המועצה לביטחון לאומי

המועצה לביטחון לאומי (להלן - המל"ל) הוקמה על בסיס החלטת הממשלה מיום 7.3.99 (להלן - החלטת הממשלה), ועל פיה המל"ל אמורה לשמש גוף מטה לראש הממשלה ולממשלה בנושאי ביטחון לאומי. המל"ל שואבת את סמכותה מהממשלה, ופועלת על פי הנחיות ראש הממשלה. ראש המל"ל כפוף במישרין לראש הממשלה, והוא משמש גם כיועץ ראש הממשלה לביטחון לאומי.

במדינות רבות בעולם קיימים מסגרות או גופים העונים לצורך דומה לזה של המל"ל, אשר מהווים גוף מטה מתאם וגוף מטה מקצועי הסמוך לאוזני הקברניטים, והם נמצאים במוקד תהליכי קבלת ההחלטות בנושאי ביטחון לאומי. בישראל העלו פעמים רבות במשך השנים מדינאים, מומחים, חוקרים וועדות ציבוריות שונות את הצורך החיוני בייעוץ קבוע לראש הממשלה ולוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בתחומי הביטחון הלאומי, במטרה לתת בידי מקבלי ההחלטות מידע שיסייע בהבנת הדילמות והסוגיות העומדות לדיון, ולאפשר להם בקרה ופיקוח טובים יותר על רשויות הביטחון השונות. במרס 1999 החליטה הממשלה על הקמת המל"ל, ותהליך הקמתה החל במאי באותה שנה.

בתקופה שבין אוגוסט 2005 לאפריל 2006 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת במל"ל ובמשרד ראש הממשלה. נבדקו בעיקר המסגרת החוקית שבה פועלת המל"ל, תפקידיה של המל"ל ודרך ביצועם, מקומה בתהליכי קבלת ההחלטות ביחס לגורמים אחרים במשרד ראש הממשלה, וכן ענייני מינהל ובקרה במל"ל. בביקורת נמצא, שהחלטת הממשלה לגבי ייעוד המל"ל ותפקידיה אינה מבוצעת בפועל באופן מהותי כבר מיום הקמתה. להלן עיקרי הממצאים:

קיים פער מהותי ועמוק בין המסגרת החוקית המגדירה את דרך פעולת המל"ל לבין המציאות שבה היא פועלת. בנוסף לכך, בהחלטת הממשלה לא הוגדרו בצורה בהירה תפקידיה, סמכויותיה, תחומי אחריותה וממשקיה עם הגופים האחרים.

המל"ל אינה מהווה בפועל את המטה של ראש הממשלה או של ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי. נושא זה וכן הבעייתיות הקיימת בתחום עבודת המטה בנושאי ביטחון לאומי הוצגו מספר פעמים בפני ראשי הממשלות במהלך השנים האחרונות, אולם הנושא לא קודם.

האחריות העליונה בנושאי הביטחון הלאומי חלה על הממשלה והעומד בראשה, אך עליהם מוטל גם להבטיח את קיומה של עבודת מטה מתאימה טרם קבלתן של החלטות בנושאים אלה. מדבריהם של ראשי הממשלה לשעבר עלה, כי הם רואים במל"ל גוף בעל תפקיד חשוב בתחום עבודת המטה. גם מדברי מומחים ובעלי תפקידים לשעבר עולה חשיבות עבודת המטה, וכי קידומו של נושא עבודת המטה בענייני ביטחון לאומי תלוי בסופו של יום בראש הממשלה עצמו. מתיאור העובדות בדוח עולה, כי נקודת המפתח לצורך יישום, קידום ושיפור הנושא היא, מטבע הדברים, ראש הממשלה עצמו ולשכתו הקרובה.

א)  ביצוע עבודת המטה - מהחלטת הממשלה עולה, כי תפקידה וייעודה העיקרי והבסיסי של המל"ל הוא לשמש כגוף מטה לראש הממשלה ולממשלה בנושאי הביטחון הלאומי. מילוי תפקיד זה נועד לאפשר לממשלה ולעומד בראשה לקבל מידע מקיף על ההצעות המועלות בפניהם, על מנת שההחלטה שתתקבל תתבסס על מידע נאות, על הכרת הנושא והקשיים שהוא מעורר והעמדות השונות לגביו.

