1. ב-2.3.05 התקבל בכנסת חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות) (תיקון מס' 6) (והארכת מועדים בבחירות מיוחדות - הוראת שעה), התשס"ה-2005. בתיקון הוכנסו שינויים בחוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג - 1993 (להלן - החוק), והוסדר, בין היתר, מתן מימון ממלכתי למתמודדים בבחירות מיוחדות לבחירת ראש רשות. הוראת השעה התייחסה לבחירות המיוחדות שהתקיימו בחודש אדר ב' התשס"ה.
2. ב-15.3.05 (ד' באדר ב' התשס"ה) התקיימו בחירות מיוחדות (להלן: הבחירות) לראש הרשות המקומית קריית טבעון. בבחירות אלה התמודדו חמישה מועמדים, שזכאותם לקבלת מימון ממלכתי נקבעה לפי התיקון האמור לחוק. לנוכח תוצאות הבחירות, קוימו ב-29.3.05, בחירות חוזרות (להלן: הבחירות החוזרות) אשר בהן התמודדו שני מועמדים. בבחירות אלה ניצח אלון נבות.
3. עם מתן מימון ממלכתי מוטלות על המועמדים הגבלות בקשר להוצאותיהם ולהכנסותיהם, וחשבונותיהם עומדים לביקורת מבקר המדינה. בדוח שעל מבקר המדינה למסור לפי החוק, עליו לקבוע אם המועמדים ניהלו מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה, אם הוצאות הבחירות שלהם היו בגבולות התקרה שנקבעה בחוק ואם ההכנסות שקיבלו היו בגבולות שנקבעו בחוק.
4. (א) בחוק נקבע, כי על המועמדים למסור למבקר המדינה את חשבונותיהם ואת הדוחות הכספיים שלהם לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה חשבון בדבר תקינותם ושלמותם ובדבר ניהול מערכת חשבונות בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) ברשויות מקומיות שמספר בעלי הזכות לבחור בהן גדול מ-5,000 הוטל על המועמדים למנות רואי חשבון בעצמם ועל חשבונם.
(ג) מספר בעלי הזכות לבחור בקריית טבעון גדול מ- 5,000.
5. הוראות החוק בדבר ניהול חשבונות, ביקורת חשבונות, הגבלת הוצאות והכנסות, וביקורת מבקר המדינה, חלות גם על מועמדים שלא קיבלו מימון, בין שלא ביקשוהו, ובין שלא היו זכאים למימון מחמת אי-מילוי תנאים מוקדמים מסוימים הקבועים בחוק.
6. (א) דוח זה עוסק, כאמור, בחמישה מועמדים שהשתתפו בבחירות.
(ב) ארבעה מועמדים מסרו למבקר המדינה דוחות כספיים לתקופת הבחירות בצירוף חוות דעת של רואה החשבון.
(ג) מועמד אחד לא מסר למשרד מבקר המדינה, חרף פניות חוזרות ונשנות, דוח כספי לתקופת הבחירות. המועמד לא היה זכאי למימון מאוצר המדינה.
עיקרי הממצאים
7. תוצאות ביקורת החשבונות של המועמדים נקבעו על פי אלה: הדוחות הכספיים שמסרו; חוות הדעת של רואי החשבון שבדקו את החשבונות שצורפו לדוחות הכספיים; בדיקת חשבונות המועמדים; בדיקות ובירורים משלימים שעשו עובדי משרדי; השלמות, תיקונים והסברים של המועמדים ותצהירים של נציגי המועמדים שהתקבלו כראיה לפי סעיף 21(ה) לחוק.
קיומן של הנחיות מבקר המדינה
8. (א) לפי החוק, על המועמדים לנהל את מערכת החשבונות שלהם בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
(ב) מועמד אחד שמסר דוח כספי, ניהל את חשבונותיו שלא בהתאמה מלאה להנחיות מבקר המדינה.
(ג) שלושה מהמועמדים שמסרו דוחות כספיים, ניהלו את מערכת חשבונותיהם בהתאם להנחיות מבקר המדינה.
הוצאות
9. (א) בחוק אין התייחסות לדרך חישוב תקרת ההוצאות של מועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות אשר אינו זכאי למימון ממלכתי.
מבקר המדינה לשעבר מצא לנכון לקבוע, כי מועמד שאינו זכאי למימון ממלכתי ועמד בתקרת הוצאות של מועמד הזכאי לסכום המימון המינימלי (קרי מועמד שזכה בלא פחות מ-20% מהקולות הכשרים של בוחרים), יראו אותו כמי שהוצאות הבחירות שלו היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת. בעיה זו הועלתה בדוחות קודמים , הנוגעים למועמדים לראש מועצה אזורית, וכן בדוח על תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים שהשתתפו בבחירות המיוחדות לראש הרשות בלוד.
