תקציר
רקע כללי
באקה אל-גרבייה הוכרזה כעיר בשנת 1996. על פי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לסוף שנת 2017, אוכלוסיית באקה אל-גרבייה (להלן גם - העיר) מנתה באותה עת כ-29,000 תושבים. שטח השיפוט של עיריית באקה אל-גרבייה (להלן - העירייה) הוא כ-9,200 דונם, והעיר מדורגת ברמה חברתית-כלכלית נמוכה (באשכול 3).
עו"ד מורסי אבו מוך נבחר לראש העירייה בבחירות מיוחדות שהתקיימו באוקטובר 2011, ונבחר בשנית לתפקיד זה בבחירות מיוחדות שהתקיימו בנובמבר 2015, ולפיכך בסוף אוקטובר 2018, מועד הבחירות לכלל הרשויות המקומיות, לא התקיימו בחירות בבאקה אל-גרבייה. המועצה מונה 15 חברים, לרבות ראש העירייה. במרץ 2017 מונה לעירייה חשב מלווה חדש (להלן - החשב המלווה).
על פי הדוח המבוקר של העירייה, בשנת 2017 הסתכמו הוצאותיה במסגרת תקציבה הרגיל בכ-167 מיליון ש"ח. העודף השוטף שלה לאותה שנה הסתכם בכ-529,000 ש"ח. הגירעון המצטבר של העירייה במסגרת תקציבה הרגיל לסוף אותה שנה הסתכם בכ-9 מיליון ש"ח, והגירעון הסופי בתב"רים שכבר הושלמו הפעילויות שהם הוקצו לביצוען הסתכם בכ-1.3 מיליון ש"ח.
על פי הדוח הכספי המבוקר של העירייה לשנת 2017, חוב חייבי הארנונה לעירייה לסוף שנת 2017 הסתכם בכ-175 מיליון ש"ח, מכלל זה הופרשו כ-148 מיליון ש"ח לחובות מסופקים ולחובות למחיקה. שיעור הגבייה הסתכם בכ-75% מכלל החיוב השוטף נטו לאחר קיזוז הנחות ומחיקות, שיעור הגבייה מפיגורים הסתכם בכ-25% ומהחיוב הכולל נטו בכ-53%.
פעולות הביקורת
במחצית השנייה של שנת 2018 בדק משרד מבקר המדינה את אופן פעילותה של עיריית באקה אל-גרבייה בתחומים אלה: גביית ארנונה, מתן הנחות בארנונה והסעת תלמידים למוסדות חינוך.
הליקויים העיקריים
גביית ארנונה
בשנים 2015 - 2017 לא נקטה העירייה את כל האמצעים העומדים לרשותה כדי לגבות את חובות הארנונה של 220 חייבים אשר צברו באותן שנים כ-11 מיליון ש"ח בסך הכול, אשר שיעורם היה באותה עת כ-41% מכלל יתרת הפיגורים בארנונה, שהסתכמה לסוף שנת 2017 בכ-27 מיליון ש"ח לא כולל חובות מסופקים.
לסוף שנת 2017 צברו 66 עובדי עירייה חובות בסך כ-4.4 מיליון ש"ח בגין חיובי ארנונה עבור נכסי מגורים שבבעלותם. עד אוגוסט 2018 גבתה העירייה רק את חובותיהם של 16 מ-66 העובדים האמורים, בסכום כולל של כ-575,000 ש"ח. העירייה לא פעלה לגביית חובותיהם של 50 (כ-76%) העובדים הנותרים, ובכלל זה לא ניסתה לקבוע איתם הסדר ולפיו מהשכר המשולם להם יקוזז סכום חודשי עד לפירעון מלא של חובותיהם. אשר על כן חובם הלך ותפח ליותר מ-4.5 מיליון ש"ח.