בפועל, לאחר הקמתה לא שותפה מל"ל פעמים רבות, באופן יזום ומכוון, בהכנת עבודת מטה כבסיס לקבלת החלטות בנושאי הביטחון הלאומי ברמות החשובות ביותר. חלק מפער זה בעבודת המטה לא נתמלא, בדרך כלל, על ידי גורמים אחרים. חלק ניכר מהנושאים המשמעותיים העומדים על סדר היום הביטחוני-מדיני אינם מצויים בטיפול המל"ל, והיא אינה נדרשת להכנת עבודת מטה כלשהי בנושאים אלה. ראוי לציין, כי המל"ל, למעשה, מתקשה להשפיע ולעתים אף מנוטרלת בפועל מנגיעה בנושאים אלו, אשר בדרך כלל "מובלים" על ידי אחד מגורמי המטה האחרים במערכת הביטחון. זאת, בלא שנעשית עבודת מטה אובייקטיבית, שאינה "סקטוריאלית", עבור הממשלה וראש הממשלה, אשר באמצעותה יוצג מגוון של דעות ועמדות, אשר בחלקן יכולות להיות אף מנוגדות לעמדות הגוף אשר יוזם את אותן הפעולות ומכין את ההצעות להחלטת הממשלה.

אי-שיתופה של המל"ל בעיסוק בעבודת מטה בנושאי ביטחון לאומי מן המעלה העליונה בא לידי ביטוי בנושאים חשובים, כגון: היציאה מלבנון, ניהול המשבר עם ארה"ב בגין מכירת מערכות נשק לסין, פרויקטים ביטחוניים רחבי היקף בעלי חשיבות לאומית, עבודת מטה טרם החלטת ראש הממשלה על תכנית ההתנתקות, תקציב הביטחון והתכנית הלאומית האסטרטגית בנושא הנגב.

אי-שיתוף המל"ל בעקביות בחלק משמעותי של הדיונים הביטחוניים-מדיניים העוסקים בנושאים החשובים העומדים על הפרק בתחומים אלה, אינו מתיישב עם מטרת הקמתה ועם עצם קיומה כגוף המטה המרכזי לעניין זה לממשלה ולראש הממשלה. כתוצאה מהעובדה, שקודם לדיונים אלה, אשר עוסקים בנושאים מן החשובים ביותר, לא התבקשה עבודת מטה מגוף המטה של ראש הממשלה והממשלה - המל"ל, הרי שככלל לא באים לידי ביטוי מגוון הדעות ואפשרויות הפעולה על כל היבטיהן ומשמעויותיהן, דבר שעלול לפגום בהחלטות המתקבלות. כתוצאה מכך, שהדיונים "מובלים" על ידי גורמים המעורבים ומושפעים מן ההחלטות המתקבלות, עלולה להיווצר הטיה אצל מקבלי ההחלטות, אשר עלולה לפגום אף היא בהחלטות המתקבלות.

ב)  אי-מעורבות המל"ל בנושאי ביטחון לאומי - חלק ניכר מהדיונים הביטחוניים-מדיניים הנערכים בראשות ראש הממשלה נערכים ללא עבודת מטה מקדימה של מל"ל ואף ללא השתתפות נציגיה. כמו כן, על פי רוב, ראש המל"ל אינו מוזמן להשתתף בדיונים מקדימים ובהתייעצויות אצל ראש הממשלה, אשר משתתפים בהם מספר מצומצם של יועצים קרובים וגורמים נוספים. זאת, למרות שבדיונים אלה נקבעים בדרך כלל כיווני ההחלטות, שיוצגו ובדרך כלל גם יאושרו לאחר מכן. כך ממילא, לא מובאת בהם עמדת המל"ל או עבודת מטה מקדימה, שהייתה יכולה להיות מוכנה טרם הדיון. יתר על כן, ראש המל"ל, המכהן, כאמור, גם כיועץ ראש הממשלה לביטחון לאומי, אינו מזומן לפורום ור"ש (ועדת ראשי השירותים החשאיים) באופן מוסדר כלשהו; והמל"ל, לרבות ראש המל"ל עצמו, אינה מצויה ככלל בתהליכי קבלת ההחלטות בדרג הקברניטים בנושאים הנוגעים לתחומי האמצעים הרגישים, הן בדיונים המתקיימים אצל ראש הממשלה והן בדיוני ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי בנושאים אלה.

