת הגבייה הזמנת עבודה, בניגוד לקבוע בחוזה המדידות. בהיעדר הזמנת עבודה אין לדעת מתי בדיוק החלו עבודות המדידה לסוגיהן, ומה בדיוק סוכם בין הצדדים בדבר היקף השירותים שיינתנו, תוכנית העבודה ולוחות הזמנים. בהיעדר הזמנת עבודה גם תתקשה העירייה לתבוע מחברת הגבייה את תשלום הפיצויים המוסכמים הקבועים בחוזה המדידות בגין אי-עמידתה בלוחות הזמנים ובמועד סיום עבודות המדידה.

העירייה לא בדקה וממילא לא העריכה נכונה בשלב פרסום מכרז המדידות וגם במועד החתימה על חוזה המדידות את המספר הכולל של הנכסים למדידה, ובפרק זמן של כשנה ושבעה חודשים ממועד המכרז נוספו 713 נכסים למדידה. בשל הערכה שגויה זו נפגעת יכולת העירייה לעמוד על קיום הוראות החוזה בנוגע למועד סיום המדידות ולדרוש את הפיצוי המוסכם בחוזה בגין איחור בהשלמתן.

אשר להנחיות לביצוע המדידות - העירייה נתנה למודדים הנחיות לא ברורות לביצוען; במסמך ההנחיות נפלו טעויות שהטעו את המודדים בשטח; ההחלטה שלא לחייב בארנונה חניונים תת-קרקעיים בבנייה רוויה גם אם תקרתם גבוהה מ-2.20 מ' מנוגדת לצו הארנונה שלה.

העירייה לא קיימה הליכי פיקוח ובקרה של ממש על עבודת המדידות של חברת הגבייה כנדרש בחוזה המדידות.

עד מאי 2018 התקבלו בעירייה 144 פניות והשגות של תושבים בנוגע לשומות הארנונה המעודכנות שקיבלו. מהמדידות החוזרות של הנכסים עולה כי היעדר הנחיות ברורות לביצוע המדידות והיעדר פיקוח ובקרה נאותים במועדי מדידת הנכסים גרמו לחיובים שגויים.

פיקוח ובקרה של העירייה על עבודת חברת הגבייה 

בעירייה אין מדיניות כתובה ומעודכנת בנושא המטרות והיעדים בתחומי הגבייה השונים, שתהיה בסיס לנהלים הקיימים, לדוגמה בתחום ההרשאות לצפייה ולעדכון נתונים במערכת הגבייה. 

לא מונה מפקח על חברת הגבייה הכפוף לגזבר העירייה, כנדרש ב"נוהל העסקת חברות גביה" (להלן - הנוהל). המפקח אמור להיות מופקד על הקשר עם חברת הגבייה ולוודא שהיא מבצעת את תפקידה בהתאם לנוהל, לבדוק כל תלונה שמתקבלת נגד החברה ולהגיש דוח שוטף לגזבר על פעולות הפיקוח והבקרה שביצע ועל החריגות, אם מצא כאלה.

חברת הגבייה לא הגישה לאישור הגזבר תוכניות עבודה לשנים 2017 ו-2018, ואף לא הוגשו סיכומי פעילות תקופתיים, והעירייה מצידה לא הקפידה לדרוש תוכניות וסיכומים אלו.

בפועל אין הפרדה בין התפקידים במחלקת הגבייה כנדרש, ולכל עובד במחלקה הרשאה לעדכן ולבצע שינויים במערכת, אף שהפרדת תפקידים היא אחת מבקרות היסוד בכל הקשור לניהול כספים ונועדה להבטיח את מניעתן של פעולות לא מורשות. 

אכיפת הגבייה על חייבי ארנונה

בשל אופן ניהולה של מערכת אכיפת הגבייה בעירייה, קשה להבטיח שמחלקת הגבייה והעומד בראשה מקבלים הנחיות לפעולה באופן שאינו מותיר להם שיקול דעת, אלא סמכויות ביצוע בלבד, כפי שנדרש בפסיקה, בנוהל ובחוזה הגבייה.