העירייה לא קבעה נוהל עבודה כתוב, סדור ומחייב בכל הנוגע לפעילותה של חברת הגבייה שהעסיקה בשנים 2015 - 2018, לרבות בענייני ארנונה, שלפיו יקוים הליך קבוע לביצוע כל פעולת גבייה ויצורפו האסמכתאות והאישורים הנדרשים לכל פעולה המתבצעת במסגרת ההליך.
אין בידי מחלקת הגבייה מידע המאפשר לה להבחין בין חייבי הארנונה אשר העיקול על חשבון הבנק שלהם בוטל משום שחובם הוסדר לבין החייבים שלא הסדירו את חובם והעיקול על חשבונם הוסר באופן אוטומטי. עקב כך נבצר מהעירייה לחדש באופן מיידי את העיקול על חשבון הבנק של חייבים שלא הסדירו את חובם ואשר העיקול על חשבונם הוסר באופן אוטומטי. העיקול על חשבונות הבנק של החייבים חודש רק במסגרת "המבצע הבא".
בשנים 2017 ו-2018 ביטל מנהל הארנונה בעירייה עיקולי חשבון בנק נוספים על אלה שביטל מנהל הגבייה, שלא בהתאם לדרישת החשב המלווה. כתוצאה מכך, לא ניתן היה לעמוד על פשר ביטול העיקולים ובאם הסדרת החוב כדרישתו הייתה העילה לביטול או שהם בוטלו מסיבה אחרת.
העירייה לא נקטה נגד חייבים פעולות גבייה במישור המשפטי, כגון פתיחת תיק הוצאה לפועל בלשכות ההוצאה לפועל, הטלת עיקולים והנפקת צווי עיכוב יציאה מן הארץ, וזאת גם לאחר מיצוי ההליך המינהלי שננקט נגדם.
העירייה לא רשמה המחאות שחוללו בחשבון נפרד ומקביל במערכת הנהלת החשבונות שלה, שלא לפי הנחיות משרד הפנים להנהלת חשבונות, וכן לא קיימה מעקב אחר הטיפול בגביית החובות שנוצרו.
כמו כן, במערכת הממוחשבת של העירייה שונו סיווגי נכסים - חלק מהנכסים החייבים בתשלום ארנונה סווגו כנכסים שפטורים מתשלום ארנונה, בנימוקים כגון: "בלתי ראוי למגורים" או "נכס בבנייה", ללא אסמכתה כדין. בין היתר בוצע שינוי הסיווג של נכסים במערכת באופן המיטיב עם שני חברי מועצה מכהנים ועם חבר מועצה לשעבר בלא שצורפו למערכת הממוחשבת תצלומים ברורים ומהימנים או מסמכים אחרים שיעידו כי שינוי סיווג הנכסים מוצדק.
העירייה חייבה את בעלי הנכסים בארנונה כללית שלא בהתבסס על מדידה מדויקת של שטחי הנכסים או על תוכניות בנייה, ולפעמים חייבה אותם רק על סמך הערכה של עובדי מחלקת הגבייה. בעירייה לא נמצאו אסמכתאות המעידות על אופן קביעת שטחי הנכסים, ואף לא נמצאו בה תרשימים לביסוס הנתונים בדבר שטחיהם. מכך אפשר ללמוד על כשל ניהולי הפותח פתח לפגיעה בטוהר המידות.
מתן הנחות בארנונה
שלא בהתאם להוראות הדין, העירייה לא התנתה את מתן ההנחה בארנונה בהסדרת חובות העבר. לא זו אף זו, העירייה לא ביטלה הנחות בארנונה לחייבים שלא שילמו את חובותיהם לאחר שאושרו בקשותיהם להנחות.
בחלק מהבקשות להנחה שהוגשו לעירייה לא היה מידע על מקורות המחיה של מבקשי ההנחות ועל פרטי הנכסים אשר בבעלותם. כמו כן, העירייה לא דרשה ממבקשי ההנחות לצרף לבקשותיהם אסמכתאות המעידות על נכונות המידע שציינו בבקשות, כגון דפי חשבון בנק.