מן הדברים עולה, שתמונת המידע הקיימת במל"ל בתחומים הביטחוניים-אסטרטגיים דלעיל הינה חלקית, כך שיכולתה לראייה כלל-מערכתית רחבה היא מוגבלת - דבר הגורם לנכות מובנית של המל"ל, הפוגעת ביכולתה למלא את ייעודה כגוף המטה העליון בנושאים אלה ליד ראש הממשלה וליד ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, וככלל, נמנעת ממנה באופן אימננטי היכולת להוות גורם בעל משקל מרכזי בתחומים אלה - כנדרש מהצורך ומהגדרת היעדים בהחלטת הממשלה.

ג)  השפעת מערכת הביטחון בתהליכי קבלת ההחלטות - במשך השנים נשענו תהליכי קבלת ההחלטות על ידי הממשלה וראש הממשלה במידה רבה על עבודת המטה שהכינו והציגו גורמים במערכת הביטחון, ובעיקר צה"ל. מבקר המדינה כבר העיר בעבר , כי גורמי צה"ל נתפסים על ידי דרג מקבלי ההחלטות כגורם המקצועי הבלעדי, וכי ראוי שלרשות דרג מקבלי ההחלטות יעמדו הכלים לבחינה מקצועית ובלתי תלויה של תכניות ועמדות, המוצגות לפניהם להחלטה על ידי הגורמים המקצועיים הצבאיים. במועד סיום הביקורת, אפריל 2006, עדיין מהווים גופי המטה של מערכת הביטחון את הגורם הדומיננטי בהכנת עבודת מטה כחלק מתהליך קבלת ההחלטות, ואילו המל"ל על פי רוב אינה משמשת בפועל כגוף המטה לראש הממשלה ולממשלה לצד גופי מערכת הביטחון, ואין לה עדיין משקל ראוי ומשמעותי כגוף אובייקטיבי מטעם ראש הממשלה והממשלה, וזאת למרות החלטת הממשלה משנת 1999.

המזכיר הצבאי - בפועל, חולש המזכיר הצבאי לראש הממשלה (להלן - המזכ"ץ), לכאורה, באופן המשמעותי ביותר על סדר היום המדיני-ביטחוני של ראש הממשלה בהיותו משמש למעשה כ"מוציא ומביא" של הנושאים הללו בפני ראש הממשלה, ובידיו מרוכז כוח רב בהשפעה על הקביעה אילו נושאים יועלו ומתי יועלו לדיון בפורומים הביטחוניים השונים אצל ראש הממשלה. בביקורת נמצא, כי לא הוגדרו תפקיד המזכ"ץ, סמכויותיו, תחומי אחריותו, ויחסי הגומלין בינו לבין הגורמים האחרים הפועלים סביב ראש הממשלה. יתרה מכך, המזכ"ץ כקצין לובש מדים, פועל מטעם הרמטכ"ל ובפועל הוא פועל בכפיפות לראש הממשלה. עניין זה עלול לעורר אי-בהירות ביחס לזיקתו של המזכ"ץ. יתר על כן, חלק מן התפקידים שממלא בפועל המזכ"ץ הם תפקידים שהטילה הממשלה על המל"ל בהחלטתה - לדוגמה, הכנת דיונים של ראש הממשלה ושל ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, או ביצוע בקרה ומעקב אחר החלטות שהתקבלו. מצב דברים זה פוגם מהותית ביכולת המל"ל למלא את ייעודה כפי שנקבע בהחלטת הממשלה, והוא בעל השפעה מהותית על תפקודה של המל"ל ומיצוב מקומה בלשכת ראש הממשלה.