(ב) בבחירות מיוחדות אלו שני מועמדים לא היו זכאים למימון ממלכתי בתקופת הבחירות, מאחר שלא זכו במספר הקולות הכשרים המזכים במימון. האחד - אשר מסר דוח כספי למשרד מבקר המדינה, עמד בתקרת ההוצאות של מועמד הזכאי לסכום המימון המינימלי, ולפיכך קבעתי כי הוצאות הבחירות שלו היו בגבולות תקרת ההוצאות המותרת. והאחר, אשר לא מסר למשרד מבקר המדינה דוח כספי, ממילא לא עלתה לגביו שאלה של עמידה בתקרת ההוצאות.
הכנסות
10. (א) החוק אוסר על קבלת תרומות מתאגידים הן בארץ והן בחוץ לארץ, ומגביל את גובה התרומה המותרת מיחיד. סכום התרומה המרבי המותר למועמד מיחיד ובני ביתו הסמוכים על שולחנו הוא 5,000 ש"ח בין בחירות לבחירות.
(ב) ארבעה מועמדים סיימו את תקופת הבחירות בגירעון שהם מימנוהו. לגבי אחד מהם קבעתי, כי במימון עצמי בסכום גדול מן המותר יש משום תרומה בניגוד להוראות סעיף 16 לחוק. ביתר המקרים, בהם ניתן לדעתי, לקבל את הסברי המועמדים כיצד יש בכוונתם לכסות את הגירעון באמצעות תרומות בגבולות המותר, סברתי כי ניתן לקבוע שהכנסותיהם היו בגבולות האמורים בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
(ג) כאמור, ארבעת המועמדים שמסרו דוחות כספיים תרמו בעצמם למערכת הבחירות שלהם, סכומים העולים על גובה התרומה המותרת (להלן - מימון עצמי). בתגובתם למשרד מבקר המדינה הם טענו כי מנוסח החוק ניתן להבין כי המגבלה קיימת רק בתרומה המתקבלת מתורם חיצוני ואילו במימון עצמי של מועמד לראש רשות אין הפרדה בין המועמד כתורם לבין המועמד כמי שתורמים לו. לדעתי, פרשנות זו של החוק אינה נכונה. בעניין זה יובאו דברי מבקר המדינה הקודם בדין וחשבון על תוצאות ביקורת חשבונות הסיעות והרשימות שהשתתפו בבחירות לרשויות המקומיות בנובמבר 1998. באשר למימון הגירעון מכספו הפרטי של מועמד ברשימה (או של מספר מועמדים) בסכום גדול מסכום התרומה המותרת לפי החוק נאמרו שם הדברים האלה: "אפשרות זו פוגעת בעיקרון השוויון בבחירות. היא פותחת פתח למועמדים בעלי ממון לתכנן מסע בחירות לפי מידת עושרם, בהנחה שאם סכום המימון הממלכתי יהיה קטן מהצפוי, יהא בידם לממן את ההפרש מכיסם. הטענה כי אין לראות את כיסוי הגירעון בדרך זו כמתן 'תרומה', כיוון שאין אדם יכול 'לתרום לעצמו', ולפיכך לא חלה הגבלת סכום התרומה על פי החוק על מימון עצמי שכזה, אינה מתיישבת עם תכלית החוק". כדי להבהיר את העניין וכדי למנוע מכשלות בעתיד מן הראוי שהמחוקק ייתן את דעתו לעניין המימון העצמי באמצעות הוספת הבהרה לחוק (בדומה להבהרה בסעיף קטן (ב2) לסעיף 16), שבה ייקבע כי לעניין התרומה המותרת אין הבדל בין תרומה מגורם חיצוני לסיעה או למועמד לבין מימון עצמי של מועמד, לרבות מועמד לראש מועצה אזורית או מועמד בבחירות מיוחדות לראש רשות.
תוצאות ביקורת חשבונות המועמדים
לפס דורון
המועמד אינו זכאי למימון ממלכתי; הוא מסר למבקר המדינה את חשבונותיו אך לא דוח כספי חרף פניות חוזרות ונשנות. בהיעדר הדוח הכספי הדוח לגביו אינו חיובי.
החוק אינו קובע סנקציה כספית בגין דוח לא חיובי כאשר המועמד אינו זכאי למימון ממלכתי.
מושיץ שלמה
על פי הדוח הכספי שהגיש המועמד, הסתכמו הכנסותיו בתקופת הבחירות ב-306,909 ש"ח, ובתקופת הבחירות החוזרות - ב-225,503 ש"ח. הוצאותיו בתקופת הבחירות הסתכמו ב- 306,909 ש"ח, ובתקופת הבחירות החוזרות - ב-225,503 ש"ח.
למעשה הסתכמו הכנסותיו בתקופת הבחירות ב-180,218 ש"ח ואת היתרה מימן מכיסו. בתקופת הבחירות החוזרות הסתכמו הכנסותיו בסך של 164,718 ש"ח בלבד.