בשנים 2015 - 2017 העניקה העירייה הנחות בארנונה בשיעור של 80% לשישה חברי מועצה, בלא שצורפו לבקשותיהם לקבלת הנחה המסמכים הדרושים כדי לזכותם בהנחה, כנדרש בהוראות הדין. התעורר חשש כי בכך ניתן לנבחרי ציבור יחס מועדף העלול לפגוע באמון הציבור בהם ובעירייה.
העירייה לא עדכנה את כל ממצאי סקר הנכסים שביצעה, והדבר לא איפשר לה למצות את מלוא פוטנציאל החיוב בארנונה.
הסעת תלמידים למוסדות חינוך
בחוזה שנחתם בין העירייה ובין חברת הסעות וטיולים (להלן - חברת ההיסעים) מונתה החברה למשק וכלכלה של השלטון המקומי בע"מ (להלן - משכ"ל) לתת לעירייה שירותי ניהול ופיקוח בכל הנוגע לביצוע ההסעות, ואולם לא נחתם הסכם נפרד ומפורט בין משכ"ל ובין העירייה, אשר מגדיר באופן מספק את מהותם והיקפם של שירותי הניהול שמשכ"ל תספק לעירייה ואת תחומי אחריותה של משכ"ל.
בניגוד להוראות החוזה, בעירייה לא נמצאו רשימות מעודכנות של הנהגים המבצעים - מטעם חברת ההיסעים - את הסעות התלמידים, ולמותר לציין כי לא היו בידיה תצלומי רישיונות הנהיגה של נהגי ההסעות ואישור מהמשטרה שהם עומדים בהוראות החוק למניעת העסקה של עברייני מין במוסדות מסוימים, התשס"א-2001. בעירייה גם לא נמצאו אישורים מעודכנים של קצין הבטיחות מטעם חברת ההיסעים שיעידו כי מצב בריאותם של הנהגים תקין.
ליד ארבעה משישה בתי ספר בבאקה אל-גרבייה שאליהם מוסעים תלמידי חינוך רגיל לא הוקמו כלל תחנות הסעה מוסדרות ומשולטות. בחלק מנקודות האיסוף וההורדה אין מדרכה סלולה, והתלמידים נאלצים לעמוד בכביש - תוך סיכון ממשי של חייהם - ולחכות לרכבי ההסעה. זאת ועוד, רק ב-2 מ-24 נקודות האיסוף וההורדה של תלמידים הפזורות ברחבי העיר הוצבו תחנות והותקנו בהן סככות כנדרש בחוזר מנכ"ל משרד החינוך. בשום נקודת איסוף והורדה מנקודות האיסוף וההורדה שבתחום השיפוט של העירייה לא הוצבו שלטים.
שום מוסד ממוסדות החינוך בעיר לא מינה מורה תורן שמתפקידו לפקח על התלמידים בעת עלייתם לרכבי ההסעות ובעת רדתם מהם.
בחשבונות החודשיים שחברת ההיסעים הגישה לעירייה לא צוינו פרטים חשובים נוספים כנדרש בהסכם שנחתם עם חברת ההיסעים, לרבות מספר כלי הרכב שבוצעו בהם ההסעות בכל מסלול ומספרי הרישוי שלהם.
רק בשתיים מ-206 הבדיקות המדגמיות שביצעו בקרים מטעם משכ"ל - שיעור זניח במיוחד - נבדקו הסעות של תלמידי החינוך המיוחד אל מחוץ לעיר. בתיקי העירייה גם לא נמצאו מסמכים המעידים כי משרד החינוך קיים בדיקות או סיורים לבדיקת אופן יישום הנחיותיו והוראותיו, בכל הנוגע לסדרי ההסעות הנדרשים.
ההמלצות העיקריות
על העירייה לפעול לאלתר להגדלת היקף גביית הארנונה מכלל תושבי באקה אל-גרבייה ולהפחתת יתרות החובה שלהם, ועליה לנקוט צעדים נמרצים במיוחד נגד אותם חייבים שצברו חובות בסכומים ניכרים.