ד)  מיקום משרדי המל"ל - הניסיון מלמד, כי בדרג העליון של קבלת ההחלטות מידת ההשפעה והעוצמה של יועצים עומדת ככלל ביחס ישיר לסמיכות הפיזית שלהם למקבלי ההחלטות. מאז הקמתה ב-1999 שוכנים משרדי המל"ל ברמת השרון, שעה שמשרדו של ראש הממשלה, שאמור להיות ה"צרכן" העיקרי של עבודת המל"ל, שוכן בקריית הממשלה בירושלים. במהלך השנים 2000-2004 העלו גורמים במל"ל ומחוצה לה מספר פעמים את הקשיים הנגרמים לעבודת המל"ל ואת הצורך בשינוי מצב זה. במועד סיום הביקורת טרם הועברה המל"ל לבניין משרד ראש הממשלה בירושלים.

ראש המל"ל, המכהן גם כיועץ לביטחון לאומי, אינו נמנה עם צוות ההתייעצות הקרוב של ראש הממשלה, והוא אינו מוזמן להשתתף בדיוניו. בנוסף לכך, הוא אינו מוזמן, בדרך כלל, להשתתף בדיונים הלא-פורמליים הנערכים בראשות ראש הממשלה, ואשר בהם בדרך כלל נקבעות העמדות, אשר תוצגנה ותועלנה לאישור בדיונים הפורמליים. מן הדברים עולה, כי המל"ל אינה משמשת כ"פורום ייעוץ בכיר" בנושאי ביטחון לאומי לראש הממשלה, כפי שנקבע בהחלטת הממשלה. כמו כן, יחסי הגומלין בין המל"ל ליועצי ראש הממשלה העוסקים בנושאי ביטחון לאומי (כמו היועץ המיוחד, היועץ המדיני, המזכ"ץ והמנכ"ל) לא הוסדרו בצורה פורמלית, ולא נעשה תיחום של הנושאים שבהם יעסוק ויפעל מעיקרו כל אחד מגורמים אלה לצורך מתן ייעוץ לראש הממשלה.

משרד מבקר המדינה מצביע על כך, שהפעלת המבנה האינטימי של מספר יועצים קרובים כפורום מייעץ לראש הממשלה טומנת בחובה יתרונות, אולם יועצים אלו כבודדים, מוכשרים ככל אשר יהיו, לא יוכלו לבצע, ואינם מבצעים בפועל, הכנת עבודת מטה מעמיקה עבור ראש הממשלה והממשלה בנושאים מורכבים של ביטחון לאומי - עניין שכשלעצמו טומן בחובו חשש לקבלת החלטות ללא בסיס מספק. זאת לעומת המל"ל, שהיא גוף המאגד מספר רב יחסית של עובדים, ונעזרת במגוון מומחים מגופים אחרים ומן האקדמיה, אשר מקנים לה יכולת "עומק", ומאפשרים גם הכנת עבודות מטה מעמיקות לטווח בינוני וארוך.

לא הוגדרו תפקידי היועץ לביטחון לאומי (הוא ראש המל"ל), סמכויותיו ותחומי אחריותו. כמו כן, בפועל היועץ לביטחון לאומי אינו מצוי בסמיכות לראש הממשלה כמו יתר יועציו, אינו חבר בפורום של צוות היועצים הקרוב לו, ואינו משתתף ברבים מהדיונים וההתייעצויות בנושאים הרלוונטיים. מכאן עולה, כי בפועל לא נוצק תוכן ממשי לתפקיד היועץ לביטחון לאומי, וראש המל"ל כיועץ לביטחון לאומי לא בא ככלל לידי ביטוי ממשי בחיי המעשה.