למעלה משנה לא נקטה מחלקת הגבייה כל פעולת אכיפה לגביית חובות ארנונה של תושבים (קובץ חייבים מעודכן הועבר בפעם האחרונה לאישור הגזבר להמשך הפעלת האכיפה בנובמבר 2017). הגזבר לא קידם פעולות גבייה במהלך תקופה זו.

ההמלצות העיקריות

על העירייה לציין על כל חוזה שהיא צד לו את מועד חתימתו.

על העירייה לשלם לחברת הגבייה עמלה בהתאם לשיעור הנקוב בחוזה, שהוא גם שיעור העמלה שהציעה חברת הגבייה במכרז. על העירייה לקזז מתשלומיה לחברת הגבייה את הסכום העודף ששילמה לה שלא בהתאם לשיעור עמלה זה. 

כדי להבטיח שכל ההשגות על חיובי הארנונה יטופלו כראוי וכדי לפקח על אופן הטיפול בהן, חובה על העירייה לנהל בסיס נתונים מעודכן ומסודר.

על העירייה לשמור את נתוני המדידות הישנים לצורך מעקב ולבצע את הקיזוזים מול חברת הגבייה באופן שוטף.

על העירייה למצוא פתרון שיאפשר בקרה לגזבר על השינויים המבוצעים במערכת בעת ביצועם.

על העירייה להקפיד ולקיים את הוראות הנוהל בנושא מתן אישורי העסקה לעובדי חברת הגבייה. 

על העירייה למצות את זכותה, המעוגנת בחוזה הגבייה, לקבל מחברת הגבייה ללא תוספת תשלום מדידות באמצעות מודד מוסמך בהיקף של 10,000 מ"ר בשנה.

על העירייה להגביר את הפיקוח על עבודת חברת הגבייה ולאכוף עליה לקיים את הוראות חוזה הגבייה ואת הוראות הנוהל.

סיכום

דוח זה מצביע על התנהלות לקויה של עיריית כפר יונה בביצוע סקר נכסים לקביעת הארנונה בעיר. מאחר שמס הארנונה הוא אחד המקורות העיקריים למימון התקציב של הרשות המקומית לצורך ביצוע מטלותיה ומיצוי סמכויותיה ולמתן סל שירותים לתושב, ולמען הצדק וההגינות, חשוב שהליך גבייתו יהא תקין ושוויוני. לשם כך חשוב לוודא שבסיס המס הוא נכון ומקיף את כל הנכסים שבתחום שיפוט העירייה. אי-קיום נאות של כל סעיפי ההתקשרות של העירייה עם חברת הגבייה, חריגה מתנאי ההתקשרות או היעדר פיקוח ובקרה נאותים על תהליך ביצוע הסקר - כל אלה עלולים לפגוע בקופה הציבורית ובאמון התושבים ברשות המקומית. 

הדוח מצביע גם על ליקויים באופן התנהלותה של מחלקת הגבייה בעירייה. המחלקה מופעלת באמצעות חברת גבייה חיצונית באופן שאינו תואם את הנוהל שקבע משרד הפנים ואת חוזה הגבייה. במתכונת הנוכחית של הפעלת מחלקת הגבייה גם אין מתאפשרת לעירייה מידה מספקת של פיקוח ובקרה על הפעלתה בידי חברת הגבייה, וכל אלו יחדיו עלולים להביא לידי פגיעה בקופה הציבורית ובתושבים. 

על העירייה להפיק לקחים מהליקויים שהועלו בדוח זה כדי שאלו לא יישנו, ולטפל לאלתר בנושא הפיקוח והבקרה על חברת הגבייה. מעורבות של ראש העירייה נדרשת לתיקון הליקויים שהועלו, לקידום סיומו של סקר הנכסים, לתיקון התנהלות מחלקת הגבייה ולהיערכות לסיום ההתקשרויות עם החברה.