על העירייה להפסיק לאלתר מתן הנחות ופטורים שלא בהתאם להוראות שנקבעו בתקנות ובדין. עליה גם להפסיק לאפשר לחייבים שלא הסדירו את חובות העבר שלהם לקבל הנחות בשנה הנוכחית.
על העירייה לנקוט גם את הפעולות האלה: לקבוע נוהל מפורט בנושא פעילותה לגביית חובות חייבים ונהלים ברורים ומפורטים לעניין הטלת עיקולים, הסרתם וכל הקשור בכך; להעמיד לרשות מחלקת הגבייה בעירייה את כל הנדרש לה כדי שתוכל לטפל כהלכה בתחום הליכי הגבייה המשפטית; להגביר את הפיקוח על פעולות מחלקת הגבייה בכל הנוגע לשינוי סיווגי נכסים במערכת הממוחשבת ולדרוש מהמחלקה לתעד שינויים אלה ולצרף למערכת הממוחשבת אסמכתאות המעידות על השינויים; להקפיד לממש את הסמכויות המוקנות לה בדין לגביית תשלומים מחייבים, בייחוד כאשר מדובר בחייבים שהם עובדים שהיא מעסיקה ואף משלמת את שכרם; לגבות את חובות החייבים זמן סביר לאחר היווצרותם של החובות - על מנת למנוע את הצטברותם לסכומים גדולים שהיא תתקשה לגבות; להגביר את הפיקוח על מחלקת הגבייה ולקבוע את סכומי החיוב לפי מדידות מדויקות של שטחי הנכסים שמבצעים אנשי מקצוע מוסמכים ובהתבסס על מסמכים ואסמכתאות כנדרש; לנהל רישום, בחשבון נפרד ומקביל במערכת הנהלת החשבונות, בנושא הטיפול בגבייתן של ההמחאות שחוללו, לבצע מעקב בנושא ולספק למחלקת הגבייה את כל הסיוע הנדרש בתחום הליכי הגבייה המשפטית הננקטים נגד חייבים בעלי המחאות שחוללו.
בכל הנוגע למתן הנחות, על העירייה לאשר בקשת הנחה בארנונה רק אם שולמה יתרת הארנונה הכללית שהוטלה על הנכס; מן הראוי גם שהעירייה תפעיל ממשק מידע רחב ומפורט בשיתוף המוסד לביטוח לאומי, באופן שיאפשר לה לבצע בקרה יעילה על המידע הכלול בבקשות להנחה שהוגשו לה. על העירייה מוטלת החובה להקפיד גם שהתושבים המגישים לה בקשות לקבלת הנחה יצרפו לבקשותיהם מסמכים המאששים את הנתונים המפורטים בבקשות.
על העירייה להפסיק לאלתר לתת הנחות לחברי מועצה כל עוד אינן מגובות באסמכתאות כנדרש, לרבות אישור החשב המלווה.
בהתחשב בכך שהעירייה ביצעה את סקר הנכסים האחרון יותר מארבע שנים לפני מועד סיום הביקורת, וכן בכך ששטחיהם של נכסים רבים שהוזנו במערכת הממוחשבת התבססו על הערכה של עובדי מחלקת הגבייה, על העירייה להזין במערכת זו את הנתונים המדויקים על שטחם של נכסים אלה בהתאם לממצאי הסקר, וזאת בהקדם האפשרי. אם ממצאי הסקר לא סיפקו מידע על כלל הנכסים שבתחום שיפוטה של העירייה, עליה לבצע סקר נכסים חדש ולהזין למערכת הממוחשבת שלה את ממצאיו.