מאז הקמתה התאפיינה המל"ל בחוסר יציבות בכהונתם של ראשיה, ובממוצע כיהן כל אחד מהם כשנה וחצי בלבד (וזאת בהתעלם מהתקופות הארוכות שבהן מילאו את התפקיד ממלאי מקום). אף שראשי המל"ל היו בעלי מעמד, רקע וניסיון משמעותיים בתחומי הביטחון, הרי שהעובדה שמאז הקמת המל"ל משמשים ראשיה במשך תקופות קצרות אף מאלה המקובלות בתפקידי מטה אחרים, ויתרה מכך, העובדה שהתפקיד לא אויש בחלק מהתקופות במינוי קבוע, משפיעות על יכולת ההתמקצעות ועל מהות התפקיד ודימויו, ומקשות על מיצוי תהליכים ארוכי טווח והכנת עבודת מטה ארוכת טווח, וזאת דווקא בתחום הביטחון הלאומי שהוא מהחשובים והמורכבים ביותר במדינה.

גם תפקידים אחרים שהוטלו על המל"ל בהחלטת הממשלה אינם מבוצעים על ידיה, כמו הכנת דיונים בנושאי ביטחון לאומי ומעקב אחר הפעילות ומימוש החלטות הממשלה בנושאי הביטחון הלאומי. הערכות מצב לאומי שהכינה המל"ל פעמיים (בשנת 2002 ובשנת 2004) לא נידונו ולא זכו לתשומת הלב הראויה. זאת, למרות שלהכנת הערכת המצב הלאומית השנתית ולדיון בה עשוי להיות ערך מוסף חשוב במסגרת קיומו של הליך תקין לקבלת החלטות. יתר על כן, הדבר מתחייב מהחלטת הממשלה שבתוקף, אשר קבעה במפורש, כי על המל"ל לרכז הערכה אינטגרטיבית של תהליכים ומגמות הצפויים בתחום הביטחון הלאומי על כל רבדיו.

נמצאו מספר ליקויים בתחומי המינהל, בעיקר בנושאי מבנה ארגוני, כוח אדם, תכניות עבודה שנתיות ומחשוב.

א.  בתחום המבנה הארגוני עלה, בין היתר, כי טרם הכפפת המטה ללוחמה בטרור למל"ל בשנת 2001, ואף טרם קבלת ההחלטה בשנת 2005 על כך שישמש כגורם המטה של ראש הממשלה והממשלה לענייני לוחמה בטרור, לא נשקלו שאלת מיקומו בתוך המל"ל, והאם תפקידיו עולים בקנה אחד עם המטרות שהוגדרו למל"ל בהחלטת הממשלה ממרס 1999.

ב.  בתחום כוח האדם עלה, כי אף שחלפו למעלה משש שנים מאז הקמתה, טרם הוקצה למל"ל תקן כוח אדם סדור בהתאם לניתוח תפקידיה וצרכיה; מאז הקמתה לא בחנה המל"ל את סוגיית גיוס העובדים ולא קבעה תהליך שיטתי לאיתור ולגיוס עובדים - גם בתפקידים הבכירים במל"ל (סגנים לראש המל"ל וראשי אגפים). עוד נמצא, כי במל"ל התקיימו במשך השנים תחלופה בתדירות גבוהה של העובדים ואף אי-איוש משרות חשובות לאורך זמן, אשר יש בהן כדי להצביע על חוסר יציבות, חוסר המשכיות והתנהלות ארעית של מל"ל - שהינו מוסד בעל חשיבות עליונה בתחום הביטחון הלאומי בישראל.

לסיכום, לעבודת מטה מקצועית כוללת וארוכת טווח עבור ראש הממשלה והממשלה קיימת חשיבות רבה, במיוחד כשמדובר בתחום הביטחון הלאומי. ראשי ממשלות ישראל לדורותיהם העדיפו בדרך כלל את קיומו של פורום אינטימי משלהם לקבלת החלטות על פני קיומו של גוף מיוחד, שיהיה אחראי להכנתה של עבודת מטה מסודרת לצורך קבלתן של ההחלטות. ועדות ציבוריות רבות, מומחים רבים ובעלי תפקידים בכירים לשעבר ציינו לאורך השנים פעמים רבות את חסרונו של תהליך חשוב זה של עבודת מטה כאבן דרך בתהליכי קבלת ההחלטות - דווקא בנושאי הביטחון הלאומי - שהם מן המעלה הראשונה בחשיבותן. כמו כן, מן הדברים עולה חיוניות לקיומו של גוף בעל עוצמה וחשיבות בתחומי התכנון בנושאי הביטחון הלאומי, כמשקל נגד לעוצמתם הטבעית של מערכת הביטחון והגופים הביטחוניים בנושאים אלה.