המועמד ניהל את חשבונותיו בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות שלא בהתאמה מלאה להנחיות מבקר המדינה.
הוצאות הבחירות של המועמד בתקופת הבחירות היו בגבולות שנקבעו בסעיף 15 לחוק. הוצאות הבחירות של המועמד בתקופת הבחירות החוזרות חרגו מהגבולות הללו. המועמד הסביר כי החריגה נובעת ממיון לא מדויק של ההוצאות בשתי התקופות, מיון שנעשה רק לאחר שמשרד מבקר המדינה פנה אליו.
הגירעון שצבר המועמד בתקופת הבחירות היה 126,691 ש"ח לפחות, ובתקופת הבחירות החוזרות - 60,785 ש"ח לפחות. הוא עצמו מימן כאמור לעיל את הגירעון, ולפיכך הכנסותיו חרגו מהגבולות שנקבעו בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
לפיכך ניתן דוח לא חיובי לגבי תוצאות ביקורת חשבונות המועמד בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות.
בהתחשב באופי החריגה ובהיקפה ולאחר ששקלתי, בין היתר, את ההסברים שקיבלתי מהמועמד, אני ממליץ, בתוקף הסמכות המוקנת למבקר המדינה לפי סעיף 23 (ד) ו-(ה) לחוק, לשלול מהמועמד את השלמת מימון הוצאות הבחירות בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות בשיעור של 5%, שערכם 8,969 ש"ח ו- 6,736 ש"ח בהתאמה, סך הכל 15,705 ש"ח.
נבות אלון
מר נבות נבחר לעמוד בראשות המועצה וזכאי למימון מאוצר המדינה. על פי הדוח הכספי שלו, הסתכמו הכנסותיו בתקופת הבחירות ב-189,633 ש"ח, ובתקופת הבחירות החוזרות - ב-160,042 ש"ח. הוצאותיו בתקופת הבחירות הסתכמו ב-189,865 ש"ח, ובתקופת הבחירות החוזרות- ב-185,062 ש"ח.
מר נבות ניהל את חשבונותיו בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות לפי הנחיות מבקר המדינה.
הוצאות הבחירות שלו בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות היו בגבולות שנקבעו בסעיף 15 לחוק.
הגירעון שצבר מר נבות בתקופת הבחירות החוזרות היה בסך של 25,525 ש"ח. הסברו כיצד בכוונתו לכסות את הגירעון הניח את דעתי. הכנסותיו בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות היו לפיכך בגבולות שנקבעו בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
לפיכך ניתן דוח חיובי לגבי תוצאות ביקורת חשבונותיו בתקופת הבחירות ובתקופת הבחירות החוזרות.
נפשי איתן
המועמד זכאי למימון מאוצר המדינה. על פי הדוח הכספי שלו, הסתכמו הכנסותיו בתקופת הבחירות ב-115,687 ש"ח, והוצאותיו - ב-208,138 ש"ח.
המועמד ניהל את חשבונותיו לפי הנחיות מבקר המדינה.
הוצאות הבחירות של המועמד היו בגבולות שנקבעו בסעיף 15 לחוק.
הגירעון שצבר המועמד בתקופת הבחירות הסתכם בסך של 72,036 ש"ח. הסברו כיצד בכוונתו לכסות את הגירעון הניח את דעתי. לפיכך הכנסות המועמד בתקופת הבחירות היו בגבולות שנקבעו בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
לפיכך ניתן דוח חיובי לגבי תוצאות ביקורת חשבונות המועמד.
נצר - יצחק יגאל
המועמד אינו זכאי למימון מאוצר המדינה. על פי הדוח הכספי שלו, לא היו לו כל הכנסות בתקופת הבחירות, והוצאותיו הסתכמו ב- 38,673 ש"ח.
המועמד ניהל את חשבונותיו לפי הנחיות מבקר המדינה.
כאמור, למועמד שאינו זכאי למימון ממלכתי, לא ניתן לחשב את תקרת ההוצאות. אולם מאחר שהוצאות הבחירות של המועמד בתקופת הבחירות לא חרגו מתקרת ההוצאות המינימלית לגבי מועמד הזכאי למימון, אני קובע כי הוצאות הבחירות שלו היו בגבולות שנקבעו בסעיף 15 לחוק.
גירעון המועמד בתקופת הבחירות הסתכם ב-38,673 ש"ח. הסברו של המועמד באשר לאופן כיסוי הגירעון הניח את דעתי. הכנסות המועמד בתקופת הבחירות היו לפיכך בגבולות שנקבעו בסעיף 16 לחוק לעניין קבלת תרומות.
לפיכך ניתן דוח חיובי לגבי תוצאות ביקורת חשבונות המועמד.
אריה דודזון
משנה למנהל הכללי לשעבר
משרד מבקר המדינה
30 בנובמבר 2005
כ"ח בחשון התשס"ו
המשך קריאה בקובץ המלא