אשר להסעות תלמידים למוסדות חינוך, על העירייה לחתום עם משכ"ל על חוזה ניהול ופיקוח, ובו לפרט את מלוא חובותיהם וזכויותיהם של שני הצדדים; לקיים מעקב שוטף כדי לוודא כי רישיונות ההסעה ורישיונות רכבי ההסעות ופוליסות הביטוח תקפים ומתחדשים לפי הצורך; וכן עליה להקפיד כי יוגשו לה, בתדירות שתקבע, רשימות של נהגי ההסעות המסיעים את התלמידים, לרבות אישורים מהמשטרה המעידים כי הנהגים לא הורשעו בעבירות מין ואישורים מקצין הבטיחות המעידים על תקינות מצבם הבריאותי.
כדי להבטיח את בטיחות התלמידים ואת שלומם, על העירייה לפעול ללא דיחוי נוסף להתקנת תחנות הסעה, לרבות באמצעות הגבהת המדרכה מעל פני הכביש, הצבת מעקות ושלטים ברורים, וזאת כדי לאפשר לתלמידים להמתין בבטחה לרכבי ההסעה. על העירייה להפקיד בכל אחת מהתחנות הסמוכות לבתי הספר מורה תורן אחראי שמתפקידו לפקח על הסדר בעת העלאת תלמידים לרכבי ההסעות ובעת רדתם מהם ולדווח באופן שוטף למנהל בית הספר על מפגעים וליקויים בתחנת ההסעה.
בכל הנוגע לסדרי דיווח ובקרה, על העירייה לדאוג שבחשבוניות לתשלום שיוגשו לה ייכללו דיווחים מפורטים על שירותי ההסעות שקיבלה. כמו כן עליה לדרוש שנציגי מוסדות החינוך שאליהם מוסעים התלמידים יאשרו בחתימתם את פרטיה של כל הסעה. עוד מוטל עליה להגדיל במידה רבה את תדירות הבדיקות בעניין ההסעות של תלמידי החינוך המיוחד ולעגן את מספרן של הבדיקות הנדרשות בהסכמים שבין כל הצדדים: העירייה, משכ"ל וחברת ההיסעים.
על העירייה לכלול בהסכמי התקשרות עתידיים עם נותני שירותי ההסעות את ההסדרים הדרושים לביצוע השירות כהלכה אשר צוינו בדוח זה, כגון: ביצוע מעקב שוטף אחר תוקף רישיונות כלי הרכב ורישיונות הנהיגה של הנהגים, אחר מידת עמידתם של הנהגים בתנאי הכשירות שנקבעו, אחר מספר הבדיקות התקופתיות שיבוצעו ואחר מסירת דיווחים מפורטים על שירותי ההסעות.
על משכ"ל מוטלת החובה לפעול בהקדם לחתום עם כלל הרשויות המקומיות על חוזה התקשרות שיסדיר ויפרט את מהותם והיקפם של שירותי הניהול שמשכ"ל תספק לרשות ואת תחומי אחריותה של משכ"ל.
סיכום
ממצאי דוח זה מעידים כי אופן טיפולה של העירייה בנושא גביית ארנונה ומתן ההנחות בארנונה היה כושל והתאפיין בגרירת רגליים, ועקב כך פגע בכוח ההרתעה שלה ועודד תושבים שלא להסדיר את חובם לעירייה. העירייה פעלה בנושא זה שלא בהתאם להוראות של פקודת העיריות [נוסח חדש] ושל פקודת המסים (גביה) משנת 1929 וגם לא התחשבה בהנחיות החשב המלווה שמונה לה והעניקה לחייבים הנחות שלא הייתה מוסמכת להעניק. היא העניקה לנבחרי ציבור פטור ללא אסמכתאות מתאימות, ברורות ונכונות וכן העניקה לחברי מועצה הנחות שלא בהתבסס על מסמכים המוכיחים כי הן מוצדקות; והדבר, אשר אינו עולה בקנה אחד עם עקרון השוויון, עלול לפגוע באמון הציבור בנבחריו. גם לתגובת העירייה בעניין ממצאי הדוח היא צירפה מסמכים שקיים ספק בנוגע למהימנותם ותצלומים באיכות ירודה במיוחד, שעוררו חשש שהומצאו לביקורת "יש מאין". כמו כן העלה דוח זה כי לבקשות רבות לקבלת הנחה לא צורפו המסמכים המתאימים, וכי העירייה לא נקטה צעדים נגד מספר לא מבוטל של עובדי עירייה שצברו חוב בגין אי-תשלום ארנונה. מנגד היא גבתה ארנונה על סמך מדידות לא מדויקות, שלא על פי כללי מינהל תקין, ובכך פגעה באמון הציבור בה.