החלטת הממשלה על הקמת המל"ל באה לענות על צורך חיוני זה. אכן, הקמת המל"ל בשנת 1999 ופעולותיה מאז סייעו לשפר נושא זה, ובמיוחד בשנים האחרונות - אך נוכח המציאות של תהליכי קבלת ההחלטות, נראה, כי בעיות היסוד בתחום זה נותרו עדיין בעינן. מאז הקמתה התאפיינה המל"ל גם בחוסר יציבות, שבאה לידי ביטוי בחילופים תכופים יחסית של ראשיה ושל עובדיה ובשינויים תדירים בתחומי עיסוקה ודרכי עבודתה.

מן הדוח עולה, כי נוצר מצב פרדוקסאלי, שבו מחד גיסא, קיימת חקיקה (גם אם חלקית), קיימת החלטת ממשלה, ומזוהה צורך מובהק בתחום זה על ידי מדינאים והמומחים העוסקים בנושא; ויתרה מכך, "הצרכנים הראשיים" - קרי, ראשי הממשלה - מתקפים בדבריהם את הצורך ואת חשיבותו. עניין זה אף קיבל ביטוי לאחרונה בדוח הוועדה לגיבוש תפיסת הביטחון של ישראל. מאידך גיסא, קיימת נכות מובנית ומכוונת ביכולת של המל"ל, כפי שנבנתה וכפי שהופעלה על ידי ראשי הממשלות, לענות על הצורך ולממש את ההחלטות, ומכאן במשתמע מתקיימת פגיעה באיכות תהליכי קבלת ההחלטות המיטביות בתחום חיוני זה של הביטחון הלאומי - דבר העולה הן מחוסר מעורבותה של המל"ל בחלק מתחומי המהות של פונקציית המטרה לתפקודה והן בארגונה הפנימי לצורך מיצוי תפקיד זה.

לפיכך, ראוי לפעול בדחיפות וביסודיות לשיפור משמעותי של קיום תהליכי עבודת מטה סדורה לצורך קבלת ההחלטות בנושא הביטחון הלאומי, על ידי חיזוק משמעותי, הלכה למעשה, של המל"ל באמצעות: קירובה הפיזי ללשכת ראש הממשלה - לכדי יכולת מעורבות שוטפת; מיצוב מעמדו של ראש המל"ל, הן במסגרת היועצים הקרובה לראש הממשלה והן בקרבה בלתי-אמצעית מתוקף תפקידו כיועץ לביטחון לאומי; הגדרה ותיחום של התפקידים של יועצי ראש הממשלה והמזכ"ץ, ויחסי הגומלין ביניהם לבין המל"ל; הרחבת שילובה ומעמדה כגוף המרכזי בעבודת המטה ובתהליכי קבלת ההחלטות בנושאי הביטחון הלאומי; בניית בסיס השתתפות ומשולבות שלה בכל מערכי קבלת ההחלטות בדרג העליון לנושאי הביטחון הלאומי - על כל נדבכיו ומרכיביו, כמשתמע מהחלטת הממשלה התקפה; ושיפור והתאמה של יכולתה הפנימית והארגונית להתמודד עם מטלותיה. מן הראוי, לעגן את קיומו של גוף המטה של ראש הממשלה והממשלה בבסיס נורמטיבי מוצק, בין בהחלטת ממשלה ובין בחקיקה, אשר יגדיר ברורות את תפקידיו, סמכויותיו ויחסי הגומלין שבינו לבין הגופים האחרים, על מנת לחזק את יציבותו ותפקודו. בכך תהיה תרומה ניכרת לקידום עבודת המטה ותהליכי קבלת ההחלטות בנושאי הביטחון הלאומי עבור הממשלה ועבור העומד בראשה.