העירייה אף שינתה במערכת הממוחשבת סיווג נכסים של שני חברי מועצה ושל חבר מועצה לשעבר באופן שהם סווגו כנכסים פטורים מתשלום ארנונה, בלא שדרשה אסמכתאות מספקות המצדיקות את שינוי הסיווג. לאותם שלושה חברי מועצה ולשלושה חברי מועצה נוספים ניתנו הנחות מארנונה שלא התבססו על מסמכים המוכיחים כי ההנחות מוצדקות. הסיווגים ששונו וההנחות שניתנו לא התיישבו עם הוראות הדין ועקרון השוויון, ויש בכך כדי לפגוע באמון הציבור בנבחריו.
נמצאו ליקויים של ממש גם באופן טיפולה של העירייה בתחום הסעות התלמידים למוסדות החינוך בעיר ומחוצה לה - העירייה התעלמה מהוראות בסיסיות של משרד החינוך ומהסכם עם חברת ההיסעים, ואף לא הקפידה על הוראות בטיחות הכרחיות שנועדו למנוע סיכון לבריאותם ואף לחייהם של התלמידים.
על העירייה - בשים דגש על העומד בראשה - לשמש דוגמה אישית לשמירת חוק, לגלות אחריות ציבורית ולהקפיד לפעול לפי עקרונות מינהל ציבורי תקין. כמו כן, מחובתה לנהוג ביתר זהירות בכספי הציבור, לתקן בהקדם את הליקויים שהועלו בדוח זה.
על משרד הפנים, בתור המאסדר של השלטון המקומי בכלל ושל עיריית באקה אל-גרבייה בפרט, מוטלת החובה לפקח על העירייה, באמצעות החשב המלווה שמינה לעירייה ורואי החשבון המבקרים מטעמו, כדי לוודא שהעירייה פועלת לפי החוק, ההנחיות וההוראות שנקבעו וכי תיקנה את הליקויים שהועלו בדוח זה. ואם בדיקתו העלתה כי העירייה לא פעלה כנדרש בתחומים אלה, עליו לשקול אם יש בכך כדי להשפיע על זכאותה לקבלת מענקים להפחתת גירעונה.
על משרד החינוך - בהיותו המאסדר ובעל הסמכות בכל הנוגע לסדרי ההסעות למוסדות החינוך ברחבי הרשויות המקומיות, ובייחוד בהיותו הגורם העיקרי המממן את ההסעות - מוטלת גם האחריות לקיים בקרה שוטפת כדי לוודא שהנחיותיו והוראותיו מקוימות.
לנוכח הליקויים החמורים, המהותיים וכבדי המשקל שהעלה משרד מבקר המדינה בנושא אופן תפקודה של העירייה, ובייחוד בנושא מתן פטורים והנחות בתשלומי הארנונה לתושבים - ובפרט לחברי מועצת הרשות, ממליץ משרד מבקר המדינה למשרד הפנים לבחון ביסודיות את הליקויים שהועלו בדוח זה בנושא אופן גביית הארנונה בעיר ולשקול לנקוט את הכלים שהוקנו לו על פי דין נגד מי שיימצא אחראי לפגיעה בסדרי מינהל תקין, בטוהר המידות ובמוסדות ציבור. כמו כן, אם ממצאיה של בחינה כזאת של משרד הפנים יעלו חשש לעבירות פליליות, לרבות בעניינים הנוגעים לגביית הארנונה ולמתן פטורים והנחות, יהיה עליו לערב בנושא גם את הגורמים הרלוונטיים מטעם היועץ המשפטי לממשלה.